Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1207/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę P. M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Katowicach z dnia 6 czerwca 2022 r., nr WINB.WOA.7721.44.2022.AW/AG, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", umorzono postępowanie odwoławcze z odwołania skarżącego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w [...] z dnia 3 grudnia 2021 r., nr 98/21, o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie urządzenia służącego do czasowego gromadzenia nieczystości ciekłych, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...] przy ul. [...], gmina L., stanowiącego własność P. i R. D..
Sąd I instancji wskazał, że skarżący (jako właściciel działki nr [...] i współwłaściciel działki nr [...], znajdujących się w sąsiedztwie działki nr [...]) zainicjował postępowanie przed organem I instancji i był traktowany w tym postępowaniu przez organ I instancji jako strona. Jednak organ odwoławczy zasadnie uznał, że skarżący nie ma interesu prawnego w sprawie, a zatem nie jest stroną postępowania prowadzonego przez PINB w sprawie urządzenia służącego do czasowego gromadzenia nieczystości ciekłych.
Przedmiotem postępowania przed organem I instancji była m.in. legalność budowy zbiornika na nieczystości posadowionego na działce o nr ewid. [...] i jego stan techniczny. Ewentualny nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub podjęcia w stosunku do niego innych działań wynikających z przepisów prawa budowalnego może zostać skierowany jedynie do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego (art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane; Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., zwanej dalej "P.b."). Dokonując oceny interesu prawnego skarżącego jako strony w tym postępowaniu organ odwoławczy wziął pod uwagę fakt, że ustalona odległość spornego zbiornika na nieczystości od ogrodzenia międzysąsiedzkiego z działką nr [...], nalężącą do skarżącego, jest większa niż minimalne odległości zbiorników od działek oraz okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi określone w § 34 i następnych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm., dalej jako "rozporządzenie").
Ustalona odległość wyniosła nie mniej niż 12,42 m, a minimalna odległość zgodnie z ww. rozporządzeniem to 7,5 m. Brak naruszenia tych przepisów ww. rozporządzenia i brak wskazania innych przepisów prawa materialnego, z których można by wywieść interes prawny skarżącego sprawił, że organ odwoławczy uznał, iż skarżący nie posiada przymiotu strony. W ocenie Sądu, interes skarżącego jest interesem faktycznym. Skarżący był zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy przez organy orzekające w sprawie, ale jej przedmiot nie dotyczył jego praw i obowiązków.
Z kolei sam interes faktyczny jest niewystarczający, aby uznać skarżącego za stronę tego postępowania, która może m.in. skutecznie wnieść odwołanie w sprawie. W tej sytuacji, w ocenie składu orzekającego, organ odwoławczy prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania skarżącego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., a skarga była niezasadna.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. przez uznanie, że nie można domniemywać samowoli budowlanej, gdy tymczasem organ nie poczynił w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w sytuacji gdy organ nawet nie podjął starań o wszechstronne wyjaśnienie sprawy i zgromadzenie dowodów, wydając od razu decyzję o umorzeniu postępowania;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. przez uznanie, że zbiornik na działce nr [...] nie jest użytkowany, które to stwierdzenie nie jest oparte na rzetelnie zebranym materiale dowodowym, a tym bardziej nie wzięto pod uwagę samej tylko możliwości używania w przyszłości tego zbiornika;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. przez nieuwzględnienie wszystkich pomiarów odległości zbiornika;
- 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 7b K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. przez brak uwzględnienia ustaleń dokonanych przez Wojewódzką Inspekcję Ochrony Środowiska, zgodnie z którymi zbiornik wcześniej poddany oględzinom okazał się zbiornikiem z dnem przepuszczalnym;
- 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 i art. 85 § 1 K.p.a. przez brak uwzględnienia, że w toku przeprowadzonych oględzin ujawniono fakt połączenia rezerwowej studzienki gminnej ze zbiornikiem;
- 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. i art. 10 K.p.a. oraz art. 78 K.p.a. przez brak wypowiedzenia się organu wobec wniosków dowodowych skarżącego;
- 7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. i art. 10 K.p.a. oraz art. 79 i art. 81 K.p.a. przez uniemożliwienie skarżącemu uczestniczenia w oględzinach (eksperymencie), polegającym na sprawdzeniu w jaki sposób woda z budynku mieszkalnego jest odprowadzana i czy jest odprowadzana do zbiornika zamkniętego.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 66 P.b. oraz w zw. z § 34 i § 36 rozporządzenia przez uznanie, że skarżący nie posiada przymiotu strony, gdy tymczasem urządzenie służące do czasowego gromadzenia nieczystości ciekłych jakkolwiek jest zlokalizowane na nieruchomości stanowiącej własność P. i R. D., to znajduje się w zbyt bliskiej odległości względem nieruchomości skarżącego, co czyni go osobą posiadającą uprawnienie do bycia stroną w postępowaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualnie: tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego stanowił art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Tymczasem żaden ze sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów nie dotyczy tego przepisu, co oznacza, że w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji WINB, a tym samym i – oceny Sądu I instancji, który niewadliwie stwierdził, że jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że odwołanie wniosła osoba nie będąca stroną postępowania, postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.
Poza tym wszystkie ze sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego dotyczą oceny legalności istnienia "zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe", a nie kwestii kluczowej dla oceny legalności zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, tj. pod kątem istnienia interesu prawnego skarżącego do bycia stroną postępowania administracyjnego, poza jednym zarzutem naruszenia prawa procesowego, a mianowicie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. przez nieuwzględnienie wszystkich pomiarów odległości zbiornika. Krótko mówiąc, aby skarżący mógł skutecznie formułować zarzuty odnośnie do legalności ww. zbiornika – związane z samowolą budowlaną, użytkowaniem, przepuszczalnym dnem zbiornika, połączenia zbiornika ze studzienką rewizyjną, brakiem wypowiedzenia się organu wobec wniosków dowodowych skarżącego, uniemożliwienia udziału w "eksperymencie" odprowadzania ścieków do gminnej kanalizacji sanitarnej – musiałby w pierwszej kolejności wykazać, że jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., a tym samym, że organ odwoławczy wadliwie zastosował art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania skarżącego.
Tego skutecznie nie wykazał w skardze kasacyjnej, dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z: art. 7 K.p.a., art. 7b K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 85 § 1 K.p.a., art. 10 K.p.a., art. 78 K.p.a., art. 79 K.p.a. i art. 81 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw jeśli chodzi o podnoszone w skardze kasacyjnej ww. kwestie dotyczące okoliczności związanych z istnieniem ww. zbiornika.
Także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, tj. naruszenia prawa procesowego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. oraz naruszenia prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 66 P.b. oraz w zw. z § 34 i § 36 ww. rozporządzenia, nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, choć ww. przepisy rozporządzenia dotyczą kwestii odległości ww. zbiornika w jakich ten powinien znajdować się m.in. od granicy działki oraz od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.
To właśnie z uwagi na normy odległościowe można by w niniejszej sprawie podjąć próbę wykazania istnienia interesu prawnego skarżącego. Jednak skarżący nie uczynił tego skutecznie, ponieważ nie wykazał aby istniały takie normy odległościowe, które – z uwagi na ustalenia faktyczne niniejszej sprawy dotyczące zlokalizowania ww. zbiornika względem granic jego działek – pozwalałyby stwierdzić, że skarżący ma interes prawny do bycia stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., a tym samym, że zachodzą przesłanki do merytorycznego rozpatrzenia jego odwołania przez organ odwoławczy.
W tym zakresie skarżący w ramach art. 7 i art. 77 K.p.a. (wyrażających zasadę prawdy obiektywnej) oraz § 34 i § 36 rozporządzenia nie może skutecznie podnosić, że w sprawie nie uwzględniono wszystkich pomiarów odległości zbiornika. Z perspektywy oceny istnienia interesu prawnego skarżącego wystarczające było ustalenie, że ww. zbiornik znajduje się nie mniej niż 12,42 m od granicy działki nr [...], której współwłaścicielem jest skarżący (odległość od granicy działki nr [...] jest jeszcze większa z uwagi na jej oddalenie od działki nr [...]). Z punktu widzenia odległości, o jakich mowa w § 36 ust. 1 rozporządzenia, jest to ustalenie wystarczające do stwierdzenia, że została zachowana wymagana odległość 7,5 m od granicy działki sąsiedniej należącej do skarżącego, a ponadto w świetle argumentacji skargi kasacyjnej, że budynek młyna na działce skarżącego znajduje się w odległości 30 m od ww. zbiornika, zachowana została także wymagana odległość 15 m od okien i drzwi zewnętrznych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz do magazynów produktów spożywczych.
W tym zakresie należy wskazać, że skarżący choć w zarzucie skargi kasacyjnej kwestie odległości wiąże z § 34 i § 36 rozporządzenia i przywołuje ich treść, jednak w argumentacji skargi kasacyjnej nie odnosi się do tych przepisów, lecz wskazuje na ustanowioną strefę ochronną sanitarną od młyna jako "Zakładu Przemysłu Spożywczego", która wynosi 50 m. Jednak w tym zakresie skarżący nie wskazał z jakich konkretnie przepisów prawa wywodzi obowiązywanie takiej strefy ochronnej i czy rzeczywiście odnosi się ona do zabudowy znajdującej się na działce skarżącego, i jak to się ma do odległości, o jakich mowa w § 34 i § 36 rozporządzenia. Tego rodzaju argumentowanie nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na stwierdzenie, że Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji WINB o umorzeniu postępowania odwoławczego.
Poza tym skarżący nie może dla wykazania własnego interesu prawnego odwoływać się do odległości ww. zbiornika od granic innych działek należących do innych podmiotów. W tym z resztą zakresie WINB w zaskarżonej decyzji wskazał, że uwagi na znaczące zbliżenie zbiornika do granic z działkami nr [...] oraz [...], status strony niniejszego postępowania przysługuje także właścicielom tych działek – E. i A. P. oraz Powiatowemu Zarządowi Dróg w K..
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że o tym, czy na podstawie art. 28 K.p.a. określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. O charakterze strony nie może decydować jedynie jej wola. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tj. normą, którą można wskazać jako jego podstawę i której legitymujący się tym interesem prawnym może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (por. wyrok NSA z 12 marca 2024 r., II OSK 414/24).
W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie wykazał, aby istniała norma prawa materialnego, która umożliwiałaby stwierdzenie, że skarżący ma interes prawny do bycia stroną postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy ww. zbiornika. Tym samym skarżący nie podważył skutecznie oceny Sądu I instancji co do zaistnienia podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i umorzenia postępowania odwoławczego. Oceny tej nie podważa próba zakwestionowania ustaleń faktycznych sprawy, ponieważ to przepisy prawa materialnego przesądzają o istnieniu interesu prawnego, a nie stricte ustalenia faktyczne w sprawie. Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że jeżeli skarżący nie wykazał istnienia takich norm w odniesieniu do własnych indywidualnych praw lub obowiązków, to nie ma podstaw do stwierdzenia, że ocena co do tego, iż skarżący nie jest stroną postępowania administracyjnego była wadliwa.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.