Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 grudnia 2025 r., sygn. akt I SA/Lu 402/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w L. (dalej: skarżąca) na uchwałę Rady Miasta L. z dnia 29 maja 2025 r. w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty.
Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia oraz oceny legalności przez sąd administracyjny jest uchwała Rady Miasta L. nr 351/XI/2025 z dnia 29 maja 2025 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Skarga Spółdzielni, w której sformułowane zostały zarzuty naruszenia art. 6j ust. 3e ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 399 z późn. zm., dalej: u.c.p.g.) poprzez brak precyzyjnego określenia sposobu ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (t.j. Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: Konstytucja) poprzez brak równego traktowania mieszkańców Miasta ze względu na przyjęcie odmiennej metody obliczania opłaty w stosunku do mieszkańców budynków wielorodzinnych i budynków jednorodzinnych, dotyczyła przepisów uchwały normujących metody obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Dalej Sąd wskazał, że dla Spółdzielni istotne jest to, że wszystkich mieszkańców miasta nieprowadzących działalności gospodarczej z punktu widzenia obliczania opłaty, zaliczyć trzeba do jednej kategorii, co jednocześnie oznacza, że dopuszczalne jest w odniesieniu do tych wszystkich mieszkańców zastosowanie tylko jednej metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przyjęcie różnych metod, jak uważa Spółdzielnia, spowoduje naruszenie zasady równego traktowania przez władzę publiczną. Nie jest zaś zdaniem Spółdzielni spełniony żaden z warunków odstępstwa od zakazu różnicowania sytuacji podmiotów w obrębie jednej kategorii, tj. racjonalnego uzasadnienia, proporcji wagi interesu, któremu służy różnicowanie, w stosunku do interesu naruszonego różnicowaniem oraz istnienie uzasadnienia różnicowania w wartościach, zasadach lub normach konstytucyjnych. Miasto nie wyjaśnia zaś racjonalnie dlaczego przyjęło "metodę wodną" w pierwszej kolejności w odniesieniu do nieruchomości w zabudowie wielorodzinnej. Ponadto Spółdzielnia uważa, że różnicowanie mieszkańców wprowadzone zaskarżoną uchwałą nie znajduje uzasadnienia w wartościach, zasadach i normach konstytucyjnych.
Sąd nie podzielił spostrzeżeń strony skarżącej. Powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 40/04, gdzie wskazano, że podmioty charakteryzujące się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą będą traktowane jednakowo. Takie ujęcie zasady równości dopuszcza jednocześnie odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają. Zgodnie z tą zasadą, jak to wynika ze wskazanego wyroku, władze publiczne nie powinny traktować odmiennie osób ze względu na takie ich cechy, które nie są prawnie relewantne. Cecha relewantna, w oparciu o którą wyodrębnia się grupę osób, musi mieć związek z celem i zasadniczą treścią ustawy.
Ponadto Sąd I instancji zauważył, że sama ustawa wprowadza kilka odmiennych metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym metodę nawiązującą do ilości zużytej wody i metodę nawiązującą do liczby osób. Jednocześnie to sama ustawa przewiduje możliwość jednoczesnego zastosowania kilku metod. Okoliczności te mają znaczenie z punktu widzenia analizowanej zasady równości i jej właściwego rozumienia, ponieważ, jak wynika z art. 6c ust. 1 u.c.p.g., gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy.
WSA nie podziela również zarzutu naruszenia art. 6j ust. 3e u.c.p.g. Odnosząc się do tego zarzutu zauważył, że jak wynika z § 3 ust. 1 uchwały, na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przez ilość zużytej wody rozumie się średniomiesięczne zużycie wody za kolejne 6 miesięcy za okres od 1 stycznia do 30 czerwca oraz za okres od 1 lipca do 31 grudnia, ustalone na podstawie opomiarowanego zużycia wody. Sześciomiesięczny okres rozliczeniowy poprzedza bezpośrednio miesiąc poprzedzający miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji. Z ustępu 2 wynika natomiast, że ilość zużytej wody z danej nieruchomości obejmuje całkowite zużycie wody na cele socjalno-bytowe. Regulacja zawarta w przytoczonym paragrafie jest konsekwencją wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości w zabudowie wielorodzinnej, na których zamieszkują mieszkańcy, od ilości zużytej wody z danej nieruchomości, co wynika z § 1 ust. 1 uchwały.
Rada Miasta normując analizowaną kwestię posłużyła się wprawdzie określeniem nieostrym: "zużycie wody na cele socjalno-bytowe". Określenie to jednak, będąc przez wiele lat wyrażeniem języka prawnego, elementem normy zawartej w art. 32 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2001 r., poz. 1229 z późn. zm.), uchylonej z końcem 2017 r., określającej dopuszczalne wykorzystanie wód podziemnych, ma swoje określone znaczenie. Jego użycie we wskazanym wyżej przepisie uchwały, realizując zasadę elastyczności prawa, nie narusza zasady jednoznaczności przepisów prawnych w aspekcie językowym i logicznym.
Wyrok ten, podobnie jak pozostałe wyroki powoływane w niniejszym uzasadnieniu, w całości dostępne są na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl (CBOSA).
Skargę kasacyjną złożyła pełnomocniczka skarżącej, zaskarżając wyrok w całości.
W oparciu o art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6j ust. 3e u.c.p.g. oraz § 3 ust. 1 i ust. 2 uchwały Rady Miasta L. z dnia 29 maja 2025 r., nr 351/XI/2025 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty, poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że Rada Miasta nie jest zobowiązana do precyzyjnego określenia sposobu ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności nie jest zobowiązana do skonkretyzowania miejsca opomiarowania zużycia wody. Wymaga podkreślenia, że z ww. Uchwały nie wynika, czy miejscem pomiaru ilości zużycia wody będzie nieruchomość budynkowa czy lokalowa, co w połączeniu z użyciem w zaskarżonej uchwale sformułowania "ilość zużytej wody z danej nieruchomości" rodzi poważne wątpliwości interpretacyjne podczas stosowania ww. Uchwały;
- 2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6j ust. u.c.p.g. poprzez brak uwzględnienia w uchwale (§ 1 ust. 1 w związku z § 3 ust. 3 zdanie 2) odliczania wody zużytej na określone cele, w szczególności w przypadku gdy w budynku mieszkalnym wielorodzinnym znajdują się lokale użytkowe zużywające wodę na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej lub w przypadku wystąpienia awarii sieci lub wodomierza głównego, a także w przypadku gdy do hydroforni osiedlowej podłączonych jest więcej odbiorców wody niż tylko budynki właściciela hydroforni tj. Spółdzielni. Uchwała nie zawiera również regulacji dotyczących podgrzewa ciepłej wody w osiedlowych wymiennikowniach grupowych L. Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej w L. (LPEC), które uzależniałyby opłaty za odpady komunalne zależne od zużycia cieplej wody;
- 3. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 6j ust. 2a u.c.p.g., poprzez przeprowadzenie wadliwej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej Uchwały poprzez przyjęcie błędnej wykładni powołanych przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która doprowadziła Sąd do przyjęcia, że dopuszczalne jest przyjęcie różnych kryteriów różnicujących stawki opłat za gospodarowanie odpadami w zależności od rodzaju zabudowy, co doprowadziło do usankcjonowania naruszenia w Uchwale wyrażonej w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP zasady równości;
- 4. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z zarzutów skargi jak i z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że skarga jest uzasadniona, a zatem celowe było wydanie przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę;
- 5. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez całkowity brak rozpoznania i dokonania oceny prawnej zarzutów przedstawionych przez skarżącą, co czyni ocenę prawną niepełną oraz sporządzeniu uzasadnienia niezawierającego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wskazując na powyższe naruszenia pełnomocniczka skarżącej wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi wespół ze stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została oddalona, ponieważ wyrok sądu pierwszej instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej uchwale tego rodzaju wadliwości, która uzasadniałaby stwierdzenie jej nieważności, toteż wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę, jako słuszny co do kierunku rozstrzygnięcia, nie powinien zostać uchylony. Niemniej jednak, Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadzając się z niektórymi argumentami sądu pierwszej instancji, przedstawi swój punkt widzenia, który zgodnie z art. 153 p.p.s.a. będzie wiążący dla stron.
Zarzuty skargi kasacyjnej oznaczone jako pkt 1 i 2, wskazujące na naruszenie art. 6j ust. 3e u.c.p.g. dotyczą kwestii ściśle ze sobą powiązanych, toteż zostaną rozpatrzone łącznie. Spółdzielnia podnosi, że zaskarżona uchwała rodzi szereg niejasności, które wynikają w szczególności z tego, iż z uchwały nie wynika, czy miejscem pomiaru ilości zużycia wody będzie nieruchomość budynkowa czy lokalowa, co w połączeniu z użyciem w zaskarżonej uchwale sformułowania "ilość zużytej wody z danej nieruchomości" rodzi poważne wątpliwości interpretacyjne podczas stosowania uchwały.
Za punkt wyjścia do oceny zasadności tych zarzutów należy przyjąć treść art. 6j ust. 3e u.p.c.g., zgodnie z którym w przypadku wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty nawiązującej do ilości zużywanej wody, ma ona równocześnie obowiązek określenia zasad ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty. Zdaniem skarżącej, w uchwale brak precyzyjnego określenia sposobu ustalania ilości zużytej wody, w szczególności brak skonkretyzowania miejsca opomiarowania zużycia wody oraz wyjaśnienia pojęcia "cele socjalno-bytowe". Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega tego, aby brak precyzji zarzucany przez Spółdzielnię rodził tak daleko idące wątpliwości interpretacyjne, jak to sygnalizuje skarżąca. W myśl § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały, na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przez ilość zużytej wody rozumie się średniomiesięczne zużycie wody za kolejne 6 miesięcy za okres od 1 stycznia do 30 czerwca oraz za okres od 1 lipca do 31 grudnia, ustalone na podstawie opomiarowanego zużycia wody.
Sześciomiesięczny okres rozliczeniowy poprzedza bezpośrednio miesiąc poprzedzający miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji. Z ustępu 2 wynika natomiast, że ilość zużytej wody z danej nieruchomości obejmuje całkowite zużycie wody na cele socjalno-bytowe. Regulacja zawarta w przytoczonym paragrafie jest konsekwencją wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości w zabudowie wielorodzinnej, na których zamieszkują mieszkańcy, od ilości zużytej wody z danej nieruchomości, zgodnie z § 1 ust. 1 uchwały.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA, że ustawowego upoważnienia do "określenia zasad ustalania ilości zużytej wody" nie można rozumieć jako nakazu wskazania w uchwale miejsca usytuowania wodomierza, na podstawie odczytu którego dokonuje się ustalenia wysokości opłaty za zagospodarowanie odpadami.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest wywód sądu pierwszej instancji, który wskazał na konieczność respektowania postulatu określoności prawa, zwróciwszy zarazem uwagę na to, że jedną z podstawowych wartości prawa jest także jego elastyczność. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko sądu pierwszej instancji, że posłużenie się w uchwale pojęciem nieostrym: "zużycie wody na cele socjalno-bytowe" nie czyni uchwały niejasną w takim stopniu, jak zarzuca to Spółdzielnia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego użycie w uchwale tego pojęcia wskazuje na elastyczne podejście Rady Miasta do zagadnienia sposobu ustalenia ilości zużytej wody w konkretnym przypadku. Potwierdzają to dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, wskazujące na genezę wprowadzenia nowej uchwały. Wynika z nich, że brak definitywnego wskazania na miejsce pomiaru ilości zużytej wody (usytuowanie wodomierza, którego odczyt będzie wiążący) nie stanowi niedopatrzenia, lecz ma umożliwić elastyczne podjęcie do zagadnienia, którego rozwiązanie w różnych nieruchomościach i w różnych uwarunkowaniach, z konieczności może nie być jednolite.
W tym kontekście, nie można czynić zarzutu, że nie sprecyzowano w uchwale, wskazania których wodomierzy mają być wiążące dla ustalenia ilości wody zużytej na cele socjalno-bytowe w danej nieruchomości. Miasto starało się dookreślić, jakie zużycie wody ma być podstawą do ustalenia opłaty. Trzeba z całą mocą podkreślić, że użyte w uchwale sformułowanie "całkowite zużycie wody na cele socjalno-bytowe" nie oznacza tego samego, co zużycie wody "z danej nieruchomości". Dookreślając, że chodzi o "cele socjalno-bytowe" zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada Miasta wyraźnie i jednoznacznie wskazała na to, że nie chodzi o całe zużycie wody, lecz tylko o ilość wody zużytą przez mieszkańców na określone w ten sposób cele. Wskazanie tego celu zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi kluczowy element, który należy uwzględniać w procesie interpretacji przepisu.
Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastąpić ani uchwałodawcy, ani podmiotu stosującego prawo i generalnie wskazać, odczyt którego z wodomierzy na danej nieruchomości ma być uznawany za wiążący dla ustalenia wysokości opłaty. Jednakże, Naczelny Sąd Administracyjny analizując to, czy uchwała jest dostatecznie precyzyjna dochodzi do wniosku, że jest - wszelako tylko przy złożeniu, że podmioty stosujące prawo dostateczną wagę przypisywać będą wskazanemu w uchwale kryterium "celu socjalno-bytowego", gdyż ono jako jedyne doprecyzowuje dość ogólne wskazanie na ilość zużytej wody. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego "cele socjalno-bytowe" to cele związane z zamieszkiwaniem ludzi, zaspokajaniem ich potrzeb życiowych, przede wszystkim takich jak: spożycie, czynności higieniczne, pranie itp. Skoro mowa o spółdzielni mieszkaniowej, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego cele socjalno-bytowe mieszkańca realizowane są przez niego w miejscu bytowania, tj. zamieszkiwania.
Miasto wskazując w uchwale na zużycie wody na cele socjalno-bytowe wskazało na główną determinantę interpretacyjną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma zatem argumentów, które przeważałyby za stanowiskiem, że wiążące mają być odczyty wodomierzy określanych jako "główne" - a wręcz przeciwnie. Intuicja znaczeniowa, jaka wysuwa się na plan pierwszy jest taka, że cele socjalno-bytowe zamykają się z działaniach podejmowanych w gospodarstwach domowych, tj. w miejscu bytowania ludzi, zatem - w realiach wielorodzinnych budynków spółdzielni mieszkaniowych - realizacja tych celów kończy się na progu mieszkań. Zdecydowanie więcej argumentów przemawia więc za tym, że przy tak skonstruowanym przepisie uchwały, określenie zużycia wody dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako sumy odczytu liczników zamontowanych w poszczególnych lokalach mieszkalnych nie może być poczytane Spółdzielni za błąd czy uchybienie.
W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska sądu pierwszej instancji, który za miarodajne dla ustalenia ilości wody zużytej na cele socjalno-bytowe uznał wyłącznie odczyty liczników głównych nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za oczywiste również to, że woda zużyta w lokalach użytkowych, czy też na terenie osiedla do podlewania trawników itp., albo utracona na skutek awarii (bez względu na to, gdzie awaria miała miejsce) lub nieszczelności instalacji - nie jest wodą zużytą na "cele socjalno-bytowe" i w myśl tego, co postanowiono w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały, nie powinna być uwzględniana dla potrzeb ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ustalając kryterium celu socjalno-bytowego uchwała daje wyraźną co do kierunku wytyczną, jakie wielkości powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu wysokości opłat.
Należy przypomnieć, że opłata, której sposób ustalania okazał się sporny, dotyczy nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Jeśli chodzi o zużycie wody, powinna być brana pod uwagę woda zużyta w gospodarstwach domowych. Nie ma tu przestrzeni prawnej na rozważania dotyczące tego, czy jakiekolwiek "cele socjalno-bytowe" mogą być realizowane poza gospodarstwami domowymi (np. w lokalach użytkowych), ponieważ opłata, której dotyczy spór, jest - jak to wynika wprost z ustawy - opłatą obciążającą mieszkańców nieruchomości.
Należy też pamiętać, że ustalanie ilości zużytej wody dokonywane jest w tym przypadku wyłącznie na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi na nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1 u.p.c.g.). Ustawa w art. 6j ust. 1 dopuszcza ustalenie wysokości opłaty w oparciu o różne alternatywne kryteria (metody), których wybór należy do kompetencji jednostki samorządu terytorialnego. Tzw. metoda wodna, którą przyjęto w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały w stosunku do budynków w zabudowie wielorodzinnej, jest jedną z dopuszczalnych metod ustalenia wysokości opłat ponoszonych - finalnie - przez mieszkańców. Interpretując przepisy zaskarżonej uchwały nie można zatem tracić z oczu tego, jakiemu celowi służy ustalenie ilości zużywanej wody. Zasady ustalenia ilości zużytej wody mają zbliżać, a nie oddalać interpretatora od celu, jakiemu służy cała operacja.
Zużycie wody (w uchwale słusznie i znamiennie doprecyzowano: "na cele socjalno-bytowe") w założeniu ustawodawcy jest uchwytnym, choć z pewnością niedoskonałym parametrem pozwalającym wnioskować o skali i "intensywności" przebywania osób w danej nieruchomości czy lokalu, a to z kolei pozwala - znów w sposób uproszczony i niedoskonały - wnioskować o ilości odpadów tamże wytwarzanych. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi od mieszkańców ma charakter zryczałtowany; każda z metod przewidzianych w art. 6j ust. 1 pkt 1-3 u.c.p.g. opiera się na pewnych założeniach o występowaniu zależności czy to między liczbą osób a ilością wytwarzanych opadów czy też zależności między ilością zużywanej wody, a liczbą zużywających ją, a zatem zamieszkujących i wytwarzających odpady osób. W tym kontekście oceniając, "metoda wodna" opiera się na jeszcze dalej idącym uproszczeniu niż metoda ustalenia opłaty na osobę mieszkańca i z tego w szczególności powodu Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że ilość wody powinna być - w zgodzie z § 1 ust. 1 uchwały - ustalana tak, aby parametr ten stanowił wskaźnik pozwalający wnioskować o skali/intensywności przebywania mieszkańców na danej nieruchomości, gdyż tak ustalany parametr może urealnić założenia o ilości odpadów komunalnych wytwarzanych na danej nieruchomości. "Metoda wodna", skoro już została przez Miasto przyjęta w stosunku do zabudowy wielorodzinnej, powinna być stosowana tak, aby jej rezultatów nie oddalać od realiów panujących na danej nieruchomości.
Spośród możliwych wariantów interpretacyjnych odczytywania § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, na tle konkretnych realiów powinien być wybierany ten, który w większym stopniu nawiązuje do realiów występujących na danej zamieszkałej nieruchomości i w większym stopniu umożliwia indywidualizację obciążeń. Metody, o których mowa w art. 6j ust. 1 u.c.p.g., które zresztą mogą być z woli ustawodawcy stosowane w jednej gminie w różnych konfiguracjach, stanowią rozmaite środki służące zrealizowaniu tego samego celu, jakim jest osiągnięcie stanu: "zanieczyszczający płaci".
Przy takich założeniach interpretacyjnych, jakie wyżej zostały przedstawione, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała jest dostatecznie precyzyjna i zarzuty naruszenia prawa materialnego (pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej) nie zasługiwały na uwzględnienie. Powyżej przedstawiony sposób interpretacji postanowień zaskarżonej uchwały na zasadzie art. 153 p.p.s.a. jest wiążący dla podmiotów stosujących ją oraz - ewentualnie - dla sądów.
Chybiony jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W skardze kasacyjnej jej autor niezasadnie zarzuca, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia ustawowych przesłanek. Uzasadnienie to zdaniem sądu kasacyjnego spełnia wymagania przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności zawiera ono zwięzłe, a przy tym dostatecznie precyzyjne przedstawienie istoty sprawy, w tym treści zaskarżonego aktu, zakresu zaskarżenia, argumentacji strony skarżącej oraz stanowiska organu. WSA jednoznacznie i w sposób czytelny wskazał podstawy prawne, na jakich oparł swoje rozstrzygnięcie. Uzasadnienie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wykazuje tego rodzaju braków, które uniemożliwiałyby kontrolę instancyjną ani nie nosi cech arbitralności.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. mógłby okazać się skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki z niego wynika, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia prawa, które prowadziłoby do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części. Powołany przepis można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na jego kontrolę kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2024 r., III FSK 1597/22). Taka sytuacja nie wystąpiła.
Sąd pierwszej instancji odniósł się kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia. Wyrok poddaje się merytorycznej kontroli sądu kasacyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odpowiada wzorcowi określonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a.
Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut oznaczony numerem 4, odnoszący się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., albowiem przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Są to przepisy kompetencyjne, tj. dające sądowi administracyjnemu podstawę do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć, oraz wynikowe - stanowiąc o tym, jaki może być wynik sprawy. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymienione w zarzucie przepisy nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej.
Niezasadny jest też podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6j ust. 2a u.c.p.g., poprzez przeprowadzenie wadliwej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały poprzez przyjęcie błędnej wykładni powołanych przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która doprowadziła Sąd do przyjęcia, że dopuszczalne jest przyjęcie różnych kryteriów różnicujących stawki opłat za gospodarowanie odpadami w zależności od rodzaju zabudowy, co doprowadziło do usankcjonowania naruszenia w uchwale wyrażonej w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP zasady równości. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje ten zarzut za chybiony w szczególności dlatego, że strona skarżąca nie przedstawiła argumentów ani danych przekonujących co do tego, że wprowadzone rozróżnienie wywołało efekt dyskryminujący. Po wtóre, sam ustawodawca w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. wprost przewidział, że "rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłat", a w art. 6k ust. 1 pkt 1 in fine wskazał: "dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy".
Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, rada gminy może przyjąć zastosowanie kilku różnych metod ustalenia wysokości opłaty, a w obrębie każdej z mających zastosowanie metod różnicować wysokość stawek, nawet z zastosowaniem kilku kryteriów. Samo w sobie zastosowanie w przepisach zaskarżonej uchwały w odniesieniu do nieruchomości, w których zamieszkują mieszkańcy jednocześnie różnych metod ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, mieszcząc się w granicach uchwałodawczych kompetencji Rady Miasta wynikających w sposób wyraźny z ustawy, nie narusza prawa.
Należy wyjaśnić skarżącej, że konstytucyjna zasada równości wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie oznacza, iż wobec wszystkich należy stosować te same normy prawne. Zasada ta stanowi o równości wobec prawa rozumianej jako równość w prawie. Oznacza ona w szczególności obowiązek prawodawcy (a więc i gminy przy uchwalaniu prawa miejscowego) takiego tworzenia norm prawnych, aby podmioty uznane za podobne były poddane podobnym sytuacjom prawnym. Jednocześnie tak rozumiana zasada równości dopuszcza możliwość różnego traktowania różnych adresatów lub podmiotów znajdujących się w odmiennej sytuacji faktycznej.
W treści art. 6j ust. 2a u.c.p.g. ustawodawca wyraźnie wskazał przesłanki, które mogą decydować o stosowaniu przez radę gminy odmiennych stawek opłat i dopuszczalne jest zastosowanie każdej z nich, zaś to do organu stanowiącego zależy, które z kryteriów przewidzianych w ustawie (lub kilka z nich) zastosuje. Dopóki organ porusza się w ramach ustawionego w przepisie katalogu parametrów mogących różnicować wysokość tej opłaty działa w zgodzie z prawem i zachowuje przy tym autonomię w zakresie wyboru tego, które kryterium uzna za właściwe dla ustalenia właściwej wysokości opłaty. Do zakresu sądowej kontroli administracji publicznej nie należy natomiast badanie zaskarżonych uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego pod kątem celowości czy racjonalności przyjętych w nich rozwiązań.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym stanowisko Sądu I instancji, że bycie mieszkańcem nieprowadzącym działalności gospodarczej, a ściślej mającym taki charakter właścicielem nieruchomości, nie jest cechą powodującą konieczność objęcia każdego takiego podmiotu jedną metodą ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Cecha ta nie ma związku z celem i zasadniczą treścią ustawy. Prawidłowo również WSA zauważył, że wybór odmiennych metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w stosunku do mieszkańców w zabudowie jednorodzinnej i wielorodzinnej został przez Miasto logicznie uzasadniony uwarunkowaniami związanymi z efektywnością poboru opłaty w zabudowie jednorodzinnej i wielorodzinnej.
Końcowo podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 6k ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę m.in. koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d. Wolą ustawodawcy było zatem przyznanie organom stanowiącym gminy prawa do swobodnego kreowania systemu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wykorzystując przy tym różne metody ustalania tej opłaty i dalej różnicowania jej przy uwzględnieniu katalogu cech wymienionych w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. Organ uchwałodawczy powinien bowiem zabezpieczyć koszty efektywnego funkcjonowania gospodarki odpadami na terenie danej jednostki. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 listopada 2023 r., sygn. akt III FSK 851/23, rozróżnienie ze względu na kryterium zabudowy znajduje racjonalne uzasadnienie.
Inna jest bowiem specyfika organizacji odbioru odpadów z gospodarstw domowych funkcjonujących w obiektach wielolokalowych, inna zaś w gospodarstwach domowych w zabudowie jednorodzinnej, co przekłada się na różne koszty odbioru opadów powstających na tych nieruchomościach.
W konsekwencji skargę kasacyjną Spółdzielni należało oddalić, albowiem zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu (art. 184 in fine p.p.s.a.). Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
- s. Agnieszka Olesińska (spr.) s. Krzysztof Winiarski s. Jacek Pruszyński