Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 lipca 2026 r., sygn. akt II OSK 979/24

Uzasadnienie

1. Wyrokiem z 30 stycznia 2024 r., II SA/Ol 969/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Olsztynie oddalił skargę R. sp. z o.o. z/s w Olsztynie (Spółka) na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WMWINB) z 9 sierpnia 2023 r. nr P.7721.87.2023 16KK w przedmiocie rozbiórki "baneru informacyjnego". Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, pismem z 8 kwietnia 2022 r. P. S.A. zgłosiła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Olsztynie zasadność wszczęcia postępowania w przedmiocie zawieszenia baneru pomiędzy 11 kondygnacją, a dachem budynku na [...] w O., o treści: "Dworzec PKS zamknięty w wyniku działań PKP i wojewody". Baner ten został zawieszony przez Spółkę bez zgody większościowego współwłaściciela powołanego budynku, tj. P. S.A. Podczas wieszania tego banera doszło do uszkodzenia nadproża budynku poprzez umieszczenie w nim kotw mocujących ten baner.

W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie (PINB, organ I instancji) ustalono, że na elewacji budynku na [...] w O., od strony ul. [...], zainstalowany jest na wysokości 11 kondygnacji baner o treści: "Dworzec PKS zamknięty w wyniku działań PKP i wojewody". Przedstawiciel Spółki oświadczył w trakcie ww. kontroli, że baner ten został zainstalowany pod koniec marca 2022 r. jej staraniem. Wykonanie baneru oraz jego montaż zostało zlecone specjalistycznej firmie. Na montaż baneru nie uzyskano zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, ponieważ w ocenie inwestora zgoda taka nie była wymagana, albowiem baner ten nie jest reklamą tylko informacją dla pasażerów i mieszkańców (o wymiarach 8 m x 3 m). W trakcie kontroli stwierdzono, że baner został zainstalowany za pomocą linek stalowych kotwionych do ściany zewnętrznej powołanego budynku.

Przedstawiciel inwestora wskazał również, iż w jego ocenie na ww. roboty budowlane nie było konieczności uzyskania zgody drugiego współwłaściciela budynku (P. S.A.), albowiem baner został zawieszony na części elewacji należącej do lokalu, który jest własnością R. sp. o.o.

1. 2.2. Wyrokując w sprawie II SA/Ol 969/23 kolejno wskazano, że decyzją z 5 maja 2022 r. PINB, w trybie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021, poz. 2351; uPb), nakazał R. sp. z o.o. w Olsztynie rozbiórkę zainstalowanego na budynku biurowym przy [...] w Olsztynie bez wymaganego tytułu prawnego baneru informacyjnego o treści: "Dworzec PKS zamknięty w wyniku działań PKP i wojewody".

1. 2.3. Następnie sąd pierwszej instancji stwierdził, że WMWINB, po rozpatrzeniu odwołania Spółki, decyzją z 28 czerwca 2022 r. uchylił w całości decyzję z 5 maja 2022 r. oraz przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał m. in., że PINB winien zweryfikować czy stan faktyczny nie uległ zmianie, umożliwić stronom skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) oraz nałożyć obowiązek stosownie do treści art. 52 uPb, tj. na wszystkich współwłaścicieli budynku przy [...] w O.

1. 2.4. Jak dalej z kontrolowanego wyroku wynika, WSA w Olsztynie wyrokiem z 26 sierpnia 2022 r., wydanym w sprawie o sygn. II SA/Ol 554/22, oddalił sprzeciw R. sp. z o.o. na w/w decyzję organu wojewódzkiego, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 stycznia 2023 r. II OSK 2652/22, oddalił skargę kasacyjną Spółki od ww. wyroku.

1. 2.5. Dalej w wyroku II SA/Ol 969/23 przywołano, że organ I instancji, umożliwiając stronom skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 10 K.p.a., decyzją z 16 czerwca 2023 r. nr PINB.5151.11.2022, działając w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb (Dz. U. 2023, poz. 682 ze zm.), nakazał P. S.A. i R. O. sp. z o.o. w Olsztynie rozbiórkę zainstalowanego na budynku biurowym przy [...] w O. bez wymaganego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej baneru informacyjnego o treści: "Dworzec PKS zamknięty w wyniku działań PKP i wojewody". W uzasadnieniu swojego stanowiska PINB wskazał m. in., że roboty zostały wykonane z naruszeniem art. 4 uPb, skoro inwestor nie posiada pełnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem większościowy współwłaściciel budynku nie wyraża zgody na legalizację przedmiotowych robót budowlanych. Elewacja budynku przy [...] w O. jest częścią wspólną, zatem do zgodnego z prawem zainstalowania baneru informacyjnego na budynku, wymagana jest zgodna wszystkich jego współwłaścicieli. W związku z powyższym nie ma możliwości przeprowadzenia legalizacji przedmiotowych robót budowlanych, co wiąże się koniecznością wydania decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb.

1. 2.6. Od powyższej decyzji odwołanie złożył pełnomocnik P. S.A.

1. 2.7. W wyroku wskazano następnie, że WMWINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023, poz. 775; K.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 51 ust. 7, art. 52 oraz z art. 83 ust. 2 uPb, po rozpatrzeniu odwołania, orzekł:
2. 1) uchylić w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji oraz
3. 2) orzec co do istoty tj.: nakazać P. S.A. oraz R. sp. z o.o. rozbiórkę zainstalowanego na budynku biurowym przy [...] w O. bez wymaganego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej baneru informacyjnego o treści: "Dworzec PKS zamknięty w wyniku działań PKP i wojewody".

1. 2.8. Sąd pierwszej instancji przywołał, że w uzasadnieniu powyższej decyzji z 9 sierpnia 2023 r. WMWINB stwierdził, że zasadne było przeprowadzenie postępowania w trybie art. 50-51 uPb. Podniósł organ wojewódzki, że w przypadku współwłasności nieruchomości, roboty budowlane ingerujące w jej części wspólne (np. dach, strop, fasadę/elewację, ściany nośne, piony wodne, kanalizacyjne, wentylacyjne) jako czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu - wymagają udzielenia zgody na ich wykonanie przez współwłaścicieli w sposób zgodny z prawną formą zarządu nieruchomości. Brak zgody wszystkich współwłaścicieli budynku na roboty budowlane dotyczące części wspólnych budynku (np. instalowanie tablic na elewacji budynku), powinno prowadzić do zastosowania nakazu rozbiórki samowolnie wykonanej instalacji tablicy. Zatem organ I instancji zasadnie uznał naruszenie art. 4 uPb. WMWINB stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż współwłaścicielami budynku przy [...] w O. (m. in. części wspólnych tego obiektu), jest zarówno Spółka, jak i P. S.A. Tym samym, stosownie do treści art. 52 uPb oraz zaleceń zawartych w wyroku WSA w Olsztynie z 26 sierpnia 2022 r., II SA/Ol 554/22, oraz w wyroku NSA z 12 stycznia 2023 r., II OSK 2652/22, WMWINB wskazał, że organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie adresatów zobowiązanych do wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki. Jedynie z uwagi na oczywistą omyłkę w nazwie zobowiązanej spółki wskazanej w sentencji zaskarżonej decyzji, należało wydać orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.
2. 3.1. W skardze wywiedzionej do WSA w Olsztynie na w/w decyzję WMWINB Spółka zarzuciła naruszenie:
3. 1) art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c uPb poprzez błędne uznanie, że baner zawierający napis "Dworzec PKS zamknięty w wyniku działań PKP i wojewody" stanowi urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c uPb, w związku z czym do zamieszczenia banera na budynku położonym przy [...] w O. mogło dojść wyłącznie na podstawie prawidłowo dokonanego zgłoszenia, co skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 i 7, art. 52 oraz art. 83 ust. 2 uPb i wydaniem zaskarżonej decyzji, która nakazywała spółce oraz drugiemu współwłaścicielowi budynku rozbiórkę banera jako zamieszczonego bez skutecznie dokonanego zgłoszenia, podczas gdy m.in.:
4. a) pojęcie urządzenia reklamowego powinno być - biorąc pod uwagę brak definicji legalnej tego pojęcia w uPb - interpretowane zgodnie z wykładnią systemową, językową oraz funkcjonalną, a organ nie może tworzyć w tym zakresie autonomicznych definicji pojęcia "urządzenia reklamowego";
5. b) zgodnie z wykładnią funkcjonalną art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c uPb w zw. z art. 2 pkt 16a i c ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Upzp) nie powinno się ograniczać prowadzenia działalności gospodarczej przez umieszczanie w przestrzeni publicznej nośników dotyczących funkcjonowania danego przedsiębiorstwa (np. informacja o zamknięciu obiektu) - przepisy te ukierunkowane są na zapobieganie chaosowi reklamowemu, nie zaś utrudnianie prowadzenia przez przedsiębiorców bieżącej działalności i rozpowszechnianiu przez nich informacji niemających charakteru promocyjnego;
6. 2) art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a uPb, poprzez jego błędną wykładnię oraz uznanie, że baner nie stanowi urządzenia, którego instalacja jest zwolniona z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a uPb, co skutkowało niezastosowaniem art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a uPb, w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz niewydaniem przez organ decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości oraz umorzenia postępowania w I instancji w całości;
7. 3) art. 10 § 1 w zw. z art. 111 § 2 K.p.a. poprzez wydanie przez organ zaskarżonej decyzji przed złożeniem odwołania przez Spółkę, co skutkowało brakiem zapewnienia spółce aktywnego udziału w postępowaniu.

1. 3.2. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

1. 3.3. W odpowiedzi na skargę WMWINB wniósł o jej oddalenie.
2. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Olsztynie skargę oddalił.

1. 4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na stanowisko prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2023 r., II OSK 2652/22, dotyczącym przedmiotowego obiektu, a który stwierdził, że kluczowa nie jest treść wskazana na zainstalowanym banerze, a sposób jego montażu. Jak wskazał w nim Sąd Naczelny: "należy mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie doszło do uszkodzenia nadproża budynku poprzez umieszczenie w nim kotw mocujących baner. Mamy zatem do czynienia z robotami budowlanymi polegających na umocowaniu elementu do istniejącej już konstrukcji nośnej. Odnosząc się do ratio legis wskazanego powyżej art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c) Pb należy wskazać, że ustawodawca wskazał urządzenia reklamowe jako podlegające zgłoszeniu nie ze względu na treść znajdującą się na urządzeniu, a właśnie na jego instalację. Nie można zatem skutecznie podnosić, że treść zawarta na banerze była czynnikiem wpływającym na zwolnienie z obowiązku zgłoszenia robót budowlanych". Końcowo NSA ocenił, "że adresatami obowiązków o jakich mowa w decyzjach i postanowieniach wydawanych na podstawie przepisów Rozdziału 5b Pb powinien być w tej sytuacji również współwłaściciel budynku".

W tej sytuacji stanowisko zajęte przez WMWINB w zaskarżonej decyzji sąd I instancji podzielił, nie pozostawało ono bowiem w sprzeczności z poglądem wyrażonym w ww. wyroku NSA, a którym to poglądem pozostaje związany zarówno sąd jak i organy orzekające w niniejszej sprawie. Tym samym niezasadny jest – zdaniem WSA - zarzut skargi, że baner nie jest urządzeniem reklamowym. Konsekwentnie sąd wojewódzki stwierdził również, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a uPb, albowiem instalacja banera wymagała zgłoszenia.

1. 4.3. Co zaś tyczyło się kwestii braku zapewnienia stronie skarżącej aktywnego udziału w postępowaniu przed organami administracji – naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 111 § 2 K.p.a., WSA w Olsztynie zauważył, że była ona rozpatrywana przez tenże sąd w sprawie o sygn. II SA/Ol 1126/23.
2. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła R. sp. z o.o. z/s w Olsztynie – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.

1. 5.2. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634, Ppsa) zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się:
2. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
3. a) art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c uPb poprzez jego błędną wykładnię i błędne uznanie, że baner zawierający napis "Dworzec PKS zamknięty w wyniku działań PKP i wojewody" (dalej: Baner) stanowi urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c uPb, w związku z czym do zamieszczenia baneru na budynku położonym przy [...] w O. mogło dojść wyłącznie na podstawie prawidłowo dokonanego zgłoszenia co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego uznania przez sąd I instancji, że decyzja WMWINB z 9 sierpnia 2023 r. nie powinna zostać uchylona w całości;
4. b) art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a uPb poprzez jego błędną wykładnię oraz uznanie, że baner nie stanowi urządzenia, którego instalacja jest zwolniona z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a uPb, co skutkowało oddaleniem przez sąd I Instancji skargi na zaskarżoną decyzję:
5. 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 153 w zw. z art. 64e Ppsa poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na uznaniu przez sąd I Instancji, że jest on związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 stycznia 2023 r. II OSK 2652/22, w sytuacji gdy zarówno w wyroku NSA, jak i wyroku WSA "sądy działały w trybie sprzeciwu od decyzji", a w konsekwencji oceniały jedynie istnienie przesłane do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ spowodowało, że sąd I instancji nie dokonywał samodzielnie wykładni objętych zarzutami przepisów prawa materialnego, uznając się związany wykładnią, w tym ocena skutków wyroku NSA.

1. 5.3. Skarżąca kasacyjnie wnosi o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez jej uwzględnienie, tj. uchylenie w całości zaskarżonego decyzji, na wypadek nieuwzględnienia poprzedzającego wniosku – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Olsztynie; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

1. 5.4. W uzasadnieniu środka odwoławczego argumentowano za trafnością podstaw kasacyjnych. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną baner (wraz z urządzeniami służącymi do jego instalacji) – jako mechanizm służący do szczególnych rodzajów urządzeń, o których mowa w uPb (np. urządzenie reklamowe) i dla których ustawa ta przewiduje inne rozwiązania, należy do danego urządzenia stosować art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a uPb. Dodatkowo Spółka podkreśla, że baner stanowi urządzenie, którego wysokość nie przekracza 3 metrów. W konsekwencji, zdaniem skarżącej kasacyjnie, instalowanie baneru mieściło się w zakresie swobody budowlanej określonej w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) uPb i nie wymagało dokonania zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym nie doszło do samowoli budowlanej i brak było podstaw do nakazania Spółce rozbiórki baneru.

1. 5.5. Podczas rozprawy pełnomocnik Spółki popierał wniesioną skargę kasacyjną i jej argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2026, poz. 143) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

6.2. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 29 ust. 3 pkt 3) lit. c uPb, w myśl którego, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Podkreślić należy, że zawarty w ww. przepisie zwrot "instalowanie" odnosi się wyłącznie do wykonywania robót budowlanych polegających na umocowaniu (połączeniu, złączeniu) jakiegoś elementu do istniejącego już podstawowego obiektu budowlanego (istniejącej już konstrukcji nośnej). Wprawdzie pojęcie "instalowania" nie jest zdefiniowane w uPb, jednakże określając jego zakres znaczeniowy odnieść się należy zarówno do znaczenia tego słowa w języku potocznym, jak i do sposobu użycia go przez ustawodawcę w innych przepisach uPb. I tak, zarówno definicje słownikowe pojęcia "instalowania czegoś", jak również jego potoczne rozumienie, zakłada każdorazowo związek techniczny lub funkcjonalny z istniejącym (funkcjonującym) wcześniej obiektem (rzeczą). Natomiast pojęcie "instalowanie" jest przez ustawodawcę używane w uPb zawsze w sposób zakładający związek instalowanego elementu (urządzenia) z istniejącym już obiektem np. instalowanie krat na obiektach budowlanych, instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych (por. wyrok NSA z 26 lutego 2020 r. II OSK 1066/18 i orzecznictwo w nim powołane, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego trafnie uznały organy, sąd wojewódzki, a także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 stycznia 2023 r., II OSK 2652/22 oddalającym skargę kasacyjną od wyroku WSA w Olsztynie z 26 sierpnia 2022 r. wydanego w sprawie o sygn. II SA/Ol 554/22 oddalającego sprzeciw Spółkina decyzję WMWINB z 5 maja 2022 r., że instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c uPb zawiera tylko takie prace budowlane, które są związane z już istniejącym obiektem i nie są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 uPb.

W niniejszej sprawie okoliczność wykonania pod koniec marca 2022 r. przez skarżącą robót budowlanych polegających na zainstalowaniu - za pomocą linek stalowych kotwionych do elewacji (części wspólnej) budynku biurowego przy [...] w O. - banera o wymiarach 8 m x 3 m, nie budzi wątpliwości i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Skarżąca nie kwestionuje powyższych ustaleń, jak również tego, że na wykonywanie tych robót nie miała wymaganego prawem zgłoszenia.

6.3. W tym stanie rzeczy podzielić należy stanowisko organów obu instancji, że skarżąca dopuściła się samowoli budowlanej polegającej na zrealizowaniu robót budowlanych bez wymaganego prawem zgłoszenia. W rezultacie organy prawidłowo uznały, że doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem powinno odbyć się w postępowaniu naprawczym z art. 50 i 51 uPb, celem którego jest usunięcie samowoli budowlanej.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 uPb w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia. Stosownie zaś do art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 uPb przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Z kolei z art. 51 ust. 7 uPb wynika, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust.

1. W przypadku, gdy roboty budowlane, o których jest mowa w art. 50 ust. 1 uPb zostały już wykonane, zgodnie z art. 51 ust. 7 uPb przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz ust. 3 uPb mają odpowiednie zastosowanie bez wstrzymania robót budowlanych przewidzianego w art. 50 uPb.

Niewątpliwie, nakaz rozbiórki w postępowaniu w trybie art. 51 ust. 1 uPb nie ma charakteru bezwzględnego. W pierwszej kolejności właściwy organ powinien wyczerpać możliwości zmierzające do legalizacji wykonanych robót, natomiast nakazy wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb, w tym nakaz rozbiórki mogą być zastosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Przy czym jak wskazał NSA w wyroku z 23 czerwca 2020 r. II OSK 3786/19 (LEX nr 3039204) "ocena ta jest możliwa już na etapie stwierdzenia naruszenia, bez dokonania dalszych czynności określonych w art. 51 P.b. W każdej sprawie należy zatem indywidulanie zbadać, czy doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem jest możliwe".

Realizując powyższy wymóg, w ocenie Sądu Naczelnego organy, a w ślad za nimi sąd I instancji, prawidłowo uznały, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie było możliwe przeprowadzenie legalizacji wykonanych robót w trybie art. 50 – 51 uPb. Ten brak możliwości legalizacji wynikał z braku zgody wszystkich współwłaścicieli budynku na roboty budowlane dotyczące części wspólnych budynku. Elewacja budynku jest jego częścią wspólną, gdy budynek ten jest przedmiotem współwłasności.

6.4. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) uPb. Zgodnie z tym przepisem nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących całość techniczno-użytkową albo niestanowiących takiej całości urządzeń technicznych lub ich elementów, w tym instalacji radiokomunikacyjnych, przez które należy rozumieć niestanowiące budowli urządzenia techniczne, takie jak stacje bazowe telefonii komórkowej, stacje telewizyjne, stacje radiofoniczne, urządzenia łączności radiowej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej, w których skład wchodzą urządzenia radiowe, zasilające i inny osprzęt oraz antenowa konstrukcja wsporcza, o wysokości nie większej niż 3 m.

Skarżąca kasacyjnie błędnie wywodzi zastosowanie zwolnienia z prostej konstrukcji banera, sposobu jego zamocowania oraz braku wpływu na sposób użytkowania istniejącego budynku. Okoliczności te nie stanowią przesłanek zastosowania wskazanego przepisu. Zwrócić należy uwagę, że w niniejszej sprawie baner został zainstalowany na istniejącym obiekcie budowlanym za pomocą stalowych linek zakotwionych w jego elewacji, a więc doszło do jego fizycznego umocowania do istniejącej już konstrukcji budynku. Taki sposób wykonania robót odpowiada istocie "instalowania", o której NSA wypowiedział się już w uprzednim wyroku wydanym w tej sprawie (II OSK 2652/22), wskazując, że decydujące znaczenie ma sposób montażu, a nie treść umieszczona na banerze.

Nie ma przy tym znaczenia, że instalacja banera nie wpłynęła na sposób użytkowania budynku. Okoliczność ta nie wyłącza bowiem obowiązku zgłoszenia robót polegających na instalowaniu urządzenia na istniejącym obiekcie. Również niewielkie wymiary baneru oraz jego prosta konstrukcja nie prowadzą do odmiennej oceny. Tym samym skarżąca kasacyjnie nie wykazała spełnienia przesłanek zwolnienia z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a uPb, a prawidłowo przyjęto, że wykonanie przedmiotowych robót wymagało dokonania zgłoszenia.

6.5. Chybiony okazał się również zarzut naruszenia art. 153 w zw. z art. 64e Ppsa. Zważyć należy, że wcześniejszy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadł wprawdzie w postępowaniu ze sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a zatem w zakresie ograniczonym treścią art. 64e Ppsa. Nie oznacza to jednak, że zawarte w tym wyroku rozważania dotyczące sposobu instalowania banera pozostają bez znaczenia dla ponownego rozpoznania sprawy. NSA wskazał bowiem w nim na znaczenie sposobu montażu spornego obiektu, w szczególności umocowania do istniejącej konstrukcji budynku. Ocena ta nie może być jednak utożsamiana z przesądzeniem w trybie art. 64e Ppsa ostatecznej kwalifikacji materialnoprawnej banera ani o istnieniu obowiązku zgłoszenia.

W konsekwencji organ, ponownie rozpoznając sprawę, nie był uprawniony do pominięcia wiążących wskazań wynikających z wcześniejszego wyroku, ale jednocześnie był zobowiązany do dokonania pełnej kwalifikacji prawnej robót w ramach ponownie prowadzonego postępowania. Skoro zaś ustalono, że baner został umocowany do elewacji istniejącego budynku za pomocą stalowych linek zakotwionych w ścianie zewnętrznej powołanego budynku, prawidłowo oceniono charakter wykonanych robót na podstawie całokształtu ustalonego stanu faktycznego.

W niniejszej sprawie organy ustaliły, że umieszczenie przedmiotowego baneru na istniejącym obiekcie budowlanym stanowiło jego instalowanie, a wykonanie tych robót wymagało dokonania zgłoszenia. Ustalenie to zostało prawidłowo zaakceptowane przez WSA w Olsztynie. Skarżąca kasacyjnie natomiast nie wykazała, aby wskazane przez nią cechy baneru — jego informacyjny charakter, wymiary, prosta konstrukcja, sposób zamocowania czy brak zmiany sposobu użytkowania obiektu — prowadziły do zastosowania przewidzianego w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a uPb zwolnienia.

Tym samym samo określenie przez organy nadzoru budowlanego w wydanych decyzjach przedmiotowego obiektu jako "baneru informacyjnego" nie przesądzało o braku obowiązku dokonania zgłoszenia. Decydujące znaczenie miała prawidłowa kwalifikacja wykonanych robót jako instalowania na istniejącym obiekcie budowlanym. Skoro wymagane zgłoszenie nie zostało dokonane, prawidłowo przyjęto istnienie podstaw do zastosowania właściwych przepisów uPb i wydania nakazu rozbiórki.

W konsekwencji sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 153 Ppsa w zw. z art. 64e Ppsa, a zarzut skarżącej kasacyjnie należy uznać za niezasadny.

1. 7. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.