Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 20 grudnia 2023 r., II SA/Sz 813/23 oddalił skargę [...] sp. k. z siedzibą w [...] na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ZWINB) z 28 lipca 2023 r., nr WOA.7722.69.2023.ASt, którym wskazany organ, działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a., a także art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) dalej: p.b., uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kołobrzegu (dalej: PINB) z 5 kwietnia 2023 r., znak: PINB.5162.1.2023 zawieszające na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 123 k.p.a. postępowanie w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z usługami oraz garażami zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...] w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Skarżąca złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy rozstrzygnięcie to oparte zostało na błędnie ustalonym przez Sąd I instancji stanie faktycznym, a mianowicie, że toczące się postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie sygn. akt II OSK 2645/21 dotyczy oceny prawidłowości decyzji (postanowienia) w niniejszej sprawie, podczas gdy sprawa ta dotyczy decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę, zaś niniejsza sprawa dotyczy tzw. postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie przepisu art. 50 p.b. i postanowień wydanych w jego toku;
- 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy okoliczności sprawy przemawiają za uchyleniem postanowienia ZWINB w całości, albowiem w sprawie istnieje zagadnienie wstępne, które uzasadniało zawieszenie postępowania toczącego się przed PINB, gdyż rozpatrzenie tej sprawy i wydanie decyzji przez PINB zależy od wyniku toczącego się postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie sygn. akt II OSK 2645/21, a tym samym skarga powinna zostać uwzględniona;
- 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy skarga powinna zostać uwzględniona, albowiem rozstrzygnięcie ZWINB o uchyleniu postanowienia PINB w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej I instancji nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a., gdyż z uzasadnienia postanowienia ZWINB nie wynika, aby postanowienie PINB zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygniecie kwestii zawieszenia postępowania;
- 4) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zagadnienie wstępne to zagadnienie prawne wyłącznie o charakterze materialnym, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że zagadnienie wstępne może mieć również charakter procesowy;
- 5) art. 144 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że odpowiednie stosowanie przepisów o odwołaniach do zażaleń prowadzi do wniosku, iż uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji nie musi być połączone z koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że nawet odpowiednie stosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. do zażaleń nie uzasadnia pominięcia kluczowego warunku dla tego rodzaju rozstrzygnięcia, tj. istnienia koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Uczestnik postępowania [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą na usprawiedliwionych podstawach.
Zarzut skargi kasacyjnej, który przypisuje Sądowi I instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z oddaleniem skargi opartym na "błędnie ustalonym przez Sąd I instancji stanie faktycznym" pozostaje nieskuteczny, albowiem wskazany przepis nie może być traktowany jako samodzielna podstawa kasacyjna. Przepis ten powinien być uznany za tzw. przepis wynikowy, co oznacza, że jego naruszenie jest zawsze następstwem naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny innych przepisów prawa (por. wyrok NSA z 27 lutego 2024 r., II OSK 2479/22; wyrok NSA z 21 listopada 20223 r., II OSK 1533/22). Określa on wiążący sposób rozstrzygnięcia przez sąd sprawy sądowoadministracyjnej w sytuacji, gdy nie zachodzą warunki umożliwiające podważenie legalności zaskarżonego aktu, co powoduje, że skarga, nie mogąc być uwzględniona, podlega oddaleniu. Okoliczność, że strona wnosząca skargę kasacyjną nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji niedostrzegającym w działaniu organu nadzoru budowlanego wadliwości, albowiem m.in. uważa, iż argumentacja sądu nie nawiązuje do prawidłowo ustalonego i ocenionego stanu faktycznego, sama w sobie jest bez znaczenia, jeżeli nie towarzyszy formułowanemu zarzutowi powiązanie go z przepisami regulującymi materię poddaną kontroli Sądu, która miała zostać błędnie w wyroku rozważona.
Przyjęty przez Sąd I instancji wynik kontroli zaskarżonego postanowienia ZWINB nie uchybia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W niniejszej sprawie wskazanym postanowieniem organ zażaleniowy wyeliminował postanowienie PINB z 5 kwietnia 2023 r. zawieszające na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego "[...]" wraz z usługami oraz garażami zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...] w [...], stanowiącego I etap inwestycji - zespołu zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej z usługami i garażami wielostanowiskowymi wbudowanymi w budynek i zagospodarowaniem terenu na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...] przy ul. [...] i [...] w [...], stwierdzając, że nie ma charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu ww. przepisu rozpatrzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 2645/21 skargi kasacyjnej [...] sp. j. z [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 17 czerwca 2021 r., II SA/Sz 116/21 oddalającego skargę ww. spółki na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 4 grudnia 2020 r., nr K-AP-2.7840.69-8.2018.PP, którą została uchylona decyzja Starosty Kołobrzeskiego z 4 czerwca 2018 r., nr 00423/2018, przeniesiona na skarżącą decyzją z 8 października 2018 r., nr 00817/2018 i odmownie rozpatrzony został wniosek inwestora o zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na zmianę pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty Kołobrzeskiego z 24 sierpnia 2017 r., nr B.6740.00531.2017 na realizację ww. przedsięwzięcia budowlanego.
Wskazaną decyzję z 4 grudnia 2020 r. organ odwoławczy wydał, kierując się oceną prawną i wskazaniami zamieszczonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1804/19 uchylającym – w następstwie uwzględnienia skargi kasacyjnej uczestnika postępowania ([...]) – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 14 lutego 2019 r., II SA/Sz 1257/18 oraz decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 1 października 2018 r., nr K-AP-2.7840.69.2018.PP uwzględniającą wniosek inwestora o zmianę decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.
Nie może ulegać wątpliwości, że zaistniały w kontrolowanej sprawie układ postępowań – postępowania prowadzonego przed organem administracji architektoniczno-budowlanej w przedmiocie zmiany udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę, a także postępowania sądowoadministracyjnego, w którym kontroli legalności poddany jest akt w nim wydany przez tenże organ, w relacji do postępowania wszczętego z urzędu przez PINB zawiadomieniem z 12 stycznia 2023 r. – nie jest oparty na wskazywanej przez skarżącą kasacyjnie zależności rozumianej w ten sposób, że nieprawomocny charakter decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z 4 grudnia 2020 r. ma być przeszkodą do prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie legalności zrealizowanej inwestycji budowlanej.
Pod pojęciem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego, którego organ nie może sam rozwiązać w ramach własnych kompetencji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym warunek ten rozumiany jest ściśle i jednolicie odnoszony do sytuacji, gdy bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji kończącej postępowanie jest w ogóle niemożliwe. Obowiązek rozważenia przez organ prowadzący postępowanie, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i przepisów obowiązującego prawa jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej, należy odróżnić od stwierdzenia, że toczące się inne postępowanie w razie jego zakończenia może prowadzić do zmiany oceny określonych okoliczności kształtujących wynik załatwianej sprawy, co może wiązać się z wydaniem decyzji odmiennej treści (por. wyrok NSA z 7 maja 2025 r., II OSK 2442/22; wyrok NSA z 5 marca 2024 r., II OSK 2288/23; wyrok NSA z 25 października 2023 r., II OSK 1318/22; wyrok NSA z 29 czerwca 2023 r., II OSK 595/22).
Fakt toczenia się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazanego przez PINB postępowania w sprawie o sygn. akt II OSK 2645/21, a szerzej – poddanie decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z 4 grudnia 2020 r. kontroli sądowej – nie nadaje wynikowi tejże kontroli charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Prawidłowa ocena prawna Sądu I instancji współbrzmi w tym zakresie z trafnymi uwagami przedstawionymi odnośnie do tego zagadnienia prawnego przez uczestnika postępowania w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na gruncie prawa administracyjnego nie podlega wątpliwości zasada związania ostatecznym aktem administracyjnym i wywoływanymi przez niego skutkami prawnymi. To ostateczna decyzja administracyjna dokonuje konkretyzacji uprawnień i obowiązków strony postępowania bądź z urzędu, bądź w postępowaniu wszczętym na jej wniosek, wobec czego skutek polegający na sformułowaniu decyzją normy indywidualnej i uznawania jej za obowiązującą powinien zostać odróżniony od działania mającego na celu następczą weryfikację jej zgodności z prawem, gdy strona w związku z wątpliwościami odnośnie do jej prawidłowości decyduje się w oparciu o przepisy p.p.s.a. wystąpić na drogę postępowania sądowego (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2025 r., II OSK 2574/24; wyrok NSA z 13 marca 2024 r. II OSK 87/23).
Możliwość zrealizowania uprawnień lub obowiązków zawartych w rozstrzygnięciu decyzji administracyjnej może być uzależniona od uzyskania przez decyzję ostateczną atrybutu decyzji prawomocnej, tj. takiej, której nie można zaskarżyć do sądu (art. 16 § 3 k.p.a.), niemniej warunek taki powinien być jednoznacznie przez ustawodawcę wyrażony w treści przepisu (por. art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, Dz. U. z 2024 r. poz. 746; art. 19 ust. 4 i art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, Dz. U. z 2025 r. poz. 1490; art. 431 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, Dz. U. z 2025 r. poz. 1079; art. 13 ust. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka, Dz. U. z 2026 r. poz. 76). Na mocy art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności, wiąże erga omnes i dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty organ, podobnie zresztą jak i sąd, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 10 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1373/22).
Powinność stosowania się do dyspozycji zamieszczonej w rozstrzygnięciu decyzji z 4 grudnia 2020 r., w tym wymóg uwzględnienia jej mocy wiążącej, o której stanowi art. 35 ust. 3 w zw. z art. 36a ust. 1 i 3 p.b., stoi zatem na przeszkodzie, by mógł zostać podzielony zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej, wskazujący, że prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania ze względu na stwierdzenie sytuacji przewidzianej w art. 50 ust. 1 p.b. uzależnione być powinno od prawomocnego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy decyzja skutkująca odmową zmiany decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, na podstawie której zostały wykonane roboty budowlane (budowa obiektu), odpowiada prawu. W ramach tejże oceny kształtowanej granicami rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony wypowiadać się odnośnie do przesłanek stanowiących podstawę zainicjowania przez organ nadzoru budowlanego ww. postępowania.
Trafny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., albowiem w okolicznościach faktycznych sprawy poddanej kontroli Sądu I instancji stwierdzenie, że wskazana przez organ I instancji okoliczność w żaden sposób nie powinna być wiązana z zaistnieniem w toczącym się postępowaniu zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., skutkować powinno skorzystaniem przez organ zażaleniowy z kompetencji przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. a nie w przywołanej w rozstrzygnięciu regulacji prawnej. W postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem ZWINB za pozbawione doniosłości uznać w całości trzeba zagadnienie dotyczące tego, czy eliminacja postanowienia PINB ma związek z jednoczesnym ustaleniem, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie kwestii zawieszenia postępowania". Zarówno w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 20 września 2023 r., II OSK 3197/20; wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 3287/19; wyrok NSA z 28 października 2015 r., II OSK 2518/15), jak i w piśmiennictwie (por. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 473-474) nie budzi wątpliwości, że przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. umożliwia organowi zażaleniowemu tak wydanie postanowienia merytoryczno-reformacyjnego (zmieniającego), jak i postanowienia kasacyjnego prowadzącego jedynie do uchylenia zaskarżonego postanowienia organu I instancji, ponieważ taki rodzaj postanowienia należy uznać za przewidziany dyspozycją ww. przepisu stosowanego odpowiednio do postanowień.
W razie braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, wystarczające było zatem wyłącznie uchylenie zaskarżonego postanowienia (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 800). Zaznaczona wadliwość działania ZWINB, na którą nie zwrócił uwagi Sąd I instancji, nie wpływa na prawidłowość wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, gdyż naruszenie przez organ I instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w pełni uzasadniało konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wydanego błędnie postanowienia.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ zwrot poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej stosownie do art. 204 pkt 1 i 2 p.p.s.a. przysługuje wyłącznie organowi i skarżącemu.