Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 sierpnia 2026 r., sygn. akt III FSK 156/26

Uzasadnienie

Wyrokiem z 17 lipca 2025 r., sygn. akt III SA/Wa 538/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.W. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 12 grudnia 2024 r. w przedmiocie odpowiedzialności osób trzecich za zaległości spółki z tytułu wpłat na PFRON za 2022 r.

Powyższy wyrok dostępny jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl (dalej: CBOSA).

Skarżący w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1. I. na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") poniższych przepisów prawa materialnego, co miało wynik na rozstrzygnięcie sprawy:
2. 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r., poz. 111 ze zm., dalej: "O.p.") w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 44, dalej: "ustawa o rehabilitacji") poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie za udowodnione okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w postaci ustalenia okresu pełnienia przez skarżącego obowiązków członka zarządu oraz zaistnienia po stronie spółki przesłanki niewypłacalności na podstawie wybiórczo wskazanych w decyzji dowodów, podczas gdy na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, w tym niepodjęcia się przez organ wizytacji magazynów spółki w D. okoliczności te nie znajdują potwierdzenia;
3. 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 116 § 1 pkt 1 ppkt b O.p. w zw. z art. 49 ust 1 ustawy o rehabilitacji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że skarżący jako członek zarządu nie wykazał spełnienia po swojej stronie przesłanki egzoneracyjnej w postaci niezgłoszenia wniosku o ogłoszenie upadłości bez jego winy;
4. 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 116 § 2 O.p. w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji poprzez jego nieprawidłową wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżący jako członek zarządu odpowiada za zaległości powstałe w czasie formalnego pełnienia przez niego mandatu członka zarządu, pomimo że nie odpowiadał za kwestie finansowe w spółce.
5. II. na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poniższych przepisów postępowania, co miało wynik na rozstrzygnięcie sprawy:
6. 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 122 O.p. w zw. z art. 49 ust 1 ustawy o rehabilitacji poprzez błędną wykładnię przepisu art. 151 p.p.s.a. i jego zastosowanie, a w konsekwencji niezastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z nieuwzględnieniem zarzutu naruszenia przepisu art. 122 O.p. w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji przez organ, a wcześniej Prezesa Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Błędna wykładnia i nieuwzględnienie przepisu art. 122 O.p. w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji i w konsekwencji niezastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegało na nieuwzględnieniu naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej - w tym przypadku Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Organ ten był bowiem zobowiązany w trakcie prowadzonego przed nim postępowania do podjęcia działań celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, jednakże w postanowieniu z 28 marca 2024 r. odmówił przeprowadzenia następujących dowodów m.in.:
7. - przesłuchania w charakterze świadka Dyrektora Finansowego spółki – A.W. na fakt sytuacji finansowej spółki za pierwsze 7 miesięcy 2022 r.;
8. - przesłuchania w charakterze świadka Głównej Księgowej spółki – M.K. na fakt sytuacji finansowej spółki za pierwsze 7 miesięcy 2022 r.;
9. - zwrócenia się o dokumentację finansową spółki za okres od 1 stycznia 2022 r. do 31 lipca 2022 r.
10. 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 187 § 1 O.p. w zw. z art. 49 ust 1 ustawy o rehabilitacji poprzez błędną wykładnię przepisu art. 151 p.p.s.a. jego zastosowanie i w konsekwencji niezastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ponieważ organ w trakcie prowadzonego postępowania nie rozpatrzył całego zawnioskowanego przez skarżącego materiału dowodowego, w tym dowodów przedłożonych i zawnioskowanych przez skarżącego w pismach: z 23 lutego 2024 r. oraz z 8 stycznia 2024 r. i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie przez Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, a następnie także Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej stanu faktycznego co do zaistnienia przesłanek ogłoszenia upadłości spółki w okresie sprawowania funkcji członka zarządu przez skarżącego.
11. 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 66 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez błędną wykładnię przepisu art. 151 p.p.s.a. i dalej jego zastosowanie, a w konsekwencji niezastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 66 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 7 k.p.a. Błędna wykładnia i nieuwzględnienie przepisu art. 7 k.p.a. i w konsekwencji niezastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegało na nieuwzględnieniu naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, który był zobowiązany do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co w konsekwencji przybrało formę odmowy przeprowadzenia dowodów bezpośrednio w postanowieniu organu z 28 marca 2024 r. w zakresie m.in.:
12. - przesłuchania w charakterze świadka Dyrektora Finansowego spółki – A.W. na fakt sytuacji finansowej spółki za pierwsze 7 miesięcy 2022 r.;
13. - przesłuchania w charakterze świadka Głównej Księgowej spółki – M.K. na fakt sytuacji finansowej spółki za pierwsze 7 miesięcy 2022 r.;
14. - zwrócenia się o dokumentację finansową spółki za okres od 1 stycznia 2022 r. do 31 lipca 2022 r. na fakt nieistnienia przesłanek niewypłacalności.
15. 4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 66 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 77 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię przepisu art. 151 p.p.s.a. i tym samym jego zastosowanie, a w konsekwencji niezastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ponieważ organ nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w zakresie braku przesłanek niewypłacalności spółki i co za tym idzie niemożliwości przypisania subsydiarnej odpowiedzialności skarżącemu. Organ w trakcie prowadzonego postępowania, pierwotnie Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, a następnie Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej był zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a pominął m.in. kwestie posiadania majątku przez spółkę;
16. 5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 66 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię przepisu art. 151 p.p.s.a. i jego zastosowanie, a w konsekwencji niezastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ponieważ organ nie uwzględnił żądania strony o przeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez skarżącego w pismach z 23 lutego 2024 r. oraz z 8 stycznia 2024 r.;
17. 6) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów, o które wnosił w skardze skarżący w zakresie dokumentacji finansowej spółki za okres od 1 stycznia 2022 r. do 31 lipca 2022 r. wykazującej zysk w spółce (wiersz L rachunku zysku i strat za okres 1 stycznia 2022 - 30 czerwca 2022 r.), a co za tym idzie nieistnienie okoliczności umożliwiających przypisanie odpowiedzialności skarżącemu za niezłożenie wniosku o ogłoszenie upadłości spółki.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie na podstawie art. 188 p.p.s.a. wyroku reformatoryjnego oraz przyznanie kosztów poniesionych przez skarżącego tytułem niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie przepisu art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz niezbędnych kosztów postępowania skarżącego reprezentowanego przez radcę prawnego na podstawie przepisu art. 205 § 2 p.p.s.a., a ewentualnie gdyby powyższe roszczenie nie zostało uwzględnione, w drugiej kolejności o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z pozostawieniem temu sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa. Dodatkowo skarżący zrzekł się rozprawy.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zarządzeniem z 28 maja 2026 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Finansowej, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., skierował sprawę na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji do wpłat, o których mowa w art. 21 ust. 1, art. 22b, art. 23, art. 29 ust. 3a1, 3b, 3c i 3g, art. 31 ust. 3 pkt 1 lit. a, art. 33 ust. 4a, 4a1, 4c, 7 i 7a oraz art. 33b ust. 8, a także wpłat, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 1 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 5a-5d oraz art. 49a i art. 49b, przepisy Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organów podatkowych określone w tej ustawie przysługują Prezesowi Zarządu Funduszu.

Od decyzji Prezesa Zarządu Funduszu dotyczących wpłat, o których mowa w ust. 1, pracodawcy przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego (art. 49 ust. 4 ustawy o rehabilitacji), którym był w rozpoznawanej sprawie Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej.

Przepis art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, z zastrzeżeniem wymienionych w nim przepisów, do wpłat na PFRON nakazuje stosować odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej. Biorąc pod uwagę treść powołanego przepisu, jako niezasadne należy uznać zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej, a odnoszące się do naruszenia prawa procesowego, polegającego na błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów k.p.a. (pkt II. 3-5 zarzutów procesowych skargi kasacyjnej).

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. (pkt II. 6 skargi kasacyjnej). Zgodnie z tym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W skardze skarżący wnioskował natomiast o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do odwołania z 3 czerwca 2024 r. na potwierdzenie okoliczności wskazanych w treści uzasadnienia skargi. Skarżący wnosił zatem o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, znajdujących się już w aktach sprawy, a zatem podlegających ocenie w ramach całokształtu zebranego materiału dowodowego.

Skarżący w zarzutach skargi kasacyjnej odwołał się do przepisów art. 122 i 187 § 1 O.p., jednak miało ono polegać na błędnej wykładni art. 151 p.p.s.a. (pkt II. 1-2 skargi kasacyjnej).

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sad Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. (art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a.).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że przytoczenie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu usprawiedliwienie przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., FSK 1657/04; 12 października 2005 r., I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., II GSK 18/06; 4 października 2006 r., I OSK 459/06, z 24 września 2021 r., I GSK 290/21).

Należy też zaznaczyć, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Określona w cytowanym art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.

Wadliwość zarzutu jest jednak możliwa do usunięcia przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Z tego rodzaju sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Istota zarzutów procesowych skłania się bowiem do twierdzenia, że organy nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, w tym nie przeprowadziły dowodów zawnioskowanych przez skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organy zebrały, a następnie rozpatrzyły całość materiału dowodowego. Ocena okoliczności sprawy została dokonana na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego. Ocena ta nie nosiła cech dowolności, jest prawidłowa, logiczna i zgodna z doświadczeniem życiowym, materiał dowodowy sprawy był kompletny i pozwalał na rozstrzygnięcie sprawy.

Niezasadne są także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Pierwszy z nich odnosi się do naruszenia art. 191 O.p. poprzez jego błędną wykładnię. Przepis ten ma charakter procesowy i kreuje zasadę swobodnej oceny dowodów.

Skarżący nie wskazał, na czym miałaby polegać błędna wykładnia tego przepisu. Zawarł jedynie polemikę z ustaleniami organu, która jednak w ramach tego zarzutu nie mogła być przedmiotem rozpoznania. Kolejne zarzuty naruszenia prawa materialnego odwołują się do naruszenia art. 116 § 1 pkt 1 oraz § 2 O.p. Sąd pierwszej instancji oraz organy przedstawiły szeroką i szczegółową argumentację odnoszącą się do przesłanki egzoneracyjnej w zakresie niezgłoszenia wniosku o ogłoszenie upadłości bez winy skarżącego. Jak wynika z akt sprawy, spółka Idea PV zalegała nie tylko z wpłatami na PFRON, ale posiadała też znaczne zaległości w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych (s. 7 decyzji organu odwoławczego). Obowiązkiem skarżącego, niezależnie od tego czy – jak twierdzi – zajmował się prowadzeniem spraw spółki, czy też nie, było kontrolowanie jej sytuacji finansowej.

Podsumowując, organy prawidłowo ustaliły i uzasadniły wystąpienie w sprawie przesłanek pozytywnych odpowiedzialności skarżącego i nie stwierdziły przesłanek tę odpowiedzialność wyłączających.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. sędzia NSA Tomasz Kolanowski sędzia NSA Jan Rudowski sędzia WSA (del.) Agnieszka Olesińska