Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt I SA/Po 269/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z 29 lutego 2024 r. nr SKO-GO-4151/5/2024 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.
Burmistrz Miasta T. decyzją z 13 grudnia 2023 r. określił Skarżącej wysokość podwyższonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w T. przy ul. M. za okres od 1 listopada 2023 r. do 30 listopada 2023 r. w kwocie 3.025,66 zł, stanowiącej iloczyn 137,53 m3 średniomiesięcznego zużycia wody i kwoty 22,00 zł stawki podwyższonej. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że Strona w złożonej 28 kwietnia 2023 r. korekcie deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z ww. nieruchomości zadeklarowała średniomiesięczne zużycie wody na podstawie wskazań wodomierzy indywidualnych oraz przeciętnych norm zużycia wody w wysokości 137,53 m3. Zadeklarowanego, selektywnego sposobu zbierania odpadów jednak nie dotrzymała. W dniu 9 listopada 2023 r. pracownik Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T. (podmiotu odbierającego odpady komunalne) podczas odbioru odpadów stwierdził, że odpady z nieruchomości są zbierane w sposób niesegregowany, ponieważ w pojemniku na szkło znajdowały się odpady tworzyw sztucznych, papiery oraz buty i portfel.
Na potwierdzenie powyższego została wykonana dokumentacja fotograficzna. Zgodnie z protokołem wykonania usługi z 9 listopada 2023 r. Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T. powiadomiło zarządcę nieruchomości, że podmiot obierający odpady komunalne przyjął je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne. Z uzasadnienia decyzji wynika również, że w toku postępowania przed wydaniem decyzji Spółdzielnia złożyła pisemne zastrzeżenia w sprawie do obiektywizmu kontrolujących. Podniosła, że zarzut niewłaściwej segregacji odpadów miałby być spowodowany chęcią osiągnięcia skutku finansowego oraz uważa, że kontrola powinna być przeprowadzona w obecności przedstawiciela Skarżącej, a także, że z pojemników na odpady komunalne korzystają również mieszkańcy innych spółdzielni. Zarzuciła, że odpady źle posegregowane nie zostały zabrane jako niesegregowane (zmieszane), wniosła o potraktowanie zdarzenia jako incydentalnego i odstąpienie od wymierzenia zwiększonej opłaty.
Organ uznał zarzuty Strony za nieuzasadnione oraz stwierdził, że wobec faktu niesegregowanego zbierania odpadów jest zobowiązany do wszczęcia postępowania i wydania decyzji określającej wysokość opłaty w podwyższonej stawce.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie decyzją z 29 lutego 2024 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w przypadku stwierdzenia, że odpady są zbierane w sposób niesegregowany, organ co do zasady jest obowiązany do wszczęcia postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wydania decyzji określającej wysokość opłaty w podwyższonej stawce. Przy czym wbrew stanowisku Strony, dotyczy to nie tylko przypadków uporczywego i notoryjnego naruszania obowiązku selektywnego zbierania odpadów. Podkreślono, że ustawodawca nie wyłączył z obowiązku nałożenia opłaty podwyższonej sytuacji jedynie incydentalnego czy wręcz jednokrotnego stwierdzenia naruszenia zasad zadeklarowanej segregacji odpadów. Obowiązek wszczęcia postępowania i wydania zaskarżonej decyzji dotyczy każdego przypadku nieselektywnego zbierania odpadów, również o charakterze incydentalnym czy jednostkowym.
Odnośnie zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego polegającego na automatycznym przypisaniu wyłącznej winy tylko jednemu z zarządców nieruchomości, przy całkowitym pominięciu założenia, że niewłaściwej segregacji odpadów mogli dokonać mieszkańcy nieruchomości zarządzanej nie przez spółdzielnię mieszkaniową, lecz przez spółkę miejską, Kolegium stwierdziło, że przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2023 r. poz. 1469 ze zm., dalej: u.c.p.g.) dotyczące procedury postępowania nie nakładają na organy obowiązku udowodnienia, jaki podmiot dokonuje naruszenia zasad selektywnej selekcji odpadów. W gestii wspólnoty mieszkaniowej leży maksymalne zabezpieczenie altany śmietnikowej gwarantujące, że prawidłowo segregowane przez mieszkańców odpady pozostaną w przeznaczonych na poszczególne frakcje pojemnikach oraz, że nie ma prawnego znaczenia, ilu lokatorów nie przestrzegało zasad selektywnego zbierania odpadów. Dlatego ustalenie, że odpady nie są segregowane, obciąża w przypadku budynków wielomieszkaniowych daną wspólnotę mieszkaniową.
Kolegium stwierdziło, że Burmistrz nie naruszył przepisów postępowania, a zaskarżona decyzja nie narusza norm prawa materialnego. Jako dowolne i nieuzasadnione Kolegium uznało sugestie dotyczące nieprawidłowości, braku obiektywizmu czy bezstronności ze strony pracowników spółki komunalnej, a tym bardziej sugerowanie tych działań jako podejmowanych niejako w jakimś określonym celu. Uznano, że w sprawie nie mogą też mieć znaczenia sugerowane wyrzucanie odpadów do niewłaściwych pojemników przez osoby spoza danej wspólnoty mieszkaniowej ani żądanie od organu ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie.
W świetle przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach na organach nie ciążą obowiązki ustalenia żadnych konkretnych osób. Zdaniem Kolegium nie ma znaczenia, czy do nieprzestrzegania obowiązku segregacji odpadów dopuszcza się osoba będąca mieszkańcem danej wspólnoty, czy spoza niej. W świetle przepisów ustawy nie jest to okoliczność mająca znaczenie prawne, ponieważ żaden przepis nie uzależnia określenia podwyższonej stawki opłaty od obowiązku uprzedniego ustalenia konkretnych osób, które nie przestrzegały obowiązku selektywnego zbierania odpadów.
W wyniku kontroli legalności decyzji wymiarowych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Spółdzielni. Sąd pierwszej instancji zauważył, że ustawodawca nie przewidział wyjątków w zakresie incydentalnego zaniechania obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych poprzez odstąpienie od zastosowania podwyższonej z tego tytułu opłaty. Wykładnia językowa art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz art. 6ka ust. 1-3 u.c.p.g. pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że wykazanie choćby jednego przypadku nieprzestrzegania przyjętej zasady segregacji odpadów pociąga za sobą obowiązek nałożenia na podmiot zainteresowany opłaty w stawce właściwej dla nieselektywnego zbierania odpadów. Nie może mieć istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy podnoszony przez Skarżącą argument, że skoro stwierdzona nieprawidłowość w segregowaniu odpadów miała charakter incydentalny, to należy odstąpić od wymierzenia zwiększonej opłaty.
Wskazano również w ślad za organem, że obowiązkiem zarządcy nieruchomości, zwłaszcza wielolokalowych, jest odpowiednie, skuteczne zabezpieczenie miejsca gromadzenia odpadów (zazwyczaj tzw. wiata śmietnikowa) gwarantujące, że prawidłowo posegregowane odpady pozostaną w przeznaczonych na poszczególne frakcje pojemnikach, a więc takie, które skutecznie uniemożliwi ewentualne wyrzucanie odpadów do nieodpowiednich pojemników. W sytuacji zarządzania budynkami wielolokalowymi jest to w zasadzie jedyny, skuteczny sposób, który realnie gwarantuje wyegzekwowanie wykonania ustawowego obowiązku segregowania odpadów komunalnych.
W ocenie Sądu poza przedmiotem sądowej kontroli zaskarżonych decyzji znajduje się podnoszona przez Skarżącą kwestia ewentualnego dokonania niewłaściwej segregacji odpadów przez mieszkańców nieruchomości zarządzanej nie przez Stronę, a przez spółkę miejską. Sądowa kontrola zaskarżonych aktów objęła zasadność wszczęcia postępowania na podstawie art. 6ka ust. 2 i 3 u.p.c.g. i prawidłowość dokonanych ustaleń faktycznych wskazujących na wymienione w tym przepisie przesłanki, które w tej konkretnej sprawie dotyczyły poprawności segregacji odpadów pochodzących z nieruchomości.
Skargę kasacyjną od zapadłego orzeczenia wywiodła Skarżąca, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i uznanie, że organ administracji publicznej dopełnił wszelkich wymogów związanych z określeniem rzeczywistego winnego braku selektywnego zbierania odpadów pomimo wskazywania w trakcie całego postępowania odwoławczego, iż z miejsc zbierania odpadów komunalnych korzystają także mieszkańcy wspólnoty, która pozostaje pod zarządem miejskiej spółki.
W świetle tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W ostatnim akapicie uzasadnienia skargi kasacyjnej strona zwróciła uwagę na niedopełnienie przez organy zasad wyrażonych w art. 7, 77 oraz 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm., dalej: k.p.a.). Pismem z 25 marca 2025 r. Strona wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W zakreślonym ustawowo terminie organ odwoławczy nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. Konstrukcja skargi kasacyjnej co do zasady wyznacza zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez ten sąd. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, poza przypadkami nieważności, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami tego środka zaskarżenia, pozostając władnym poddawać badaniu tylko te zarzuty, które zostały wyraźnie skonkretyzowane w jego treści. Powyższa konstrukcja formalna obliguje stronę wnoszącą skargę kasacyjną do prawidłowego skonstruowania zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie został wyposażony w kompetencje korygowania czy konkretyzowania zarzutów strony skarżącej. Zainicjowane wskazanym środkiem zaskarżenia postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na jej ponownym rozpoznaniu w całokształcie.
Sąd ten ogranicza się wyłącznie do kontroli legalnej rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji i rozpatrzenia wyszczególnionych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, bez poprawiania podstaw zaskarżenia i wniosków skargi kasacyjnej, gdyż oznaczałoby to działanie z urzędu, niedopuszczalne w świetle cytowanego wyżej przepisu.
Skarga kasacyjna w myśl art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. winna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest wyraźne wyszczególnienie, który z przepisów został według niego naruszony, i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej lub co więcej - do wykazania naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się sąd niższej instancji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym konkretnie polegało naruszenie wskazanych w zarzutach przepisów, a także wykazanie wpływu takiego uchybienia na wynik sprawy.
Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia wymogów stawianych temu środkowi zaskarżenia i odbiega od zakreślonych ww. przepisami standardów. Treść podniesionego przez Skarżącą zarzutu, bez wskazania w jego treści konkretnych przepisów z wyszczególnieniem jednostek redakcyjnych, nie może stanowić skutecznej podstawy skargi kasacyjnej, prowadzącej do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego orzeczenia Sądu pierwszej instancji. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że z treści uzasadnienia wynika zamysł Skarżącej kwestionowania poczynionych w sprawie przez organy podatkowe czynności ze sfery gromadzenia i oceny materiału dowodowego oraz poczynionych ustaleń faktycznych.
Zarzucając wskazane naruszenie, Skarżąca winna wskazać konkretny przepis prawa konieczny do uwzględnienia, a pominięty przez Sąd pierwszej instancji w toku dokonywania kontroli legalności działania organów administracji bądź ewentualnie przepis szczególny nakazujący stosowanie innych kryteriów kontroli (wykraczających poza zgodność z prawem). Podnoszone naruszenie winno być skorelowane z konkretnym przepisem, z wyszczególnieniem każdej jednostki redakcyjnej przytaczanej normy prawnej. Samo kwestionowanie czynności organów podatkowych, bez wyjaśnienia istoty uchybienia lub wskazania właściwych przepisów stosowanej ustawy, czyni skargę kasacyjną nieskuteczną. Wypełnienia wspomnianego wymogu nie mogą stanowić przywołane w ostatnim akapicie przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, których w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi organy podatkowe nie stosują (por. art. 6q u.c.p.g.).
W omawianym zakresie istotna jest także konstrukcja podnoszonego zarzutu, zwłaszcza w kontekście spełnienia wymogów, jakie stawia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Niezależnie bowiem od powyższej wady metodologicznej, nawet przywołanie analogicznych przepisów właściwej w tym względzie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2026 r. poz. 622 ze zm., dalej: O.p.) nie uczyniłoby wniesionego środka zaskarżenia skutecznym. Skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest zobligowany do wykazania wpływu naruszenia przepisów prawa procesowego na wynik sprawy, które stosownie do treści tej normy prawnej winno wykazywać przymiot istotności. Istotność wpływu na wynik sprawy oznacza w kontekście przepisów procesowych, a o takich mowa w ramach przytaczanego przepisu, wpływ na poczynione przez organy podatkowe ustalenia faktyczne, które następnie tworzą podwaliny do zastosowania określonego przepisu materialnoprawnego stanowiącego podstawę decyzji prawnopodatkowej.
Jeśli autor skargi kasacyjnej nie jest w stanie wykazać wpływu uchybień proceduralnych na poczynione ustalenia faktyczne, nie może być mowy o skutecznym kwestionowaniu danego rozstrzygnięcia w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Zakres niezbędnych czynności w ramach postępowania dowodowego w postępowaniu podatkowym wyznacza każdorazowo wykładnia przepisów materialnoprawnych. Uznanie, że dla dopuszczalności wszczęcia wobec Skarżącej postępowania i wymierzenia opłaty podatkowej irrelewantnym pozostawał stopień zawinienia Spółdzielni bądź ustalenie podmiotów odpowiedzialnych za nieselektywne zbieranie odpadów, czyniło zbędnym podejmowanie czynności dowodowych oczekiwanych przez Skarżącą, a mających na celu wykazanie faktów nieistotnych z punktu widzenia przesłanek zawartych w hipotezach przepisów materialnoprawnych znajdujących zastosowanie w sprawie. Konsekwencją zaś określonych ustaleń faktycznych przy przyjętej przez organy podatkowej wykładni norm materialnoprawnych była ich późniejsza subsumpcja. Skarżąca nie uczyniła przedmiotem skutecznego zarzutu materialnego błędu wykładni właściwych przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ani nie powiązała zeń uchybień proceduralnych celem wykazania, w jakim zakresie miały one przymiot istotności, tj. determinowały nieprawidłowe ustalenia faktyczne, które nie pozwoliły na zastosowanie norm materialnoprawnych.
W świetle powyższego poza kontrolą instancyjną tutejszego Sądu pozostawały kwestie podnoszone w uzasadnieniu środka zaskarżenia, a nieznajdujące odpowiedniego odzwierciedlenia w zarzutach kasacyjnych.
Mając na względzie prezentowane racje, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
SNSA Krzysztof Winiarski SNSA Jacek Pruszyński SWSA (del.) Agnieszka Olesińska