Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 października 2025 r., sygn. akt I SA/Wr 247/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi A. [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 23 października 2024 r. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, uchylił w całości zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji z 5 września 2024 r. oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok dostępny jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl (dalej: CBOSA).
Organ w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
- I. naruszenie prawa materialnego, to jest:
- 1) art. 6ka ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2024 r., poz. 399 ze zm., dalej: "u.c.p.g."), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że powiadomienie właściciela nieruchomości przez podmiot odbierający odpady komunalne o przypadku niedopełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, o którym mowa w tym przepisie:
- - warunkuje wszczęcie postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi;
- - powinno nastąpić w formie pisemnej, zgodnej z wymogami art. 126 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r., poz. 111 ze zm., dalej: "O.p.") i zostać doręczone na adres miejsca zamieszkania lub siedziby właściciela nieruchomości;
- - nie zostaje zrealizowane, poprzez użycie naklejki na pojemnikach na odpady informującej o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych;
- 2) art. 6f ust. 1a u.c.p.g., poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, podczas gdy wskazuje on, że szczegółowy sposób postępowania podmiotu odbierającego odpady komunalne w przypadku stwierdzenia nieselektywnego zbierania odpadów określany jest umową w sprawie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości albo na odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, co wyklucza możliwość dokonywania oceny działań takiego podmiotu przy zastosowaniu przepisów regulujących postępowanie podatkowe;
- 3) art. 6q ust. 1 u.c.p.g., poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie na jego podstawie przepisów Ordynacji podatkowej względem podmiotu odbierającego odpady komunalne i czynności dokonywane przed wszczęciem postępowania podatkowego;
- II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), w związku z art. 126 i art. 123 § 1 O.p., poprzez ich błędne zastosowanie w odniesieniu do czynności powiadomienia właściciela nieruchomości przez podmiot odbierający odpady komunalne o przypadku niedopełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, a więc w okolicznościach, gdy nie było ku temu podstaw, co miało wpływ na treść wydanego orzeczenia, a to z tego względu, że gdyby sąd nie stosował tych przepisów, to wydany wyrok mógłby być inny;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 165 § 1 O.p. i art. 6ka ust. 3 u.c.p.g., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przedwczesne było wszczęcie postępowania podatkowego w związku z brakiem dowodu na doręczenie stronie powiadomienia przez podmiot odbierający odpady komunalne o stwierdzonym przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, co z kolei miało wpływ na treść wydanego orzeczenia, a to z tego względu, że gdyby sąd takiego założenia nie przyjął, to wydany wyrok mógłby być inny;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 122 § 1, art. 180 § 1, art. 187 § 1, art. 191 O.p., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na stwierdzenie zaistnienia przesłanki wydania decyzji określającej opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi i niezasadne zarzucenie organom braku podjęcia przez organ czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, podczas gdy organy obu instancji wyjaśniły wszystkie okoliczności sprawy oraz zebrały w sposób wyczerpujący materiał dowodowy sprawy i wnikliwie go oceniły, czemu wyraz dały w uzasadnieniach decyzji, co miało wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia.
Organ wniósł na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, rozpoznanie skargi skarżącej i jej oddalenie, względnie, w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a. organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W piśmie z 23 lutego 2026 r. skarżąca wniosła o oddalenie w całości skargi kasacyjnej SKO we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zarządzeniem z 28 maja 2026 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Finansowej, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., skierował sprawę na posiedzenie niejawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Problematyka związana z prawidłowością określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z zastosowaniem stawek w podwyższonej wysokości, ze względu na niedopełnienie obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych była już wielokrotnie przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądowym.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy w szczególności wykładni przepisu art. 6ka ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.c.p.g. w zakresie ustalenia, czy powiadomienie przez podmiot odbierający odpady komunalne właściciela nieruchomości o przyjęciu jako niesegregowane (zmieszane) odpadów komunalnych stanowi przesłankę (warunek) wszczęcia postępowania oraz wydania decyzji w sprawie określenia opłaty podwyższonej za brak segregacji odpadów komunalnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że analogiczne sprawy zostały rozpoznane wyrokami NSA: z dnia 24 października 2024 r., sygn. III FSK 720/24; z dnia 19 maja 2025 r., sygn. III FSK 1368/24, a także z dnia 12 sierpnia 2025 r., sygn. akt III FSK 35/25 (publ. CBOSA). W dalszej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny posłuży się argumentacją przedstawioną w tych orzeczeniach.
Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa procesowego oraz prawa materialnego. Sąd w pierwszej kolejności ustosunkuje się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które to zdaniem skarżącej miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 122, art. 180 § 1, art. 187 § 1, art. 191 O.p., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że materiał dowodowy nie pozwalał na wydanie decyzji określającej opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Słusznie Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organy orzekające nie wyjaśniły rzetelnie stanu faktycznego sprawy oraz dokonały dowolnej oceny materiału dowodowego, skutkującej błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że podmiot odbierający odpady - posługując się naklejkami umieszczonymi na pojemniku na odpady, dokonał prawidłowego zawiadomienia A. o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Jak słusznie wskazuje WSA we Wrocławiu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w sytuacji gdy w aktach sprawy brak jest dowodu na doręczenie Stronie powiadomienia przez przedsiębiorstwo, to co najmniej przedwczesne było wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 165 § 1 O.p. w związku z art. 6q ust. 1 oraz art. 6ka ust. 3 u.c.p.g., albowiem orzekające w sprawie organy zaniechały dokonania ustaleń stanu faktycznego w tym zakresie.
Rację ma Sąd pierwszej instancji wskazując, że nie stanowi takiego powiadomienia pozostawienie w nieokreślonym miejscu na nieruchomości wymaganego zawiadomienia. Okoliczność samego pozostawienia zawiadomienia jest ponadto sporna i nie została udowodniona (por. str. 10 uzasadnienia wyroku).
Naczelny Sąd Administracyjny za bezzasadne uznał zatem także pozostałe zarzuty procesowe sformułowane w skardze kasacyjnej. Oparte są one bowiem na założeniu, że powiadomienie przez podmiot odbierający odpady komunalne o stwierdzonym przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych nie stanowi warunku wszczęcia postępowania przez właściwy organ.
Słusznie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie można przyjąć, jak czyni to autor skargi kasacyjnej, że osoba prowadząca sprawy osoby prawnej/jednostki organizacyjnej, otrzymała powiadomienie, które nie zostało doręczone (w sprawie, np. złożone w kancelarii skarżącej), lecz umieszczone na pojemniku lub nawet pozostawione w bliżej nieokreślonym miejscu na nieruchomości.
Niezasadne są również zarzuty naruszenia przez WSA przepisów prawa materialnego. W szczególności nie dokonano wadliwej wykładni art. 6ka ust. 1 u.c.p.g., polegającej na uznaniu, że nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że obowiązek poinformowania właściciela nieruchomości o odbiorze odpadów zmieszanych zostaje spełniony poprzez naklejki informacyjne na pojemnikach o wadliwej segregacji.
Z treści art. 6ka ust. 1 u.c.p.g., wynika bowiem jednoznacznie, że w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych ustawodawca nałożył na podmiot odbierający odpady komunalne obowiązek zarówno odbioru takich odpadów, jako niesegregowanych (zmieszanych) jak i powiadomienia o właściwego organu oraz właściciela nieruchomości. Powiadomienie właściciela nieruchomości o naruszeniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów przez podmiot odbierający odpady komunalne jest jedną z przesłanek wymienionych w art. 6ka ust. 1 u.c.p.g., które to przesłanki muszą zostać spełnione łącznie, by możliwe było określenie przez organ w drodze decyzji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z zastosowaniem stawki w podwyższonej wysokości. Zgodnie z powołanym art. 6ka ust. 2 u.c.p.g., organ na podstawie powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wszczyna postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela poglądy wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w którym potwierdzono, że powiadomienie przez podmiot odbierający odpady komunalne właściciela nieruchomości o niedopełnieniu obowiązku selektywnej zbiórki odpadów i przyjęciu tych odpadów jako niesegregowalne (zmieszane) odpady komunalne jest jednym z warunków wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia opłaty podwyższonej. Obowiązujące przepisy nie określają formy i terminu tego powiadomienia. Powinno zostać dokonane w sposób, który pozwala na weryfikację wypełnienia tego warunku przez organ administracji, niezwłocznie po stwierdzeniu faktu niedopełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, przed wszczęciem postępowania administracyjnego (wyroki NSA z 28 października 2022 r., sygn. akt: III FSK 803/22; III FSK 804/22; III FSK 805/22; III FSK 806/22; III FSK 807/22 oraz z 8 lutego 2023 r., III FSK 730/22).
Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie ma podstaw twierdzenie, że obowiązek poinformowania właściciela nieruchomości o odbiorze odpadów zmieszanych wynikający z art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. zostaje spełniony poprzez naklejki informacyjne na pojemnikach o wadliwej segregacji.
Zatem nieuzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 6ka ust. 1 i 2 u.c.p.g. Nie jest spełnieniem tego warunku zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. Jak wynika z powołanego przepisu ustawodawca wyraźnie nałożył na podmiot odbierający odpady obowiązek powiadomienia zarówno organu jak i właściciela nieruchomości o przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, co następnie stanowi przesłankę wszczęcia przez organ postępowania na podstawie art. 6ka ust. 2 u.c.p.g. Dlatego zawiadomienie Strony przez organ o wszczęciu postępowania administracyjnego nie stanowi spełnienia obowiązku nałożonego na podmiot odbierający odpady, a wynikający z art. 6ka ust. 1 u.c.p.g.
Należy przy tym podkreślić, że regulacje ustawowe nie określają w jaki sposób podmiot odbierający odpady ma powiadomić właściciela nieruchomości o niedopełnieniu przez niego obowiązku selektywnej zbiórki odpadów, niemniej jednak z treści omawianego przepisu jednoznacznie wynika, że powiadomienie takie musi być wykonane, aby możliwe było wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie przez organ decyzji określającej opłatę za gospodarowanie odpadami w podwyższonej wysokości. Zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, co najmniej przedwczesne było wszczęcie postępowania administracyjnego w stosunku do skarżącej.
W konsekwencji nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 6f ust. 1a oraz art. 6q ust. 1 u.c.p.g.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wszystkie przytoczone przez autora skargi kasacyjnej zarzuty, okazały się niezasadne.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną jako niezasługującą na uwzględnienie, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w przedmiocie przyznania stronie składającej odpowiedź na skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania, ponieważ pismo zawierające wniosek o zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego zostało wniesione po upływie 14 dni od daty otrzymania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 179 zd. 1 p.p.s.a. strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. powoduje, że pismo to traci ten przymiot i staje się zwykłym pismem procesowym. Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego nie podlega zatem uwzględnieniu, gdyż w rozpoznawanej sprawie wniosek zawarto w piśmie złożonym po upływie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej, a więc po upływie terminu określonego w art. 179 p.p.s.a. sędzia NSA Tomasz Kolanowski sędzia NSA Jan Rudowski sędzia WSA (del.) Agnieszka Olesińska