Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1408/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia 25 kwietnia 2023 r., znak: DON.7100.267.2021.JSK, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylono w całości decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 22 listopada 2021 r., znak: ZOA-VIII.7721.1.2021, i stwierdzono, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanej dalej "PINB", w [...] z dnia 17 sierpnia 2012 r., znak: PINB.7355/P/2/2012, została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie stwierdzono jej nieważności, ponieważ od jej doręczenia upłynęło dziesięć lat.
Decyzją z dnia 17 sierpnia 2012 r. PINB w P., na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na budowie inwestycji: biogazownia o mocy 1,2 MW, zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gm. [...], zrealizowanej przez D. sp. z o.o. w K..
Sąd I instancji wskazał na charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej i na czym polega przesłanka "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wskazał, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy, wykonując zobowiązanie wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 875/22 stwierdził, że decyzja PINB w [...] z dnia 17 sierpnia 2012 r. zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 51 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., wobec oczywistej sprzeczności z decyzją Burmistrza [...] z dnia 2 lutego 2011 r. określającej środowiskowe uwarunkowania spornej biogazowni oraz wobec wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] [...] r. i niezgodności z pierwotnym planem miejscowym lokalizacji biogazowni w aktualnej lokalizacji. Ocenę dokonaną przez organ odwoławczy Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił.
Odwołując się do art. 156 § 2 K.p.a., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne Sąd wskazał, że decyzja PINB z 17 sierpnia 2012 r. została doręczona inwestorowi 17 sierpnia 2012 r. Dlatego zasadnie zauważył organ odwoławczy, że od dnia doręczenia decyzji upłynęło 10 lat. Natomiast, uszło uwadze organowi odwoławczemu, że należało rozważyć także wystąpienie w niniejszej sprawie przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych.
Sąd wskazał jak należy rozumieć "nieodwracalne skutki prawne" w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. i podkreślił, że dokonanie analizy sprawy w tym zakresie będzie istotne nie tylko dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Ustalenia poczynione w tym zakresie będą miały bowiem znaczenie również przy ocenie dopuszczalności stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB. Organ powinien zbadać czy decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wywołała nieodwracalne skutki prawne. Uchybienie to należało zakwalifikować jako naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a.
W świetle przedstawionych wyżej argumentów, tego typu działanie organu Sąd również zakwalifikował jako naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wytycznych dla organu Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ odwoławczy powinien, uwzględniając przedstawione wyżej uwagi, w decyzji sporządzonej zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., odnieść się do wszystkich okoliczności sprawy.
Skargi kasacyjne od ww. wyroku wnieśli organ – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz uczestnik postępowania – D. sp. z o.o. w K., opierając je na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 oraz w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. i art. 158 § 2 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ naruszył normę stanowiącą podstawę rozstrzygnięcia w postępowaniu nieważnościowym i nieprawidłowo przeprowadził postępowanie, co skutkowało uwzględnieniem zamiast oddaleniem skargi, a w konsekwencji uchyleniem decyzji organu administracji w przedmiotowej sprawie, pomimo że organ prowadząc postępowanie w trybie nieważnościowym zebrał i rozpatrzył właściwie materiał dowodowy konieczny do załatwienia sprawy i prawidłowo stwierdził, że ww. decyzja PINB z 2012 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie stwierdził jej nieważności z uwagi na upływ czasu zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a. i art. 158 § 2 K.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wykazywano, że z treści przepisu art. 156 § 2 2 K.p.a. wynika, że przesłanki uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji cechuje niezależność do siebie oraz wystarczalność.
D. sp. z o.o. w swojej skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 158 § 2 K.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie przez Sąd I instancji, że warunkiem zastosowania przez organ art. 156 § 2 jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do ziszczenia się obydwu wskazanych w tym przepisie przesłanek wykluczających możliwość stwierdzenia nieważności decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami obu skarg kasacyjnych. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał zarzuty obu skarg kasacyjnych naruszenia prawa procesowego.
W obu skargach kasacyjnych trafnie zarzucono Sądowi I instancji dokonanie błędnej oceny w zakresie wymaganego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w oparciu o art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 2 K.p.a., tj. nie tylko co do przesłanki upływu 10 lat od daty doręczenia decyzji, ale także co do tego, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej oceny, ponieważ dla wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie dotyczącej postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 17 sierpnia 2012 r., znak: PINB.7355/P/2/2012 – tj. wydania rozstrzygnięcia, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie stwierdzono jej nieważności – wystarczające było ustalenie, że od jej doręczenia upłynęło dziesięć lat.
Należy podkreślić, że już ze swej istoty przesłanki jakie zawiera art. 156 § 2 K.p.a. są samodzielne, ponieważ np. kwestia zaistnienia nieodwracalnych skutków oderwana jest od czasowości zaistnienia tego rodzaju skutków, które przecież mogą zaistnieć w okresie krótszym niż upływ dziesięciu lat od daty doręczenia decyzji. Poza tym normodawca w art. 156 § 2 K.p.a. posłużył się sformułowaniem "a także gdy", którego w znaczeniu logicznym nie można wprost zastąpić spójnikiem logicznym "i" bądź "oraz". Co do zasady zaimek "gdy" wprowadza zdanie podrzędne; zaś "gdy" może też oznaczać spójnik, ale rozpoczynający zdanie oznaczające warunek. Poza tym dla prawidłowego wyłożenia przepisu prawa nie wystarczy dokonanie tylko wykładni językowej, lecz wymagane jest dokonanie również wykładni funkcjonalnej (celowościowej/teleologicznej) oraz wykładni systemowej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sposób redakcji przepisu art. 156 § 2 K.p.a. oznacza tylko tyle, że przepis ten zawiera dwie negatywne przesłanki, a zaistnienie którejkolwiek z tych przesłanek nie pozwala na stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Takie rozumienie art. 156 § 2 K.p.a. potwierdza także wykładnia celowościowa, która wynika z treści uzasadnienia projektu ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) – patrz: uzasadnienie do projektu ustawy Sejm IX kadencji, druk sejmowy nr 1090, odwołującego się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Z treści uzasadnienia projektu ww. ustawy wynika, że mamy do czynienia z dwoma odrębnymi przesłankami. Potwierdza to także wykładnia systemowa, ponieważ zgodnie z art. 158 § 2 K.p.a. jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.
Przepis ten ogólnie stanowi o zaistnieniu okoliczności, o jakich mowa w art. 156 § 2 K.p.a., jednak nie wymaga aby musiały to być wszystkie okoliczności, o jakich mowa w art. 156 § 2 K.p.a. Z perspektywy art. 158 § 2 K.p.a. wystarczające jest istnienie jednej z przesłanek negatywnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 K.p.a., aby organ nieważnościowy mógł wydać decyzję na podstawie art. 158 § 2 K.p.a. o stwierdzeniu, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie stwierdzono jej nieważności z uwagi na zaistnienie którejś z okoliczności, o jakich mowa w art. 156 § 2 K.p.a. Taką też ocenę potwierdza ugruntowane stanowisko doktryny, a także orzecznictwo sądowoadministracyjne, na które trafnie powołał się w swojej argumentacji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (patrz: M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck 2023; oraz wyroki NSA: z 17 lutego 2021 r., II OSK 2088/19; z 23 czerwca 2022 r., II OSK 1556/19).
Jest to jednocześnie pogląd dominujący w orzecznictwie, zgodnie z którym istotną wadą całego postępowania administracyjnego jest brak wydania decyzji w oparciu o art. 158 § 2 K.p.a. mimo ustalenia zaistnienia podstawy stwierdzenia nieważności i zarazem ziszczenia się jednej z przesłanek objętych art. 156 § 2 K.p.a. (por. wyroki NSA: z 4 kwietnia 2018 r., I OSK 1833/17; z 5 października 2009 r., I OSK 1449/08; z 26 września 2024 r., III OSK 4744/21). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji istotne jest nie tylko ustalenie, czy spełniona została jedna z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., a więc jedna z przesłanek pozytywnych umożliwiających stwierdzenie nieważności decyzji, ale równocześnie należy zbadać, czy nie zachodzi jedna z przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a. Wystąpienie przesłanki negatywnej z art. 156 § 2 K.p.a. powoduje, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji, pomimo że spełniona została jedna z przesłanek pozytywnych określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Powołany art. 156 § 2 K.p.a. zawiera dwie samodzielne przesłanki: pierwszą z nich jest upływ czasu, a drugą wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., I OSK 1048/16).
Powyższe ustalenia wskazują na to, że Sąd I instancji błędnie uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Wbrew ocenie Sądu I instancji nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w sprawie celem ustalenia, czy decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wywołała nieodwracalne skutki prawne. Do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. wystarczające było ustalenie, że od doręczenia ww. decyzji PINB upłynęło dziesięć lat. Przeciwne wnioski nie wynikają także z ważącego na podstawie art. 153 i art. 170 p.p.s.a. w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 875/22, który w swoich wytycznych wprost wskazał, że "mając na uwadze upływ czasu od daty doręczenia weryfikowanej decyzji GINB musi uwzględnić brzmienie art. 156 § 2 K.p.a. zgodnie z którym nie można stwierdzić nieważności decyzji jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat.
W takiej sytuacji organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (art. 158 § 2 K.p.a.)".
Dlatego zarzuty obu skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 oraz w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. i art. 158 § 2 K.p.a., a także art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 158 § 2 K.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. – zawierają usprawiedliwione podstawy.
Mając powyższe na względzie, skoro końcowo uwzględnieniu podlegały obie skargi kasacyjne i jednocześnie wyrażona powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości zaskarżonego wyroku oraz legalności zaskarżonej decyzji, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi "zwykłej".
Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.