Uzasadnienie
Postanowieniem z 23 kwietnia 2026 r., sygn. akt III SAB/Wa 68/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. S. (dalej: "Skarżąca") na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (dalej: "Organ") w sprawie rozpoznania wniosku złożonego w toku postępowania.
Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu podkreślił, że w niniejszej sprawie, w momencie wniesienia skargi nie mógł występować zarzucany skargą stan bezczynności Organu, ponieważ postępowanie, zainicjowane wnioskiem Skarżącej z 14 września 2025 r. o uzupełnienie i/lub wyjaśnienie treści postanowienia Organu z 11 września 2025 r., zostało uprzednio zakończone postanowieniem Organu z 21 października 2025 r., doręczonym Skarżącej 5 listopada 2025 r.
Skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie w całości zarzucając orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1) art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że samo wydanie przez organ aktu lub podjęcie czynności przed wniesieniem skargi na bezczynność jest równoznaczne z definitywnym ustaniem stanu bezczynności, podczas gdy ustanie bezczynności następuje wyłącznie w przypadku skutecznego i zgodnego z prawem załatwienia całego przedmiotu sprawy,
2) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przedwczesnym uznaniu skargi za niedopuszczalną i jej odrzuceniu, bez uprzedniego zbadania przez Sąd pierwszej instancji, czy czynność podjęta przez organ administracji publicznej rzeczywiście stanowiła prawnie skuteczne i kompletne załatwienie całego przedmiotu sprawy administracyjnej, co doprowadziło do bezpodstawnego zamknięcia skarżącej drogi do sądowej kontroli bezczynności organu,
3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, polegające na zaniechaniu wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez brak jakiejkolwiek analizy czy czynność organu doprowadziła do rzeczywistego załatwienia sprawy, co uniemożliwia pełną kontrolę instancyjną zaskarżonego aktu.
W oparciu o tak postawione zarzuty, Skarżąca wniosła o rozpoznanie przedmiotowej sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów w tym kosztów zastępstwa procesowego z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z wyznaczonego z urzędu.
W zakreślonym ustawowo terminie Organ nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dają podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Należy bowiem podzielić rozważania zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji, z których wynika, że w momencie wniesienia skargi nie mógł występować zarzucany skargą stan bezczynności Organu, ponieważ postępowanie prowadzone przed tym organem, zainicjowane wnioskiem Skarżącej z 14 września 2025 r. o uzupełnienie i/lub wyjaśnienie treści postanowienia Organu z 11 września 2025 r., zostało uprzednio zakończone postanowieniem Organu z 21 października 2025 r., doręczonym Skarżącej 5 listopada 2025 r.
Godzi się przy tym zwrócić szczególną uwagę na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, dotyczącej bezczynności, a następnie z 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21, dotyczącej przewlekłości postępowań. Na obie wskazane uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał się zresztą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Treść obydwu wskazanych uchwał oparta jest na ogólnym spostrzeżeniu, zgodnie z którym wydanie aktu w sprawie administracyjnej sprawia, że ewentualny stan bezczynności (przewlekłości) staje się stanem historycznym, co z kolei oznacza, że skarga wniesiona w czasie, w którym bezczynność (przewlekłość) jest już takim właśnie stanem historycznym, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
W treści uchwały z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, jak i w jej uzasadnieniu, Naczelny Sąd Administracyjny wiąże skutek w postaci przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu przez sąd administracyjny skargi na bezczynność z samym faktem "wydania decyzji" (postanowienia). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Poza zakresem kontroli Sądu pozostaje prawna poprawność czynności załatwiających żądanie. Oznacza to, że Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. postanowienie NSA z 23 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 1169/24 oraz wskazane tam orzecznictwo).
Samo już wydanie aktu administracyjnego (w tym przypadku postanowienia o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia), co w niniejszej sprawie miało miejsce 21 października 2025 r. (doręczono go Skarżącej 5 listopada 2025 r.), jest tym istotnym zachowaniem Organu, które czyni z bezczynności stan historyczny uniemożliwiający przyjęcie, że istnieje przedmiot postępowania, w którym możliwe jest skorzystanie z kompetencji określonej w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. zobowiązania organu m.in. do wydania w określonym terminie aktu, skoro akt taki został już wydany.
Mając na uwadze powyższe, obowiązek odrzucenia takiej skargi jako niedopuszczalnej wynika wprost z uchwały NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt sygn. akt II OPS 5/19. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie zastosował art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe – zdaniem Skarżącej – sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, polegające na zaniechaniu wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez brak jakiejkolwiek analizy czy czynność organu doprowadziła do rzeczywistego załatwienia sprawy, co uniemożliwia pełną kontrolę instancyjną zaskarżonego aktu.
Odnosząc się do tego zarzutu należy nadmienić, że wymieniony art. 141 § 4 p.p.s.a. w zdaniu pierwszym wskazuje, że uzasadnienie wyroku (postanowienia) powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ustawodawca w wymienionej regulacji zawał zatem elementy uzasadnienia orzeczenia. Przy czym sposób rozumienia tego unormowania w odniesieniu do podstawy zarzutu skargi kasacyjnej został wyjaśniony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 1584/24 uznano, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. ma charakter proceduralny, regulujący wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku (postanowienia) z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku (postanowienia) nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie warunki określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. zostały spełnione.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił bowiem czemu uznał konkretną czynność Organu za wystarczającą dla przyjęcia ustania bezczynności i w jaki sposób czynność ta została oceniona pod kątem jej kompletności, skuteczności oraz zgodności z przedmiotem sprawy.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a.
Natomiast w związku z zawartym w skardze kasacyjnej wnioskiem o zwrot kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi.
W odniesieniu do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu należy wyjaśnić, że o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu rozstrzyga zawsze wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu uregulowanym w art. 250 i następnych p.p.s.a. Zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a. wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stąd w postępowaniu kasacyjnym wniosek ten nie podlegał rozpoznaniu.