Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 lipca 2026 r., sygn. akt II OSK 985/26

Uzasadnienie

1. Wyrokiem z 8 stycznia 2026 r., VII SA/Wa 844/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Warszawie oddalił skargę E. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (Spółka, inwestor) na decyzję Pełnomocnika Rządu do spraw Centralnego Portu Komunikacyjnego z 14 lutego 2025 r. nr BPCPK-1.052.2.2024, w przedmiocie zwolnienia z zakazu wydawania pozwoleń na budowę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

2.1. Sąd pierwszej instancji ustalił, że 25 listopada 2024 r. do Pełnomocnika Rządu do spraw Centralnego Portu Komunikacyjnego (PRCPK) wpłynął wniosek Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczącej udzielenia jej zgody na zwolnienie z zakazu określonego w art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym (Dz. U. 2024, poz. 1747, uCPK), zakończonej decyzją z 4 listopada 2024 r, którą odmówiono udzielenia zgody na: (1) zwolnienie z zakazu wydawania pozwoleń na budowę dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej "[...]" o mocy zainstalowanej do 1 MW na działce o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], powiat [...], (2) zwolnienie z zakazu wydawania pozwoleń na budowę dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej "[...]I" o mocy zainstalowanej do 1 MW na działce o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], powiat [...] i wyrażenie zgody na zwolnienie z zakazu wydawania pozwoleń na budowę, określonego w art. 29 ust 1 pkt 3 UCPK, dla planowanej ww. inwestycji.

W wyroku ustalono także, iż w/w organ wskazał, że na terenie gminy [...] planowana jest realizacja przedsięwzięcia – Centralny Port Komunikacyjny (CPK). Jego głównym celem jest budowa lotniska użytku publicznego opartego na zasadach zrównoważonego rozwoju oraz stworzenie uniwersalnego systemu transportu pasażerskiego, poprzez wybudowanie i eksploatację rentownego, innowacyjnego węzła transportowego, a także doprowadzenie do przebudowy krajowego systemu transportu kolejowego jako atrakcyjnej alternatywy dla transportu drogowego, obejmującego wszystkie obszary Polski.

W związku z tym, w celu ochrony obszaru inwestycji oraz obszaru otoczenia CPK, Rada Ministrów na podstawie art. 28 ust. 1 uCPK przyjęła 14 listopada 2022 r. rozporządzenie w sprawie gmin, na których terenie będą stosowane szczególne zasady związane z realizacją inwestycji celu publicznego w zakresie Centralnego Portu Komunikacyjnego (Dz. U. 2022, poz. 2609, rozp.CPK). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 w/w rozporządzenia, szczególne zasady gospodarowania nieruchomościami, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz realizacji inwestycji określone w art. 29 uCPK stosuje się na obszarze części gmin: [...], [...] [...], położonych w województwie [...].

Dalej PRCPK wywiódł, że nieruchomość będąca przedmiotem kwestionowanej decyzji leży na terenie, który zgodnie z projektem strategii rozwoju obszaru otoczenia CPK, jest przeznaczony pod inwestycję lotniskową, co oznacza, że inwestycja będąca przedmiotem niniejszej decyzji jest niezgodna z treścią projektowanej strategii. Zgodnie art. 120 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 4 uCPK, w odniesieniu do obszarów o istotnym znaczeniu dla realizacji ustaleń strategii rozwoju obszaru otoczenia CPK, Spółka [...], o której mowa w uCPK, uzgadnia pozwolenia na budowę pod kątem zgodności z treścią strategii, co oznacza poważne ryzyko, że nawet w przypadku zwolnienia z zakazu, pozwolenie na budowę nie byłoby możliwe do uzyskania.

Odnosząc się do wskazania we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że umowa dzierżawy, która łączy spółkę z właścicielem nieruchomości gruntowej, na której realizowana jest inwestycja w przedmiocie budowy i eksploatacji farm fotowoltaicznych została zawarta w 2018 roku, na okres 29 lat, zatem okres jej obowiązywania co do zasady upłynie w 2047 roku, a rozp. CPK, które jest podstawą przestrzennego określenia obszarów, na których obowiązuje zakaz wydawania pozwoleń na budowę, ma charakter czasowy i utraci moc 15 grudnia 2026 r., co oznacza, że po tym dniu złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie będzie wymagało uzyskania uprzedniej zgody PRCPK, jednakże zakłada się, że przed dniem utraty mocy przez ww. rozporządzenie, przyjęty zostanie plan miejscowy uwzględniający planowaną inwestycję, co także oznacza, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku będzie podlegała wywłaszczeniu. Z powyższych powodów, PRCPK decyzją z 14 lutego 2025 r., postanowił utrzymać w mocy własną decyzję odmawiającą udzielenia zgody na zwolnienie z zakazu określonego w art. 29 ust. 1 pkt 3 uCPK.

1. 3.1. Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka, podnosząc następujące zarzuty naruszenia przepisów:
2. - art. 29 ust. 7 uCPK, poprzez brak uwzględnienia w procesie rozstrzygania okoliczności, które organ jest obowiązany wziąć pod uwagę;
3. - art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024, poz. 572; K.p.a.), poprzez brak ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, w szczególności poprzez brak ustalenia rzeczywistej lokalizacji PV, a także jej wpływu na bezpieczeństwo ruchu lotniczego;
4. - art. 7 K.p.a., poprzez brak uwzględnienia w procesie rozstrzygania dyrektywy wyboru konsekwencji tj. słusznego interesu jednostki i wynikającego stąd domniemania rozpatrzenia spraw zgodnie z wnioskiem strony;
5. - art. 10 § 1 K.p.a., poprzez brak zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu z uwagi na niezawiadomienie spółki o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków przed wydaniem decyzji;
6. - art. 8 § 1 i 2 K.p.a., polegającego na wydaniu decyzji, odmawiającej udzielenia zwolnienia na wydanie pozwoleń na budowę dla PV, podczas gdy w innych postępowaniach organ udzielał zwolnienia, wskazując jednocześnie w innych swoich rozstrzygnięciach (wydanych na rzecz innych podmiotów), że potencjalna instalacja fotowoltaiczna może być realizowana na terenach objętych planami realizacyjnymi CPK;
7. - art. 6 K.p.a., poprzez wydanie decyzji z powołaniem się w uzasadnieniu na postanowienia przyszłego, potencjalnego planu miejscowego.

1. 3.2. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w całości, oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

1. 3.3. W odpowiedzi na skargę PRCPK wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi, a w rezultacie uchylenia własnej decyzji.
2. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.

1. 4.2. Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 3-7 uCPK, szczególne zasady gospodarowania nieruchomościami, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz realizacji inwestycji obejmują: 3) zakaz wydawania pozwoleń na budowę;
2. 4) zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla wszystkich lub wybranych zmian sposobu zagospodarowania terenu;
3. 5) zakaz prowadzenia postępowań administracyjnych i dokonywania czynności materialno-technicznych, skutkujących połączeniem lub podziałem działek ewidencyjnych;
4. 6) zakaz wydzielania samodzielnych lokali mieszkalnych w budynkach;
5. 7) zakaz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zakaz wydawania pozwolenia na budowę stosuje się odpowiednio do zgłoszeń budowlanych dotyczących budowy budynku. W takim przypadku organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw wobec zgłoszenia (art. 29 ust. 6 ww. ustawy).

Sąd a quo zauważył również, że w art. 29 ust. 7 uCPK, przewidziano możliwość udzielenia zgody na zwolnienie m. in. z zakazów powyżej przywołanych – mocą decyzji PRCPK. W art. 29 ust. 10 uCPK uregulowano zaś, że do wniosku o udzielenie zgody załącza się opis podstawowych danych charakteryzujących inwestycję objętą zwolnieniem, w tym jej lokalizację – w formie tekstowej oraz graficznej. Stosownie natomiast do art. 29 ust. 11 uCPK, zgoda PRCPK stanowi załącznik do wniosków lub zgłoszeń w sprawie wydania rozstrzygnięć, określonych w ust. 1 pkt 3-8 i ust. 8.

1. 4.3. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 28 ust. 1 uCPK, Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, może wskazać gminy lub ich części, na których terenie, w celu przygotowania obszaru Inwestycji oraz zapewnienia optymalnych warunków rozwoju społeczno-gospodarczego oraz przestrzennego na obszarze otoczenia CPK, stosowane będą szczególne zasady gospodarowania nieruchomościami, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz realizacji inwestycji określone w art. 29, szczególne zasady nabywania nieruchomości określone w art. 29b lub szczególne zasady udostępniania nieruchomości na cele badań przyrodniczych określone w art. 29f, określając m. in., które spośród szczególnych zasad gospodarowania nieruchomościami, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz realizacji inwestycji, określonych w art. 29, oraz na jakich obszarach mają zastosowanie (pkt 1). Sąd wojewódzki wywiódł także, że: w art. 29 ust. 2 uCPK przewidziano, że rozporządzenie, o którym mowa w ust. 1, może przewidywać różne zasady, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, dla różnych obszarów, określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów; zaś w ust. 3 tego artykułu uregulowano, że w rozp.CPK określa się dzień rozpoczęcia i dzień zakończenia obowiązywania każdej z zasad, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 3, z zastrzeżeniem, że okres obowiązywania zasad dla danego obszaru wynosi;
2. 1) nie dłużej niż 4 lata - dla zasad, o których mowa w ust. 1 pkt 1;
3. 2) nie dłużej niż 5 lat - dla zasad, o których mowa w ust. 1 pkt 3. Uregulowano też, że rozporządzenie, o którym mowa w ust. 1, obejmuje całe działki ewidencyjne. W przepisach art. 28 ust. 6, 7, 9 i 11 uCPK, unormowano natomiast kwestie dotyczące wydanych już decyzji m. in. o warunkach zabudowy dla nieruchomości lub ich części znajdujących się na obszarze objętym rozporządzeniem, o którym mowa w ust. 1, a także postępowań będących w toku, a dotyczących wydania takich decyzji.

1. 4.4. Dalej sąd pierwszej instancji przywołał, że Rada Ministrów wydała rozp.CPK, w którym zarządzono, że na obszarze części gmin: [...], [...] [...] położonych w województwie [...] stosuje się: szczególne zasady gospodarowania nieruchomości, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz realizacji inwestycji określone w art. 29 ustawy, a granice m. in. tego obszaru, w postaci współrzędnych punktów załamania granicy określono w załączniku nr 3 do tego rozporządzenia. W § 4 ust. 2 rozp.CPK przewidziano, że jego przepis § 3 ust. 1 pkt 1 traci moc po upływie 4 lat od dnia wejścia w życie cyt. rozporządzenia. Rozporządzenie to zaczęło obowiązywać 15 grudnia 2022 r. i było aktem obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej w sprawie decyzji.

Sąd pierwszej instancji kolejno argumentował, iż w sprawie nie jest sporne, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszej decyzji stanowiąca działkę nr [...] położoną w obrębie ewidencyjnym [...] gm. [...], objęta została ww. rozporządzeniem, a wobec tego znajdują do niej zastosowanie szczególne zasady m. in., planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz realizacji inwestycji uregulowane w w art. 29 ust. 1 uCPK, a to przez 4 kolejne lata, tj. do 15 grudnia 2026 r. Tym samym realizacja inwestycji na tym obszarze w ww. okresie nie jest co do zasady możliwa, a możliwość taka wystąpi jedynie po uprzednim uzyskaniu zgody na zwolnienie z określonych zakazów, wydanej w formie decyzji przez PRCPK.

1. 4.5. Wbrew twierdzeniom skargi, w ocenie sądu pierwszej instancji, organ prawidłowo, zgodnie z art. 7 K.p.a., ustalił stan faktyczny i zgromadził materiał dowodowy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 K.p.a., WSA wskazał, że postępowania o wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust 7 uCPK są postępowaniami, w których występuje tożsamość w zakresie przedmiotu. Celem takiego postępowania jest ocena planowanej inwestycji, z którą występuje podmiot, planujący podjęcie danego przedsięwzięcia. Każde zamierzenie inwestycyjne cechuje się swoją własną charakterystyką, obejmującą rodzaj planowanych obiektów i urządzeń budowlanych oraz ich położenia. W tym kontekście PRCPK każdorazowo indywidualnie bada wpływ takiego zamierzenia na gruncie art. 29 ust 7 uCPK i wydaje rozstrzygnięcie w tym zakresie o charakterze indywidualnym. Dlatego zdaniem sądu pierwszej instancji, PRCPK nie dokonał naruszenia art. 8 K.p.a. i tym samym wydał decyzję zgodną z prawem. Zarzut naruszenia art. 6 K.p.a. również został negatywnie oceniony przez sąd pierwszej instancji.

Sąd podkreślił, że wskazanie możliwości wydania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie stanowiło podstawy wydania decyzji. Pełnomocnik, realizując obowiązki, wynikające z przepisów proceduralnych, poinformował spółkę kompleksowo o jej sytuacji prawnej oraz innych uwarunkowaniach prawnych, nie czyniąc z tego podstawy decyzyjnej. Jako niezasadny został potraktowany także zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., sąd a quo stwierdził, że zaistniało formalne uchybienie ze strony organu co do braku zawiadomienia strony skarżącej o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków przed wydaniem decyzji.

Sąd pierwszej instancji uznał jednak, że nie miało to istnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż udział skarżącej i tak nie mógłby doprowadzić do wydania decyzji odmiennej, pomimo braku aktywnego uczestnictwa strony na tym etapie postępowania.

1. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

1. 5.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
2. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026, poz. 143, Ppsa) w związku z art. 8 § 1 K.p.a., poprzez błędne uznanie, że w sprawie zostało w sposób wszechstronny, prawidłowy oraz wyczerpujący przeprowadzone postępowanie administracyjne, podczas gdy organ, a potem WSA na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie wzięły pod uwagę, że planowana zmiana inwestycji, która została objęta wnioskiem o zwolnienie, ma doprowadzić do powstania inwestycji o mniejszej powierzchni zajętej pod panele fotowoltaiczne, powierzchni zabudowy czy redukcji liczby paneli oraz inwerterów fotowoltaicznych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia ograniczającego wolność budowlaną oraz nieuwzględniającego zasadę proporcjonalności przy podtrzymaniu zakazu wydania pozwolenia na budowę dla spółki;
3. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 Ppsa w związku z art. 10 § 1 K.p.a., poprzez błędne uznanie, że w sprawie został Spółce zagwarantowany czynny udział w toku postępowania zakończonego decyzją odmowną, podczas gdy PRCPK nie zawiadomił spółki o zakończeniu zbierania całego materiału dowodowego w sprawie i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło to do złożenia przez Spółkę rzekomo spóźnionego wniosku o zawieszenie postępowania, który miał umożliwić w dalszej kolejności złożenie wniosku mediacyjnego w celu wypracowania ustaleń, mogących być podstawą do załatwienia sprawy, ograniczającym prawo wolności budowlanej inwestora w najmniejszym możliwym stopniu;
4. 3) art. 141 § 4 w zw. z art. 151 Ppsa, polegające na wydaniu wyroku i sporządzeniu jego uzasadnienia bez wskazania dostatecznej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez brak odniesienia w treści uzasadnienia wyroku do faktu, że planowane istotne odstępstwo w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2025, poz. 418 ze zm.; uPb), co w ramach przedsięwzięcia ma doprowadzić do powstania inwestycji o mniejszych parametrach zabudowy, przez co zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

1. 5.3. Zdaniem Spółki w analizowanej sprawie można byłoby znaleźć rozwiązanie mogące równocześnie zabezpieczyć zarówno interes ogólny (czyli zapewnić pełne bezpieczeństwo lotniska w fazie jego realizacji i eksploatacji), jak i słuszny interes strony. W jej ocenie, w analizowanej sprawie WSA w Warszawie przyznał racjonalność twierdzeniu, że przedsięwzięcie inwestora mogłoby stanowić zagrożenie dla lotniska. Zwrócono uwagę, że potencjalna kolizja mogłaby dotyczyć dopiero budowy III pasa lotniska, która jest zaplanowana najwcześniej na lata 40 XXI w., a do tego czasu nie planuje się żadnych działań związanych z wywłaszczaniem poszczególnych nieruchomości na tym terenie. W konsekwencji, nic nie stałoby na przeszkodzie chociażby na czasowe zwolnienie z zakazu wydania pozwolenia na budowę, czyli takiego, które korespondowałoby z planami dotyczącymi rozbudowy lotniska i okresem dzierżawy działki, należącej do spółki do 2047 roku. Tymczasem rozstrzygnięcie pełnomocnika prowadzi do sytuacji, w której działka miałaby nie być zagospodarowana przez żadne obiekty

1. 5.4. Biorąc pod uwagę ww. zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie istoty sprawy poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji, ewentualnie, wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

1. 5.5. PRCPK, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podtrzymał w pełni stanowisko prezentowane w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji. Jednocześnie zwrócił uwagę, że zamierzenie inwestycyjne skarżącej będzie skutkować powstaniem obiektów przebijających dopuszczalną wysokość zabudowy, wówczas w interesie publicznym – obejmującym prawidłowe i bezpieczne wykonywanie ruchu w ramach żeglugi powietrznej – jest odmowa wydania zgody. Podniósł, że w realiach niniejszej sprawy interes publiczny przeważa nad interesem skarżącej, ponieważ wolność budowlana nie posiada absolutnego charakteru.

1. 5.6. Podczas rozprawy pełnomocnik Spółki popierał skargę kasacyjną, jej zarzuty i wnioski, pełnomocnik organu wnosił jak w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

6.2. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Ppsa jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w cyt. przepisie rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 Ppsa obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Nie chodzi tutaj zatem o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez sąd pierwszej instancji konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami Ppsa (zob. wyrok NSA z 18 października 2018 r., II OSK 2571/16, LEX nr 2582330).

6.3. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 Ppsa w związku z art. 8 § 1 K.p.a. Parametry planowanej przez skarżącą inwestycji w postaci powierzchni zabudowy oraz liczby paneli fotowoltaicznych zostały omówione szczegółowo na etapie postępowania administracyjnego, a orzekający w sprawie sąd wojewódzki zwrócił na to uwagę, dokonując kontroli kwestionowanej decyzji administracyjnej, czemu dał wyraz w sporządzonym uzasadnieniu wyroku. Plany budowlane skarżącej objęte są przepisami szczególnymi uCPK, które tworzą szczególny reżim prawny dla sposobu zagospodarowania terenu i jego urządzenia, dla gruntów położonych na obszarach, gdzie planowana jest budowa centralnego portu komunikacyjnego i towarzyszącej jemu infrastruktury. Wszelkie uwarunkowania zabudowy i realizacja przedsięwzięć z tym związanych, wymaga uprzedniej zgody PRCPK, która poprzedza wszystkie dalsze czynności formalne i faktyczne. Przepis art. 8 § 1 K.p.a. odnosi się do sposobu prowadzenia postepowania przez organ administracji publicznej, ma on budzić zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Trafne jest stanowisko sądu pierwszej instancji, wedle którego decyzje organu administracji publicznej, poprzedzone zostały analizą danych przedstawionych przez skarżącą, w granicach i na podstawie art. 29 ust. 7 uCPK. Organ uzasadnił, dlaczego nie udzielił zgody na zwolnienie z zakazu wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, biorąc pod uwagę wymogi prawidłowego przygotowania, realizacji oraz funkcjonowania inwestycji spółki oraz zapewnienia optymalnych warunków rozwoju społeczno-gospodarczego otoczenia CPK. Niezadowolenie strony postępowania z wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia nie może być utożsamiane z naruszeniem, wynikającego z art. 8 § 1 K.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Nie sposób przyjąć, że wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej będzie zachowany tylko wówczas, gdy organy administracji będą wydawać rozstrzygnięcia, których oczekuje strona postępowania (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., II OSK 23/18, LEX nr 2777929). Zaskarżony wyrok, jak również poddana nim kontroli sądowej decyzja PRCPK, znajdują oparcie w przepisach prawa. Omawiana podstawa kasacyjna stanowi nieuzasadnioną polemikę z prawidłowymi ustaleniami dokonanymi przez organ oraz sąd pierwszej instancji.

6.4. Również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 Ppsa w związku z art. 10 § 1 K.p.a. nie jest zasadny. Skarżąca nie wskazuje, w jaki sposób pozbawienie czynnego udziału strony wpłynęło na wynik sprawy. Przede wszystkim niesłuszne są wywody skarżącej na temat skuteczności złożenia wniosku o zawieszenie postępowania. Przepis art. 98 § 1 K.p.a. wskazuje, że organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Wskazane uregulowanie nie wprowadza terminu, w którym strona jest uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o zawieszenie postępowania. Wydanie zaskarżonej decyzji (14 lutego 2025 r.), nastąpiło przed złożeniem wniosku o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. (17 lutego 2025 r. – data doręczenia wniosku organowi). W przypadku złożenia wniosku o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., tj. przepisu niezawierającego terminu, nie znajduje zastosowania instytucja określona w art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. Nadanie w rozumieniu art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. ma znaczenie dla zachowania terminów określonych w K.p.a. np. do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tymczasem art. 98 § 1 K.p.a. nie wprowadza terminu, w którym strona jest uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o zawieszenie postępowania. Przyjęcie argumentacji zaproponowanej przez skarżąco naruszyłoby zasadę pewności obrotu prawnego. Mediacja, o której stanowi art. 96b K.p.a. jest instytucją fakultatywną. Powodem wydania decyzji odmownej przez organ, było przede wszystkim przekroczenie przez planowaną inwestycję maksymalnych dopuszczalnych wysokości określonych w metrach nad poziomem morza. Tym samym, należy przyznać rację pełnomocnikowi, że przeprowadzenie mediacji było nieuzasadnione zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak również przed sądem pierwszej instancji.

Należy zaznaczyć, że dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym, koniecznym jest dowiedzenie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący powinien wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Oznacza to, że w sytuacji, gdy argumenty skarżącego kasacyjnie nie wskazują na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie koniecznym dla rozstrzygnięcia sprawy i mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. nie jest zasadny (zob. wyrok NSA z 18 maja 2023 r., III OSK 6/22, LEX nr 3591191). W związku z tym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 Ppsa w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. nie może odnieść zamierzonego skutku.

6.5. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, ujmowanego jako – zdaniem Spółki – brak wskazania dostatecznej podstawy prawnej rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji (s. 3 skargi kasacyjnej), poprzez brak odniesienia się do zagadnienia istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę, w rozumieniu art. 36a ust. 5 uPb. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 Ppsa w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się także w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie sądu pierwszej instancji, obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona skorzysta z uprawnienia wniesienia skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 4 października 2022 r., I OSK 2354/21, LEX nr 3447802). W przedmiotowej sprawie, uzasadnienie wyroku odnosi się do zarzutów wskazanych w skardze oraz omawia podstawy prawne wydanego orzeczenia, spełniając wymogi proceduralne określone w art. 141 § 4 Ppsa, dlatego zarzut jego naruszenia w zw. z art. 151 Ppsa pozbawiony jest argumentacji, która mogłaby spotkać się z aprobatą Sądu Naczelnego. Uzasadnienie sądu pierwszej instancji pozwoliło dokonać kontroli instancyjnej orzeczenia oraz wzbudziło przekonanie o słuszności zaskarżonego wyroku oraz wydanych decyzji administracyjnych.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo – w ślad za ustaleniami z postępowania administracyjnego – wyjaśnił, że zamierzenie inwestycyjne Spółki będzie skutkować powstaniem obiektów i urządzeń budowalnych przebijających dopuszczalną wysokość zabudowy wyznaczonej zgodnie z BRA (tj. w strefie powierzchni ograniczających zabudowę), co w efekcie rodzi zagrożenie negatywnego wpływu na urządzenia radionawigacyjne dla planowanego lotniska. Z tej przyczyny – brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do charakteru istotnego odstępstwa w rozumieniu art. 36a uPb planowanego przedsięwzięcia Spółki, wobec ustalenia iż zagraża ono bezpieczeństwa żeglugi powietrznej w rejonie CPK, a w następstwie życiu i zdrowiu ludzi, nie miało znaczenia z punktu widzenia skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

1. 7.1. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku.

1. 7.2. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa. W związku z oddaleniem skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę, należało od skarżącej zasądzić na rzecz organu kwotę 360 złotych, stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie radcy prawnego, reprezentującego organ, obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2026, poz. 118). Dlatego orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku.