Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 sierpnia 2026 r., sygn. akt III FSK 591/25

Uzasadnienie

1. I. Ramy prawne.

Regulacje unijne.

Przepisy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana: Dz. Urz. UE C 202 z 7.06.2016 r., s. 47, dalej powoływanego jako Traktat lub TFUE)

Artykuł 63

1. 1. W ramach postanowień niniejszego rozdziału zakazane są wszelkie ograniczenia w przepływie kapitału między Państwami Członkowskimi oraz między Państwami Członkowskimi a państwami trzecimi.
2. 2. W ramach postanowień niniejszego rozdziału zakazane są wszelkie ograniczenia w płatnościach między Państwami Członkowskimi oraz między Państwami Członkowskimi a państwami trzecimi.

Artykuł 65

1. 1. Artykuł 63 nie narusza prawa Państw Członkowskich do:
2. a) stosowania odpowiednich przepisów ich prawa podatkowego traktujących odmiennie podatników ze względu na różne miejsce zamieszkania lub inwestowania kapitału,
3. b) podejmowania wszelkich środków niezbędnych do zapobiegania naruszeniom ich ustaw i aktów wykonawczych, zwłaszcza w sferze podatkowej i w dziedzinie nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami finansowymi lub ustanowienia procedur deklarowania przypływu kapitału do celów informacji administracyjnej bądź statystycznej, lub podejmowania środków uzasadnionych powodami związanymi z porządkiem publicznym lub bezpieczeństwem publicznym.
4. 2. Niniejszy rozdział nie przesądza o możliwości stosowania ograniczeń w dziedzinie prawa przedsiębiorczości zgodnych z Traktatami.
5. 3. Środki i procedury określone w ustępach 1 i 2 nie powinny stanowić arbitralnej dyskryminacji ani ukrytego ograniczenia w swobodnym przepływie kapitału i płatności w rozumieniu artykułu 63.
6. 4. W przypadku braku środków przewidzianych w artykule 64 ustęp 3 Komisja, lub w przypadku braku decyzji Komisji w terminie trzech miesięcy od złożenia wniosku przez odnośne Państwo Członkowskie, Rada może przyjąć decyzję stwierdzającą, że ograniczające środki podatkowe przyjęte przez Państwo Członkowskie, wobec jednego lub większej liczby państw trzecich uważa się za zgodne z Traktatami, o ile są one uzasadnione ze względu na jeden z celów Unii i są zgodne z prawidłowym funkcjonowaniem rynku wewnętrznego. Rada stanowi jednomyślnie na wniosek Państwa Członkowskiego.

Regulacja krajowa.

Ustawa z dnia 15 stycznia 2016 r. o podatku od niektórych instytucji finansowych (Dz.U. z 2023 r., poz. 623), dalej powoływana jako "ustawa o PNIF".

Artykuł 3

Przedmiotem opodatkowania podatkiem są aktywa podmiotów będących podatnikami podatku.

Artykuł 4

Podatnikami podatku są:

1. 1) banki krajowe w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (Dz. U. z 2022 r. poz. 2324, 2339, 2640 i 2707 oraz z 2023 r. poz. 180);
2. 2) oddziały banków zagranicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 20 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe;
3. 3) oddziały instytucji kredytowych w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 18 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe;
4. 4) spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 924, z późn. zm.);
5. 5) krajowe zakłady ubezpieczeń w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 18 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (Dz. U. z 2022 r. poz. 2283 i 2640);
6. 6) krajowe zakłady reasekuracji w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej;
7. 7) oddziały zagranicznych zakładów ubezpieczeń i zagranicznych zakładów reasekuracji w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej;
8. 8) główne oddziały zagranicznych zakładów ubezpieczeń i zagranicznych zakładów reasekuracji w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej;
9. 9) instytucje pożyczkowe w rozumieniu art. 5 pkt 2a ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o kredycie konsumenckim (Dz. U. z 2022 r. poz. 246 i 2339).

Artykuł 5

1. 1. W przypadku podatników, o których mowa w art. 4 pkt 1-4, podstawą opodatkowania jest nadwyżka sumy wartości aktywów podatnika, wynikająca z zestawienia obrotów i sald, ustalonego na ostatni dzień miesiąca na podstawie zapisów na kontach księgi głównej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2023 r. poz. 120 i 295) lub standardami rachunkowości stosowanymi przez podatnika na podstawie art. 2 ust. 3 tej ustawy - ponad kwotę 4 mld zł. (...)
2. 4. W przypadku podatników, o których mowa w art. 4 pkt 1-3, podstawę opodatkowania obniża się o wartość funduszy własnych, o których mowa w art. 126 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe, ustaloną na ostatni dzień miesiąca.
3. 5. W przypadku podatników, o których mowa w art. 4 pkt 1, będących bankami zrzeszającymi w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających (Dz. U. z 2022 r. poz. 1595) podstawę opodatkowania obniża się o wartość środków finansowych zgromadzonych na wszystkich rachunkach zrzeszonych banków spółdzielczych, prowadzonych przez podatnika.
4. 7. W przypadku podatników, o których mowa w art. 4 pkt 1-4, podstawę opodatkowania obniża się o kwoty, o które podatnik wykonując decyzję, o której mowa w art. 138 ust. 2 pkt 2 lub 3 albo art. 138d ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe, podwyższył w okresie miesiąca, za który ustala się podstawę opodatkowania, fundusze własne.
5. 8. W przypadku podatników, o których mowa w art. 4 pkt 1-3, podstawę opodatkowania obniża się o wartość aktywów nabytych przez podatnika od Narodowego Banku Polskiego, a stanowiących zabezpieczenie kredytu refinansowego udzielonego przez Narodowy Bank Polski na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. z 2022 r. poz. 2025).
6. 9. W przypadku podatników, o których mowa w art. 4 pkt 1-4, podstawę opodatkowania obniża się o wartość aktywów:
7. 1) w postaci skarbowych papierów wartościowych w rozumieniu art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634, z późn. zm.);
8. 2) w postaci papierów wartościowych ustawowo objętych gwarancją Skarbu Państwa;
9. 3) wynikających z transakcji odkupu, o której mowa w art. 3 pkt 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/2365 z dnia 25 listopada 2015 r. w sprawie przejrzystości transakcji finansowanych z użyciem papierów wartościowych i ponownego wykorzystania oraz zmiany rozporządzenia (UE) nr 648/2012 (Dz. Urz. UE L 337 z 23.12.2015, str. 1, z późn. zm.), której przedmiotem są skarbowe papiery wartościowe w rozumieniu art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, przy czym jeżeli drugą stroną tej transakcji jest podmiot inny niż Skarb Państwa, Narodowy Bank Polski lub Bankowy Fundusz Gwarancyjny, podstawę opodatkowania obniża się, jeżeli są spełnione łącznie następujące warunki:
10. a) transakcja została zawarta na rynku regulowanym albo w alternatywnym systemie obrotu w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1500, 1488, 1933, 2185 i 2640 oraz z 2023 r. poz. 180),
11. b) transakcja podlega rozliczeniu przez CCP w rozumieniu art. 3 pkt 49 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi.
12. 10. W przypadku podatników, o których mowa w art. 4 pkt 5-8, podstawę opodatkowania obniża się o wartość aktywów zgromadzonych w ramach umów o prowadzenie PPK, o których mowa w ustawie z dnia 4 października 2018 r. o pracowniczych planach kapitałowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 46).
13. 11. W przypadku podatników, o których mowa w art. 4 pkt 1-8, podstawę opodatkowania obniża się o wartość aktywów w postaci:
14. 1) nabytych przez podatnika obligacji emitowanych przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny lub podmiot zarządzający aktywami, o którym mowa w art. 224 ust. 1 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (Dz. U. z 2022 r. poz. 2253);
15. 2) kredytów lub pożyczek udzielonych przez podatnika Bankowemu Funduszowi Gwarancyjnemu lub podmiotowi zarządzającemu aktywami, o którym mowa w art. 224 ust. 1 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji.

Artykuł 7

Podatek wynosi 0,0366% podstawy opodatkowania miesięcznie.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2025 r., poz.1483).

Art. 95.

1. 1. Skarbowy papier wartościowy jest papierem wartościowym, w którym Skarb Państwa stwierdza, że jest dłużnikiem właściciela takiego papieru, i zobowiązuje się wobec niego do spełnienia określonego świadczenia, które może mieć charakter pieniężny lub niepieniężny.
2. 2. Skarbowe papiery wartościowe mogą być emitowane lub wystawiane w granicach limitów określonych w ustawie budżetowej.
3. 3. Skarbowe papiery wartościowe opiewające na świadczenia pieniężne mogą być emitowane lub wystawiane wyłącznie przez Ministra Finansów.
4. 6. Skarb Państwa odpowiada całym majątkiem za zobowiązania wynikające z wyemitowanych lub wystawionych skarbowych papierów wartościowych.
5. II. Stan faktyczny.

1. 1. Postępowanie przed organem Krajowej Informacji Skarbowej.

We wniosku skierowanym do Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej (dalej: organ, DIKS) o udzielenie pisemnej indywidualnej interpretacji przepisów prawa podatkowego B.M. S.A. (zwany dalej: "Bankiem") podał, że jest bankiem krajowym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1) ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (Dz. U. z 2023 r., poz. 2488 ze zm.), dlatego zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z 15 stycznia 2016 r. o podatku od niektórych instytucji finansowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 623 ze zm., dalej powoływana jako "ustawa o PNIF") jest podatnikiem podatku od niektórych instytucji finansowych (często określanym jako "podatek bankowy"; dalej będzie też powoływany jako "podatek"). Na moment sporządzania wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej, Bank korzysta ze zwolnienia z podatku od niektórych instytucji finansowych na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy o PNIF, w związku z wdrożonym w Banku planem naprawy. Z uwagi na oczekiwane zakończenie tego planu naprawy, Bank straci prawo do korzystania ze zwolnienia z podatku i ponownie zobligowany będzie do obliczania i wpłacania go zgodnie z ustawą o PNIF.

W celu prawidłowego obliczania zobowiązania w podatku od niektórych instytucji finansowych, Bank zobligowany będzie w szczególności do poprawnego ustalenia podstawy opodatkowania. Dlatego też Bank zwrócił się z wnioskiem o wydanie interpretacji indywidualnej w przedmiocie odpowiedniego uwzględniania w podstawie opodatkowania podatkiem bankowym posiadanych obligacji emitowanych przez Państwa Członkowskie inne niż Polska.

W ramach prowadzonej przez siebie działalności Bank lokuje część swoich wolnych środków pieniężnych nabywając skarbowe papiery wartościowe emitowane zarówno przez Skarb Państwa (reprezentowany przez Ministra Finansów), jak również skarbowe papiery wartościowe emitowane przez inne państwa Unii Europejskiej.

Bank wskazał na art. 5 ust. 9 pkt 1 ustawy o PNIF, zgodnie z którym podstawę opodatkowania obniża się o wartość aktywów w postaci skarbowych papierów wartościowych w rozumieniu art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, skarbowy papier wartościowy jest papierem wartościowym, w którym Skarb Państwa stwierdza, że jest dłużnikiem właściciela takiego papieru, i zobowiązuje się wobec niego do spełnienia określonego świadczenia, które może mieć charakter pieniężny lub niepieniężny. Ustawa podatkowa wprost zatem przewiduje prawo do pomniejszenia podstawy opodatkowania o wartość aktywów banku ulokowanych w polskich papierach wartościowych - obligacjach Skarbu Państwa. Zdaniem Banku takie ograniczenie, jakie przewiduje art. 5 ust. 9 pkt 1 ustawy o PNIF, nie przewidując analogicznego prawa do odliczenia wartości posiadanych przez podatnika obligacji państw Unii Europejskiej innych niż Polska, stoi w sprzeczności z wynikającym z art. 63 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej zakazem wszelkich ograniczeń w przepływie kapitału między Państwami Członkowskimi oraz między Państwami Członkowskimi a państwami trzecimi.

Tylko bowiem te skarbowe papiery wartościowe, będące w posiadaniu Banku, które zostały wyemitowane przez Skarb Państwa, w świetle art. 5 ust. 9 pkt 1 ustawy o PNIF obniżają podstawę opodatkowania w podatku od niektórych instytucji finansowych. Posiadanie przez Bank obligacji innych Państw Członkowskich nie pozwala na pomniejszenie podstawy opodatkowania podatkiem od niektórych instytucji finansowych, na podstawie cytowanego przepisu. Zdaniem podatnika zakłóca to swobodny przepływ kapitału.

Mając na względzie powyższe okoliczności, Bank zadał następujące pytanie:

Czy w związku z brzmieniem art. 5 ust. 9 pkt 1 ustawy o PNIF, Bank będzie uprawniony do obniżenia podstawy opodatkowania podatkiem bankowym (tj. podatkiem od niektórych instytucji finansowych - przyp. sądu) o wartość aktywów w postaci obligacji UE (skarbowych papierów wartościowych emitowanych przez inne niż Polska państwa Unii Europejskiej)?

W ocenie Banku, przepis uprawniający go do obniżenia podstawy opodatkowania wyłącznie o wartość aktywów ulokowanych w polskich obligacjach skarbowych, stanowi ograniczenie w swobodnym przepływie kapitału w rozumieniu art. 63 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Artykuł 5 ust. 9 pkt 1 ustawy o PNIF zniechęca bowiem do nabywania obligacji UE, a tym samym zaburza swobodny przepływ kapitału pomiędzy państwami członkowskimi. Bank jest zdania, że powołując się na treść TFUE ma prawo oczekiwać od organów Państwa, w tym od adresata wniosku o wydanie interpretacji przepisów prawa podatkowego, czyli Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, bezpośredniego zastosowania przepisów TFUE przy ocenie prawnej dopuszczalności pomniejszania przez Bank podstawy opodatkowania w podatku od niektórych instytucji finansowych o wartość posiadanych obligacji Państw Członkowskich innych niż Polska.

W ocenie Banku, podstawę opodatkowania należy obniżać o wartość wszystkich posiadanych skarbowych papierów wartościowych, wyemitowanych zarówno przez Skarb Państwa, jak i przez Państwa Członkowskie inne niż Polska.

Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej (dalej: organ, DKIS) w interpretacji z dnia 1 lipca 2024 r. nr 0111-KDIB1-3.4016.10.2024.MBD uznał za nieprawidłowe stanowisko wnioskodawcy.

W ocenie tego organu, wyłączenie z podstawy opodatkowania podatkiem od niektórych instytucji finansowych dotyczy wyłącznie papierów wartościowych emitowanych przez Skarb Państwa RP, reprezentowany przez Ministra Finansów. Z brzmienia art. 5 ust. 9 pkt 1 ustawy o PNIF nie można wywodzić, że przewidziane w nim wyłączenie z podstawy opodatkowania podatkiem od niektórych instytucji finansowych ma także zastosowanie w odniesieniu do papierów wartościowych emitowanych przez rządy innych państw czy międzynarodowe organizacje, których członkiem jest Rzeczpospolita Polska. Podobieństwo papierów wartościowych emitowanych przez inne państwa Unii Europejskiej do papierów wartościowych emitowanych przez Skarb Państwa, nie może służyć rozszerzającej wykładni art. 5 ust. 9 pkt 1 ustawy o PNIF. Wskazanych we wniosku papierów wartościowych emitowanych przez inne państwa Unii Europejskiej nie można uznać za skarbowe papiery wartościowe w rozumieniu art. 95 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Zdaniem organu, nie jest też prawidłowe stanowisko Banku, aby z zasady swobody przepływu kapitału wywodzić możliwość obniżenia podstawy opodatkowania o wartość aktywów w postaci papierów wartościowych innych państw Unii Europejskiej.

1. 2. Postępowanie przed sądem pierwszej instancji.

Sąd pierwszej instancji oddalił skargę Banku wniesioną na powyższą interpretację nieuwzględniającą jego stanowiska. Sąd ten wskazał, że wyłączenie z podstawy opodatkowania podatkiem od niektórych instytucji finansowych dotyczy wyłącznie papierów wartościowych emitowanych przez Skarb Państwa RP. Z brzmienia art. 5 ust. 9 pkt 1 ustawy o PNIF nie można wywodzić, że przewidziane w nim wyłączenie ma także zastosowanie w odniesieniu do papierów wartościowych emitowanych przez rządy innych państw.

Sąd nie przyznał racji podatnikowi, że z zasady swobody przepływu kapitału należy wywodzić możliwość obniżenia podstawy opodatkowania o wartość aktywów w postaci papierów wartościowych innych państw Unii Europejskiej. Odnosząc się do powołanych przez Bank wyroków Trybunału Sprawiedliwości z 7 kwietnia 2011 r. w sprawie C-20/09 Komisja Europejska przeciwko Republice Portugalskiej odsyłającego do wyroków z 28 kwietnia 1998 r. w sprawie C-120/95 Decker oraz z 8 lipca 2010 r. w sprawie C-171/08 Komisja przeciwko Portugalii, sąd wskazał, że zdaniem Trybunału ograniczenia w swobodnym przepływie kapitału mogą występować, jeżeli istnieją powody o charakterze ostrożnościowym.

W ocenie sądu pierwszej instancji takie mogły być powody wprowadzenia spornego przepisu przewidującego odmienne skutki nabycia polskich i zagranicznych papierów wartościowych. Sąd zwrócił uwagę na to, że art. 65 ust. 1 lit. a) i b) TFUE przewiduje wyłączenia podyktowane m.in. "potrzebą podejmowania wszelkich środków niezbędnych do zapobiegania naruszeniom ich ustaw i aktów wykonawczych, zwłaszcza w sferze podatkowej i w dziedzinie nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami finansowymi lub ustanowienia procedur deklarowania przypływu kapitału do celów informacji administracyjnej bądź statystycznej, lub podejmowania środków uzasadnionych powodami związanymi z porządkiem publicznym lub bezpieczeństwem publicznym".

Sąd zasugerował, że w okolicznościach sprawy występuje kwestia "zakresu nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami finansowymi" i możliwości przyjęcia przez państwo własnych sposobów ochrony sektora bankowego przed ryzykami związanymi z rolą banków dla systemu finansowego i gospodarki. Sąd podkreślił też, że brak jest wspólnych unijnych zasad dotyczących sposobu opodatkowania instytucji finansowych. Polska była zatem uprawniona do wprowadzenia własnych zasad opodatkowania niektórych instytucji finansowych i stworzenia własnego finansowego systemu bezpieczeństwa sektora bankowego. Podatnik jest bankiem krajowym, który podlega systemowi gwarantowania depozytów określonemu w ustawie z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (Dz. U. z 2024 r. poz. 487). Regulacje prawne przyjęte w tej ustawie odpowiadają Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/49/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie systemów gwarancji depozytów (wersja przekształcona).

Bankowy Fundusz Gwarancyjny chroni m.in. środki/depozyty zgromadzone w bankach krajowych (tj. z siedzibą na terytorium RP). Z analizy uzasadnienia projektu ustawy wprowadzającego opodatkowanie podatkiem od niektórych instytucji finansowych można wywieść, że celem ustawodawcy, po kryzysie finansowym i utracie zaufania do sektora finansowego, poza zwiększeniem udziału tych instytucji w przychodach budżetowych kraju, było również sfinansowanie krajowego systemu bezpieczeństwa sektora bankowego.

1. 3. Postępowanie przed sądem drugiej instancji.

Z takim stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie zgodził się Bank. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego podniósł m.in. zarzut naruszenia artykułu 63 i artykułu 65 ust. 1 lit. a) i b) w związku z ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w związku z art. 5 ust. 9 pkt 1) ustawy o PNIF poprzez błędną wykładnię skutkująca uznaniem, iż wskazany przepis ustawy o PNIF nie narusza swobody przepływu kapitału, a w konsekwencji uznanie, że: (i) papierów wartościowych emitowanych przez inne (niż RP) państwa UE nie można uznać za skarbowe papiery wartościowe w rozumieniu art. 95 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz że (ii) wyłączenie z podstawy opodatkowania podatkiem od niektórych instytucji finansowych, o którym mowa w art. 5 ust. 9 pkt 1 ustawy o PNIF, dotyczy wyłącznie papierów wartościowych emitowanych przez Skarb Państwa RP, podczas gdy zdaniem Banku prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że papiery wartościowe emitowane przez inne (niż RP) państwa UE powinny być traktowane na równi ze skarbowymi papierami wartościowymi w rozumieniu art. 95 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, oraz że wyłączenie z podstawy opodatkowania przewidziane w art. 5 ust. 9 pkt 1 ustawy o PNIF dotyczy również papierów wartościowych emitowanych przez państwa członkowskie UE inne niż Polska. Zdaniem Banku odmienna wykładnia prowadziłaby do nieuzasadnionego dyskryminowania inwestycji w papiery wartościowe innych państw UE względem papierów wartościowych emitowanych przez Skarb Państwa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

1. III. Powody wystąpienia sądu krajowego (NSA) z pytaniem prejudycjalnym.

Naczelny Sąd Administracyjny powziął wątpliwość, czy opisana wyżej preferencja podatkowa (prawo do odliczenia od podstawy opodatkowania) przewidziana w polskiej ustawie podatkowej, ograniczona wyłącznie do nabycia przez bank polskich obligacji skarbowych, nie narusza prawa Unii Europejskiej, a w szczególności artykułu 63 i artykułu 65 ust. 1 lit. a) i b) w związku z ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Z tego powodu sąd wystąpił z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości. Potencjalna odpowiedź Trybunału pozwoli sądowi pytającemu rozstrzygnąć spór co do tego, czy Bank może odliczyć od podstawy opodatkowania podatkiem od niektórych instytucji finansowych wartość aktywów ulokowanych nie tylko w obligacjach polskich, lecz także w obligacjach emitowanych przez rządy innych Państw Członkowskich.

Treść spornego przepisu polskiej ustawy nie budzi wątpliwości. Artykuł 5 ust. 9 pkt 1) ustawy o PNIF wprost przewiduje jedynie możliwość odliczenia wartości obligacji emitowanych przez Skarb Państwa reprezentowany przez Ministra Finansów (członka rządu Rzeczypospolitej Polskiej). Przepis, którego dotyczy pytanie prejudycjalne, ustanawia zatem zróżnicowane traktowanie w zależności od tego, czy podatnik (bank) nabył skarbowe papiery dłużne wyemitowane przez państwo polskie, czy też skarbowe papiery dłużne wyemitowane przez inne Państwa Członkowskie, przy czym nabycie tylko tych pierwszych pociąga za sobą korzystny skutek podatkowy (odliczenie od podstawy opodatkowania). Powstaje zatem wątpliwość, czy przepis ustanawiający tak ukierunkowaną preferencję podatkową, ograniczoną do polskich papierów wartościowych, nie narusza swobody przepływu kapitału wyrażonej w art. 63 TFUE.

Artykuł 63 ust. 1 TFUE zakazuje w sposób ogólny ograniczeń w przepływie kapitału między państwami członkowskimi. W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału transgraniczne nabywanie obligacji skarbowych (papierów dłużnych emitowanych przez państwo) należy kwalifikować jako przepływ kapitału objęty art. 63 TFUE. Do zakazanych przez to postanowienie środków zaliczają się, jako ograniczenia w przepływie kapitału, środki, które mogą zniechęcać osoby niebędące rezydentami do dokonywania inwestycji w danym państwie członkowskim lub które mogą zniechęcać osoby będące rezydentami tego państwa członkowskiego do dokonywania inwestycji w innych państwach (wyrok z dnia 27 kwietnia 2023 r., L Fund, C‑537/20, EU:C:2023:339, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo; wyrok z dnia 20 czerwca 2024 r., Faurécia, C‑420/23, EU:C:2024:534, pkt 21). W wyroku z dnia 7 kwietnia 2011 r., C-20/09, Komisja przeciwko Republice Portugalskiej Trybunał uznał za nieusprawiedliwione faworyzowanie przez państwo własnych obligacji skarbowych kosztem obligacji innych państw członkowskich poprzez rozwiązanie podatkowe, które może zniechęcać inwestorów do wyboru zagranicznych papierów dłużnych.

Wydaje się w związku z tym, że art. 5 ust. 9 pkt 1 ustawy o PNIF ustanawiający preferencję podatkową ukierunkowaną wyłącznie na nabycie polskich obligacji skarbowych, może być uznany za środek zmniejszający atrakcyjność inwestycji w zagraniczne papiery wartościowe. Nabycie polskich obligacji skarbowych powoduje, że bank może pomniejszyć podstawę opodatkowania o wartość aktywów tak ulokowanych i w rezultacie zapłacić niższy podatek bankowy. Brak takiej możliwości w odniesieniu do obligacji emitowanych przez inne państwa członkowskie powoduje, że inwestowanie w tego rodzaju papiery wartościowe jest dla banku mniej atrakcyjne niż inwestowanie w polskie obligacje.

Taka różnica w traktowaniu może mieć zatem skutek ograniczający swobodę przepływu kapitału z punktu widzenia banku mającego siedzibę w Polsce i zamierzającego nabyć papiery wartościowe emitowane przez inne Państwo Członkowskie. Niemniej jednak, wydaje się wątpliwe, aby skutek ograniczający w rozumieniu art. 63 TFUE w analizowanym przypadku dotyczył podmiotów emitujących obligacje, tj. rządów państw innych niż Polska. Rządy państw emitując obligacje nie występują jako zwykli uczestnicy rynku kapitałowego, lecz jako władza publiczna (iure imperii).

Należy dodać, że podatek od niektórych instytucji finansowych, na tle którego powstała wątpliwość sądu pytającego, dotyczy stosunkowo wąskiej grupy podmiotów, wymienionych w art. 4 ustawy o PNIF, zaś przepis art. 5 ust. 9 pkt 1 tej ustawy, który przewiduje opisane wyżej odliczenie od podstawy opodatkowania, ma jeszcze bardziej ograniczony zasięg. Z odliczenia tego mogą bowiem skorzystać tylko niektórzy podatnicy, tj. banki krajowe, oddziały banków zagranicznych, oddziały instytucji kredytowych (w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 18 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe) oraz spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe (w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, Dz. U. z 2022 r. poz. 924, z późn. zm.).

Jeżeli jednak omawiany przepis przyznający preferencję podatkową wyłącznie w przypadku nabycia polskich obligacji skarbowych zostałby uznany za środek ograniczający w rozumieniu art. 63 TFUE, to nawet wówczas sytuację taką należałoby poddać ocenie przez pryzmat art. 65 ust. 1, zgodnie z którym artykuł 63 nie narusza prawa Państw Członkowskich do: a) stosowania odpowiednich przepisów ich prawa podatkowego traktujących odmiennie podatników ze względu na różne miejsce zamieszkania lub inwestowania kapitału, b) podejmowania wszelkich środków niezbędnych do zapobiegania naruszeniom ich ustaw i aktów wykonawczych, zwłaszcza w sferze podatkowej i w dziedzinie nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami finansowymi lub ustanowienia procedur deklarowania przypływu kapitału do celów informacji administracyjnej bądź statystycznej, lub podejmowania środków uzasadnionych powodami związanymi z porządkiem publicznym lub bezpieczeństwem publicznym.

Z utrwalonego orzecznictwa TSUE wynika, że art. 65 ust. 1 lit. a) TFUE, stanowiący odstępstwo od zasady swobodnego przepływu kapitału, powinien być interpretowany w sposób ścisły. Odmienne traktowanie dozwolone w świetle art. 65 ust. 1 lit. a) TFUE nie powinno bowiem stanowić zgodnie z ust. 3 tego artykułu arbitralnej dyskryminacji ani ukrytego ograniczenia. Sąd pytający dostrzega argumenty mogące przemawiać za uznaniem, że nabycie przez Bank mający siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obligacji skarbowych emitowanych przez rząd polski oraz nabycie przez ten bank obligacji emitowanych przez rządy innych państw członkowskich, to pod pewnymi względami sytuacje obiektywnie nieporównywalne. Argumenty te wynikają głównie z faktu, że banki są funkcjonalnie powiązane z systemem walutowym państwa, to jest działają w systemie pieniężnym opartym na polskiej walucie (PLN, złoty polski).

Z tego punktu widzenia występuje zasadnicza odmienność pomiędzy lokowaniem przez bank jego aktywów w papiery wartościowe emitowane przez rząd polski, denominowane w polskiej walucie, a lokowaniem aktywów w papiery wartościowe denominowane w walutach innych państw.

Podobne względy mogą przemawiać za uznaniem, że odmienne traktowanie inwestycji banku w krajowe oraz zagraniczne papiery skarbowe jest usprawiedliwione w świetle wynikającego z art. 65 ust. 1 lit. b TFUE prawa Państw Członkowskich do podejmowania wszelkich środków niezbędnych do zapobiegania naruszeniom ich ustaw i aktów wykonawczych w ramach nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami finansowymi, lub podejmowania środków uzasadnionych powodami związanymi z porządkiem publicznym lub bezpieczeństwem publicznym.

Pojęcie nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami finansowymi należy odnosić w szczególności do zapewnienia bezpieczeństwa depozytów gromadzonych przez banki i inne instytucje finansowe. Bank to specyficzny, instytucjonalny uczestnik rynku finansowego, który łączy cechy przedsiębiorstwa komercyjnego oraz instytucji zaufania publicznego. Wynika to między innymi z tego, że przyjmuje depozyty pieniężne od klientów i gospodaruje powierzonymi mu środkami. Banki podlegają rygorystycznym normom ostrożnościowym, a depozyty klientów są chronione przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny (BFG) do równowartości 100 tys. EUR. Banki mają ogromne znaczenie dla stabilności całej gospodarki. Zewnętrzny nadzór nad nimi sprawuje Komisja Nadzoru Finansowego (KNF), która kontroluje m.in. poziom kapitałów własnych banku oraz płynność finansową. Jednym z aspektów inwestycji w papiery wartościowe emitowane przez rządy innych państw, denominowane w obcych walutach, jest natomiast ryzyko kursowe (walutowe).

W przypadku inwestycji w papiery wartościowe denominowane w walucie krajowej nie występuje natomiast ryzyko wynikające z wahań kursów walut. Te same względy mogą być rozważane jako wpisujące się w wymienione w art. 65 ust. 1 lit. b) TFUE prawa Państw Członkowskich do podejmowania środków uzasadnionych powodami związanymi z porządkiem publicznym lub bezpieczeństwem publicznym.

Podsumowując, sąd pytający dąży do ustalenia, czy za środek ograniczający, co do zasady niedopuszczalny w świetle art. 63 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, może zostać uznany przepis taki jak art. 5 ust. 9 pkt 1 ustawy z 15 stycznia 2016 r. o podatku od niektórych instytucji finansowych (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 623), na mocy którego bank może pomniejszyć podstawę opodatkowania tym podatkiem o wartość aktywów w postaci skarbowych papierów wartościowych emitowanych przez rząd tego państwa członkowskiego, natomiast nie może pomniejszyć podstawy opodatkowania tym podatkiem o wartość aktywów stanowiących obligacje wyemitowane przez rządy innych państw członkowskich? Jeśli natomiast powyższa regulacja krajowa zostałaby uznana za środek ograniczający swobodę przepływu kapitału w rozumieniu art. 63 TFUE, to sąd pytający dąży do uzyskania odpowiedzi na pytanie, czy odmienne traktowanie jest dozwolone w świetle art. 65 ust. 1 lit. a) i b) w związku z ust. 3 TFUE.

Decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku w sprawie zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym o sygn. akt III FSK 591/25. Powyższe zagadnienie, związane z wykładnią Traktatu, zostało podniesione w postępowaniu przed sądem, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, dlatego sąd ten zgodnie z art. 267 Traktatu jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału.

1. IV. Zawieszenie postępowania przed sądem krajowym.

W związku z przedstawionym pytaniem prejudycjalnym Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w sprawie na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026, poz. 143) do czasu uzyskania odpowiedzi na pytanie prejudycjalne.

Agnieszka Olesińska (spr.) Dominik Gajewski Paweł Borszowski