Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 listopada 2025 r., sygn. akt I SA/Bd 510/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę J. P. (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 29 lipca 2025 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis.
Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wskazał, że skarżący wydatkował na zakup maszyny - sklejarki do toreb foliowych środki własne (tj. znajdujące się na jego koncie osobistym), a nie środki publiczne zgromadzone na rachunku zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (dalej: "fundusz"). Następnie, na podstawie umowy sprzedaży zawartej z samym sobą (stronami byli: J. P. oraz P.), przekazał nabytą maszynę z majątku prywatnego do majątku swojej firmy. Sąd uznał zatem, że skarżący zwrócił sobie (zrefundował) z rachunku funduszu firmy P. wydatek poniesiony na zakup maszyny, sfinansowany ze środków zgromadzonych na koncie osobistym. Zdaniem Sądu aby umowa mogła zostać skutecznie zawarta niezbędny jest udział dwóch odrębnych podmiotów. W sytuacji, gdy zobowiązanym do świadczenia, jak i przyjmującym świadczenie jest jedna i ta sama osoba (jeden podmiot), nie można uznać, by w tak ułożonym stosunku prawnym powstało wymagalne zobowiązanie, które generowałoby koszty, czyli wydatek. W rezultacie odmowa wydania zaświadczenia była zasadna.
Wyrok ten, podobnie jak pozostałe wyroki powoływane w niniejszym uzasadnieniu, w całości dostępne są na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl (CBOSA).
Skargę kasacyjną złożyła pełnomocniczka skarżącego, która zaskarżyła wyrok w całości zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów postępowania przez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy błędnego stanu faktycznego, który został ustalony w postępowaniu administracyjnym i uznanie, iż kwota wydatkowana z konta ZFRON firmy P. J. P. była refundacją wcześniej poniesionych przez przedsiębiorcę wydatków,
- 2) naruszenia prawa materialnego przez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnej wykładni przepisu § 9 ust. 2a rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1145 ze zm., dalej: "rozporządzenie ZFRON"), a więc błędne uznanie ustalonego w sprawie stanu faktycznego za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej i przyjęcie, że określony w powyższym przepisie zakres pojęciowy odpowiada stanowi faktycznemu przyjętemu przez Sąd.
Wskazując na powyższe naruszenia pełnomocniczka skarżącego wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Ponadto pełnomocniczka zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, gdyż zdaniem Kolegium skarga jest nieuzasadniona, a zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że w sprawach analogicznych do rozpoznanej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach wydanych wobec skarżącego z dnia 7 października 2025 r., III FSK 395/25, z dnia 14 czerwca 2022 r., III FSK 191/22, z dnia 12 maja 2021 r., III FSK 3362/21, z dnia 4 grudnia 2018 r., II FSK 24/17 oraz z dnia 6 czerwca 2014 r., II FSK 176/13 i II FSK 3329/13. Skład orzekający w niniejszej sprawie posłuży się zatem argumentacją wyrażoną w tych orzeczeniach, którą w pełni podziela. Należy też na wstępie przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. ani żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego wyroku. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie § 9 ust. 2a rozporządzenia ZFRON, zgodnie z którym nie uznaje się za dokonanie wydatku ze środków funduszu rehabilitacji wydatku, który został sfinansowany ze środków innych niż zgromadzone na rachunku, o którym mowa w art. 33 ust. 3 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, a następnie zrefundowany ze środków tego funduszu. Przed datą wprowadzenia § 9 ust. 2a do rozporządzenia ZFRON, tj. przed 22 lipca 2009 r. istniały wątpliwości, czy można zakwalifikować wydatek z ZFRON jako pomoc de minimis, w sytuacji gdy nie został on sfinansowany bezpośrednio z rachunku ZFRON. Obecnie, w świetle przywołanego przepisu, w pełni należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że wydatek zakładu pracy chronionej na prawem określony cel, finansowanie którego może stanowić podstawę do uznania pomocy za pomoc de minimis, musi być bezwzględnie poniesiony bezpośrednio z rachunku ZFRON.
Nie może być poniesiony ze środków własnych przedsiębiorcy prowadzącego zakład pracy chronionej, z następczym przekazaniem odpowiedniej kwoty z funduszu ZFRON na rachunek, z którego pierwotnie wydatek ten został poniesiony. Środków funduszu nie można traktować na równi ze środkami własnymi przedsiębiorcy.
Nie można zgodzić się z autorką skargi kasacyjnej, że z punktu widzenia § 9 ust. 2a rozporządzenia ZFRON nie ma znaczenia, na jaki rachunek przelewane są środki z rachunku ZFRON. Środki zgromadzone na rachunku ZFRON są środkami funduszu, których pracodawca jest jedynie dysponentem. Pracodawca dysponuje tymi środkami na zasadach ściśle określonych w art. 33 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Środki te nie są tożsame ze środkami własnymi przedsiębiorcy i na odwrót, środki prywatne przedsiębiorcy nie są tożsame ze środkami funduszu.
W tej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący ze środków własnych nabył określone urządzenie, a następnie poniesiony z tego tytułu wydatek zrefundował ze środków zgromadzonych na rachunku ZFRON. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, organy i sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjęły, że miała miejsce "refundacja". Nie można bowiem przyjąć, że na podstawie umowy z dnia 11 grudnia 2024 r. został dokonany zakup. Zawarta z samym sobą "umowa" z dnia 11 grudnia 2024 r. o sprzedaży maszyn własnemu przedsiębiorstwu nie była podstawą nabycia przez przedsiębiorstwo maszyny. Jak wyjaśnił to już skarżącemu Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 czerwca 2014 r., II FSK 3329/13, umowa zawarta z samym sobą jest bezskuteczna, nie może więc wywołać skutków ani w sferze obrotu gospodarczego ani w sferze podatkowej. Cechą każdej umowy jest dwustronność. Przepisy prawa cywilnego (dział II kodeksu cywilnego art. 56 i następne k.c.) nie przewidują sytuacji, w której występuje tylko jedna strona czynności prawnej, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.
Zatem, aby umowa mogła zostać skutecznie zawarta, niezbędny jest udział dwóch odrębnych podmiotów, w tym wypadku sprzedawcy i kupującego. W sytuacji, gdy zobowiązanym do świadczenia, jak i przyjmującym świadczenie jest jedna i ta sama osoba (jeden podmiot), nie można uznać, by w tak ułożonym stosunku prawnym, powstało zobowiązanie wymagalne, które generowałoby koszty, czyli wydatek. Z tego względu organy, a także Sąd pierwszej instancji słusznie uznały, że przywołana przez skarżącego "umowa" i idąca z nim w parze refundacja nie może stanowić podstawy do wydania zaświadczenia w przedmiocie pomocy de minimis. Przepis § 9 ust. 2a rozporządzenia dotyczy dokładnie takiej sytuacji, jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, stanowiąc: "Nie uznaje się za dokonanie wydatku ze środków funduszu rehabilitacji wydatku, który został sfinansowany ze środków innych niż zgromadzone na rachunku, o którym mowa w art. 33 ust. 3 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, a następnie zrefundowany ze środków tego funduszu."
Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z oceną sądu pierwszej instancji i nie dostrzega tego, aby organy rozpatrujące sprawę naruszyły art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 7). Materiał dowodowy był wystarczający i został prawidłowo oceniony przez organy.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał jedyny podniesiony zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia § 9 ust. 2a rozporządzenia ZFRON i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) orzekł jak w sentencji.
- s. A. Olesińska (spr.) s. D. Gajewski s. P. Borszowski