Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaskarżonym postanowieniem z 6 maja 2026 r., sygn. akt II SA/Lu 194/26, po rozpoznaniu zawartego w skardze wniosku skarżącej – A. M., na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej: "p.p.s.a.", odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z 20 stycznia 2026 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z 14 listopada 2025 r. zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą D. W. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] położonej w obrębie ewid. [...], jednostka ewid. [...].
W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała należycie z czego miałoby wynikać niebezpieczeństwo trudnych do odwrócenia skutków lub niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w odniesieniu do swojej konkretnej sytuacji majątkowej i życiowej. Jak zauważył Sąd budowa obiektu budowlanego na podstawie zatwierdzonego projektu i w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę jest normalnym następstwem takiej decyzji. Natomiast sam fakt wykonywania robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nie czyni automatycznie zagrożenia dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Innymi słowy z samego faktu przystąpienia do realizacji inwestycji na podstawie zaskarżonej decyzji nie można wywodzić skutków, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie można bowiem z góry przyjąć, że wykonanie każdej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę prowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bez przytoczenia konkretnych okoliczności, które wskazywałyby na takie właśnie niebezpieczeństwo.
Pamiętać zdaniem Sądu należy, że to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona. Wobec tego niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, zdaniem Sądu, odnosi się również do inwestora, który może być obciążony dodatkowymi kosztami, związanymi z ewentualnym rozebraniem spornej inwestycji. Wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenie na budowę należy zatem traktować w sposób wyjątkowy. A dodatkowym argumentem przemawiającym za tym jest treść art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2026 r. poz. 524), który przewiduje możliwość uzależnienia przez sąd wstrzymania wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania takiej decyzji.
Tak więc za bez znaczenia dla wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji uznał Sąd podnoszone przez skarżącą we wniosku argumenty sprowadzające się do tego, że na skutek realizacji inwestycji dojdzie do bezpośredniego oddziaływania w jej prawo własności, w tym do zmiany zagospodarowania przestrzeni, pogorszenia warunków korzystania z nieruchomości oraz trwałej ingerencji w ład przestrzenny otoczenia. Zdarzenia te, zdaniem Sądu, mają bowiem charakter standardowy, a nie nadzwyczajny i są normalnymi następstwami realizacji obiektu budowlanego na podstawie pozwolenia na budowę. Nie są więc w żaden sposób związane z niebezpieczeństwem, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.
Zażalenia na powyższe postanowienie złożyły: uczestniczka postępowania – A. M. oraz skarżąca – A. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.
W złożonych zażaleniach strony przedstawiły w zasadzie tożsame zarzuty i ich uzasadnienie, zarzucając naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków ani wyrządzenia znacznej szkody, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują, że realizacja inwestycji przed merytorycznym rozpoznaniem skargi może doprowadzić do trwałej ingerencji w sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich, zmian zagospodarowania przestrzennego oraz skutków faktycznych, których usunięcie – nawet w przypadku późniejszego uchylenia decyzji – będzie istotnie utrudnione albo ekonomicznie nieproporcjonalne. Strony wnoszące zażalenia zarzuciły także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób nieodnoszący się do konkretnych okoliczności podniesionych we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji oraz zastąpienie indywidualnej oceny skutków wykonania zaskarżonego aktu rozważaniami o charakterze ogólnym dotyczącymi ryzyka inwestycyjnego i odwracalności robót budowlanych.
W oparciu o powyższe zarzuty w złożonych zażaleniach strony wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody [...] z 20 stycznia 2026 r., a także o zwrot kosztów postępowania zażaleniowego, według norm przepisanych.
Odpowiedź na zażalenie skarżącej – A. M. złożył uczestnik postępowania – D. W. (inwestor) wnosząc o oddalenie zażalenia.
Odpowiedź na zażalenie uczestniczki postępowania – A. M. wniosła skarżąca A. M., wnosząc o uwzględnienie zażalenia i popierając w całości zawarte w nim zarzuty i wnioski.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenia nie zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Zgodnie z treścią art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.).
Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest zatem wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami. Przesłanki wstrzymania muszą mieć zatem charakter realny a nie potencjalny, być konkretne a nie ogólne, wskazywać wprost, że inwestycja budowlana może doprowadzić do znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w sytuacji wnioskodawcy.
Z kolei sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. Ponadto, zauważyć należy, że niebezpieczeństwa, o których mowa w analizowanym przepisie, mogą dotknąć nie tylko stronę skarżącą (wnioskodawcę), lecz także innych uczestników postępowania. Uzasadnia to konieczność przeprowadzania oceny potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej również przez pryzmat uwarunkowań odnoszących się na tle okoliczności sprawy do innych, niż skarżąca, uczestników postępowania. Wstrzymanie wykonania aktu nie może szkodzić innym, a jego zastosowanie jest co do zasady wyjątkowe.
W związku z powyższym podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wykazała istnienia okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stanowiska tego nie podważa także argumentacja podniesiona w zażaleniach, zmierzająca do wykazania, że zmiany, które zostaną dokonane w obrębie nieruchomości inwestora będą oddziaływać na sferę uprawnień strony skarżącej, czy też będą dla niej niepożądane. W tym miejscu podkreślić należy, że decyzja o pozwoleniu na budowę – wskutek jej realizacji – zmienia niewątpliwie stan nieruchomości i może spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków związanych z jej przeobrażeniem, jednakże skutki te, jeżeli mają prowadzić do wstrzymania wykonania udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę, z uwagi na konieczność rozważenia sprzecznych interesów uczestników postępowania należy zawsze szczegółowo uzasadnić i w koniecznym zakresie wykazać je we wniosku. Chodzi przy tym o uprawdopodobnienie szkody i skutków kwalifikowanych, tzn. przekraczających normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu.
Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał, że specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę został podkreślony przez ustawodawcę w przepisie art. 35a ustawy - Prawo budowlane. Wynikająca z tego przepisu możliwość uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora potwierdza, że sąd rozpoznający wniosek musi ostrożnie wyważyć sprzeczne interesy inwestora i pozostałych stron postępowania. Rację ma Sąd pierwszej instancji akcentując, że prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie uchylenia zaskarżonego aktu, będzie obciążać właśnie jego. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiają tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Takich okoliczności strona skarżąca nie wykazała.
Sąd pierwszej instancji dokonał zatem prawidłowej oceny uznając, że wniosek o wstrzymanie nie zawiera argumentacji, która mogłaby prowadzić do jego uwzględnienia. Stanowisko to wbrew zawartym w zażaleniach zarzutom zostało też odpowiednio uzasadnione. Nie wystarczy bowiem samo wskazanie, że przedmiotowa inwestycja doprowadzi do trwałej ingerencji w sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich, zmian zagospodarowania przestrzennego, a także naruszenia przepisów prawa w zakresie nasłonecznienia i zacieniania, a przez to, że spowoduje obniżenie wartości nieruchomości skarżącej. Na podstawie takiej argumentacji brak jest podstaw do wyprowadzenia wniosku, że realizacja przedmiotowej inwestycji prowadzi do powstania niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.
Wykonanie obiektu budowlanego jest bowiem zdarzeniem faktycznym, które można odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora. Skarżąca natomiast nie uprawdopodobniła czy obniżenie wartości jej nieruchomości rzeczywiście (faktycznie) będzie miało miejsce, i czy ewentualnie będzie można je odnieść do pojęcia "znacznej szkody" lub nieodwracalnych skutków. W kwestii oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomość skarżącej (zacienianie) w sprawie nie wykazano, czy w związku z takim oddziaływaniem zaistnieje znaczna, kwalifikowana szkoda lub trudne do odwrócenia skutki. Powoływanie się w tym zakresie na zasady doświadczenia życiowego i wiedzę powszechną nie jest wystarczające w kontekście wymogu uprawdopodobnienia przez skarżącą skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Poza tym skarżąca powinna mieć na uwadze, że realizacja inwestycji może powodować dopuszczalne prawem oddziaływanie na tereny sąsiednie, co ma swoje źródło w konstytucyjnym systemie ochrony prawa własności. "Prawo własności" nie jest bowiem prawem absolutnym i może podlegać ustawowym ograniczeniom.
Z kolei kwestia, czy oddziaływanie planowanej zabudowy na nieruchomość skarżącej przekracza prawem dopuszczalne normy w zakresie nasłonecznienia i zacienienia oraz zachowania odpowiednich odległości od nieruchomości skarżącej ma charakter oceny merytorycznej, która będzie przedmiotem rozważań sądu administracyjnego rozpatrującego skargę.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.