Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 18 marca 2026 r. sygn. akt VII SA/Wa 317/26, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku P. B., odmówił wstrzymania wykonania decyzji Starosty Grójeckiego z dnia 29 sierpnia 2025 r. nr [...]w sprawie ze skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 grudnia 2025 r. nr [...]w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 15 grudnia 2025 r. umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane wniesieniem przez P. B. odwołania od decyzji Starosty Grójeckiego nr [...] z dnia 29 sierpnia 2025 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zbiornika na wodę (związanego z produkcją rolną) na działce o nr ewid. [...], poł. w obrębie ewidencyjnym [...], jednostce ewidencyjnej [...]. Skargę wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Grójeckiego nr [...] z dnia 29 sierpnia 2025 r. złożyła P.B. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że istnieje ryzyko powstania skutków trudnych do odwrócenia, gdyby decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wstrzymana, a inwestor przystąpił do realizacji zbiornika. Jeżeli zbiornik powstanie i będzie wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem może to doprowadzić do zmiany stosunków gruntowo- wodnych na działce inwestora i na działce skarżącej (np. zmianą poziomu wód gruntowych).
Nawet jeśli w przyszłości decyzja zostałaby uchylona i inwestycja musiałaby zostać zaniechana lub rozebrana, szkody wyrządzone środowisku gruntowo- wodnemu mogą okazać się nieodwracalne lub bardzo trudne do naprawienia. Zagrożone jest również mienie skarżącej (np. istniejące na jej działce nasadzenia czy infrastruktura, która może ulec zniszczeniu na skutek ewentualnego zalewania). Co więcej, powstanie zbiornika wodnego generuje ryzyka dla bezpieczeństwa, które w razie niepowodzenia skargi mogą się zmaterializować: wypełniony wodą zbiornik stwarza stałe zagrożenie zalaniem okolicy w razie awarii. Zdaniem skarżącej nawet okresowe funkcjonowanie takiego zbiornika może wywrzeć niepożądane skutki. Usunięcie tych skutków będzie bardzo trudne, kosztowne, a niekiedy wręcz niemożliwe. Oznacza to, że wykonanie decyzji niesie ze sobą perspektywę skutków praktycznie nieodwracalnych.
Ponadto skarżącej grozi poważna szkoda majątkowa i niemajątkowa, jeżeli decyzja zostanie wykonana zanim zapadnie wyrok Sądu. Szkodę majątkową skarżąca upatruje w spadku wartości jej nieruchomości oraz kosztach, jakie będzie musiała ponosić w celu przeciwdziałania immisjom. Już w momencie rozpoczęcia prac budowlanych wartość działki skarżącej może się obniżyć (nieruchomość stanie się mniej atrakcyjna ze względu na uciążliwe sąsiedztwo placu budowy, a docelowo - zbiornika wodnego). Jeżeli doszłoby np. do zalania części by taką szkodę naprawić w przyszłości konieczne byłoby wszczęcie długotrwałego postępowania przed sądem powszechnym przeciwko inwestorowi, z niepewnym wynikiem, co nie przywróci pełnej wartości nieruchomości.
Ponadto budowa zbiornika rodzi dla skarżącej szkodę niemajątkową w postaci naruszenia jej dóbr osobistych - prawa do spokojnego zamieszkiwania i wypoczynku na własnej posesji, prawa do poczucia bezpieczeństwa. Już sam stres i obawa przed zalaniem czy innymi negatywnymi skutkami stanowią istotne obciążenie dla skarżącej. Gdyby zaś inwestor kontynuował budowę w trakcie trwania niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, skarżąca zostałaby narażona na uciążliwości budowlane (hałas maszyn, kurz, ruch ciężkiego sprzętu) przez wiele tygodni czy miesięcy. Tego rodzaju immisje z etapu realizacji również należy postrzegać w ocenie skarżącej jako szkodę (uszczerbek) po jej stronie - co więcej, szkodę nie do naprawienia, bo nie da się cofnąć uciążliwości już wycierpianych.
Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania ww. decyzji Starosty Grójeckiego Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze ze względu na to, że zdaniem organu odwoławczego, skarżącej nie przysługiwał w postępowaniu administracyjnym przymiot strony. Tego rodzaju przedmiot zaskarżenia zasadniczo ogranicza kontrolę sądową do przyczyn, z powodu których organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze (w tym przypadku są to przyczyny podmiotowe), a jednocześnie ogranicza zakres ochrony tymczasowej dopuszczalnej w świetle art 61 § 3 w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem Sądu w ramach postępowania ze skargi na decyzję organu odwoławczego o umorzeniu postępowania odwoławczego nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji. Decyzja organu pierwszej instancji nie mieści się bowiem w granicach rozpoznawanej sprawy, która dotyczy wyłącznie kwestii procesowych, a nie materialnoprawnych. W świetle wskazanych okoliczności Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej.
Zażaleniem P. B. zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie:
- 1) art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny (p.p.s.a.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że brak jest aktu podlegającego wykonaniu, podczas gdy skutkiem zaskarżonej decyzji jest utrzymanie w obrocie prawnym aktu materialnoprawnego podlegającego wykonaniu i faktycznie wykonywanego;
- 2) art. 135 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do nieuprawnionego zawężenia zakresu ochrony tymczasowej i odmowy objęcia nią decyzji I instancji, mimo że pozostaje ona w ścisłym związku funkcjonalnym z przedmiotem sprawy,
- 3) art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez pominięcie rzeczywistego stanu faktycznego, w szczególności trwającej realizacji inwestycji oraz aktualizujących się skutków w postaci ingerencji w stosunki wodne i oddziaływania na nieruchomość skarżącej,
- 4) błędne zastosowanie uchwały NSA II GPS 2/22, poprzez jej rozszerzającą interpretację do stanu faktycznego, którego uchwała ta nie dotyczy.
Z uwagi na powyższe w zażaleniu wniesiono o jego uchylenie w całości i wstrzymanie wykonania - w ramach ochrony tymczasowej - decyzji Starosty Grójeckiego z dnia 29 sierpnia 2025 r. w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych. Dodatkowo wniesiono w ramach rozpoznawania niniejszego zażalenia o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentacji zdjęciowej dokumentującej postępującą zmianę stosunków wodnych oraz faktyczne oddziaływanie inwestycji na nieruchomość skarżącej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności. Ma chronić by w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki jakie może wywołać wykonanie zaskarżonej decyzji, nie poniosła znacznej szkody lub nie wystąpiły trudne do odwrócenia skutki.
W przedmiotowej sprawie stwierdzić należy, że trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji opierając się o uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2023 r., sygn. akt II GPS 2/22, że uwzględnienie wniosku skarżącej wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Grójeckiego nr [...] z dnia 29 sierpnia 2025 r. nie było możliwe z uwagi na fakt, że decyzja ta nie mieści się w granicach sprawy dotyczącej zaskarżonego rozstrzygnięcia o charakterze procesowym. W ww. uchwale Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył m.in., że art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. wskazują, iż "granicę orzekania przez sąd administracyjny wyznacza przedmiot jaki został rozstrzygnięty w danym akcie, który stał się przedmiotem skargi do sądu. (...) Podobnie wynikająca z art. 61 § 3 p.p.s.a. sądowa instytucja ochrony tymczasowej dotyczy aktu, który stał się przedmiotem skargi do sądu, jak również może dotyczyć tych aktów, które wydane lub podjęte zostały we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. (...) Natomiast złożony w takich okolicznościach na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji, dotyczy decyzji, która nie została podjęta w postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy, a więc sprawy zainicjowanej wniesioną skargą.
Brak zatem tożsamości pomiędzy sprawą zainicjowaną skargą na postanowienia: stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzające niedopuszczalność odwołania, która ma charakter procesowy, a nadto zaskarżone postanowienia nie podlegają wykonaniu, a decyzja organu pierwszej instancji, która ma charakter materialnoprawny i nie została podjęta w tym samym postępowaniu zainicjowanym skargą, jak również w ramach postępowania zainicjowanego skargą nie może być objęta zakresem zaskarżenia. Stąd też interpretując pojęcie "sprawa" występujące w art. 61 § 3 p.p.s.a. należy mieć na uwadze treść art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., brak bowiem podstaw do przyjęcia, aby na gruncie tych przepisów w jednym postępowaniu sądowym pojęcie to było różnie interpretowane." Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie odniósł zaprezentowaną w powołanej uchwale argumentację do niniejszego postępowania, a w konsekwencji słusznie uznał, że decyzja o umorzeniu administracyjnego postępowania odwoławczego wobec żalącej jest rozstrzygnięciem natury procesowej, które nie podlegałoby wykonalności w następstwie uzyskania przymiotu ostateczności.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kluczową w tej sprawie kwestią jest także fakt, że na aktualnym etapie postępowania nie zostało prawomocnie rozstrzygnięte czy skarżącej służy w ogóle przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projekt zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielającej pozwolenia na budowę spornego zbiornika na wodę. Dokonując wstrzymania wykonania decyzji w tym zakresie Sąd przyznałby skarżącej w pewnym stopniu uprawnienie strony, pozwalając na blokowanie inwestycji i ograniczanie praw inwestora. Takie działanie jawi się jako wprost sprzeczne z intencją ustawodawcy, który nowelizując Prawo budowlane ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) miał na celu ograniczenie kręgu stron postępowania i tym samym jego przyspieszenie. W ocenie Sądu w pierwszej kolejności zatem powinna zostać rozstrzygnięta kwestia przymiotu strony, a więc ocena zasadności umorzenia postępowania odwoławczego przez Wojewodę.
Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, zaś zarzuty sformułowane w zażaleniu okazały się bezzasadne.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.