Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2023 r. o sygn. II SA/Ol 442/23 w sprawie ze skargi T.S. (dalej skarżący) na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 14 marca 2023 r. nr WIN-II.7840.4.5.2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu
I instancji, zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
Sąd w uzasadnieniu powołanego wyroku wskazał m.in., że zgodnie z art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 884; dalej "ustawa o wspieraniu") miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 1).
Z kolei jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń.
Co do zasady tereny rolnicze, a na takim terenie oznaczonym w planie miejscowym jako A 18 R lokalizowana jest planowana inwestycja, są niewątpliwie terenami, z którymi nie kolidują inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jak wynika z art. 46 ust. 2 zd. 2 ustawy o wspieraniu. Jednak okoliczność taka nie stanowi wystarczającej podstawy do uznania, aby w każdej sprawie o wydanie pozwolenia na budowę możliwe było zrealizowanie tego rodzaju inwestycji na terenach rolniczych. Prawidłowa wykładnia art. 46 ust. 2 danej ustawy musi uwzględniać racjonalny cel przepisu, który dekodować należy ze stopnia ochrony przypisanego danemu rodzajowi przeznaczenia terenu, określonego w tej normie prawnej (np. zabudowy jednorodzinnej). Ustawodawca przewidział w treści tego przepisu, dla terenów zabudowy jednorodzinnej, inny stopień ochrony niż dla pozostałych wymienionych w nim terenów.
Jeśli dla danego terenu przewidziano więcej niż jedną funkcję, to należy dokonać całościowej analizy planu miejscowego oraz ustalić, do której z funkcji terenu należy dostosować kryteria dopuszczalności lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych. Zaniechanie tego obowiązku i ograniczenie się de facto do zbadania wycinka terenu w postaci działki, na której ma być posadowiona stacja bazowa telefonii komórkowej, nie czyni zadość wymogom dokonania prawidłowej analizy zgodności inwestycji z całym planem miejscowym. Tym samym stanowi to – w ocenie Sądu I instancji – istotne naruszenie zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto w toku ponownego rozpoznania sprawy organ zobowiązany jest również zweryfikować, czy planowane przedsięwzięcie nie narusza ustaleń uregulowanych w § 8 ust. 2 planu miejscowego. Zdaniem Sądu organ nie przeprowadził analizy zgodności projektowanego przedsięwzięcia z planem miejscowym w zakresie warunków ekspozycji krajobrazu w kontekście niezakłóconego widoku otwarcia widokowego i osi widokowej. Ze względu zaś na charakter i skalę spornego projektu inwestycyjnego było to tym bardziej zasadne i konieczne. Niewątpliwie bowiem dana inwestycja może potencjalnie wpływać na ekspozycję krajobrazu. Stąd niezbędna jest ocena tego, czy planowana stacja bazowa telefonii komórkowej może być posadowiona na tzw. osi widokowej.
Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka, skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła następujące naruszenia mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. naruszenie art. 46 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U.
z 2023 r. poz. 682 ze zm.; dalej "Pr.bud.") w zw. z § 27 uchwały Nr XIX/270/12 Rady Miejskiej w P. z dnia 19 kwietnia 2012 r. (plan miejscowy), poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji uznanie, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z przepisami planu miejscowego, podczas gdy posadowienie stacji bazowej telefonii komórkowy na terenach oznaczonych jako A 18 R – tereny rolnicze nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej a okoliczność przeznaczenia gruntów sąsiadujących w planie miejscowym na cele zabudowy jednorodzinnej jest irrelewantna w przedmiotowej sprawie,
2. naruszenie art. 46 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu w zw. z art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.; dalej "u.p.z.p.") w zw. z § 8 ust. 2 planu miejscowego, poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji uznanie, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z przepisami planu, podczas gdy postanowienia dotyczące kompozycji krajobrazu nie powinny stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej.
W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W piśmie procesowym z 16 lutego 2024 r. pełnomocnik spółki zawarł uzupełnienie uzasadnienia przedłożonej skargi kasacyjnej.
Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z 13 marca 2024 r. zamieścił odpowiedź na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można powołać się w skardze kasacyjnej, sprecyzowano w art. 174 p.p.s.a., którego pkt 1 przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W analizowanej skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie wyłącznie przepisów prawa materialnego, a zatem skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
Podnoszenie zarzutów w ramach podstawy wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Skoro skarga kasacyjna nie opiera się na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to tym samym nie podważono skutecznie stanowiska Sądu I instancji co do ustaleń i oceny stanu faktycznego sprawy (tak: wyrok NSA o sygn. I OSK 2395/24; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA").
Błędne jest stanowisko Sądu I instancji co do twierdzenia, że choć sporna inwestycja ma być posadowiona na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele rolnicze (teren oznaczony jako A 18 R), lecz z uwagi na fakt, że sąsiednie obszary przewidują możliwość zagospodarowania w postaci zabudowy jednorodzinnej, to w zakresie interpretowania ograniczeń przewidzianych dla obszaru przeznaczonego na cele rolnicze należy przyjąć ograniczenia dalej idące przewidziane w art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu dla obszarów przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną.
Tak zaprezentowane stanowisko stoi w sprzeczności z treścią art. 46 ust. 2 zd. 2 ustawy o wspieraniu.
I tak, zgodnie z art. 46 ust. 2 danego aktu przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Brak takiej sprzeczności nie jest jednak przesądzający dla możliwości uzyskania pozwolenia na budowę. Nie jest wykluczona możliwość stwierdzenia, że lokalizacja inwestycji z zakresu łączności publicznej będzie niezgodna z planem miejscowym. Niezależnie bowiem od obowiązywania zasad wynikających z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu, których celem jest umożliwienie realizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej na podstawie obowiązujących planów miejscowych, jednocześnie ustawodawca w ramach tej problematyki ustanowił ograniczenia, ponieważ jeśli chodzi o tereny, które w planie miejscowym mają przeznaczenia na cele zabudowy jednorodzinnej, to takie przeznaczenie nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (tak: wyrok NSA o sygn. II OSK 1245/25, dostępny w CBOSA).
Stąd też przyjęte rozwiązania w planie miejscowym, obejmującym teren spornej inwestycji, nie naruszają tego przepisu. Przy czym, analiza jego zapisów w zastawieniu z obowiązującymi w danym zakresie normami prawnymi, doprowadziła organy rozstrzygające w niniejszej sprawie do takich wniosków, które uprawniały do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Warto w tym miejscu nadmienić, że jak wynika z analizy dokumentacji technicznej, planowana inwestycja zgodna jest z planem miejscowym (obszar oznaczony w planie jako A 18 R – tereny rolnicze), stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego też nie podlega konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Nadto, przeanalizowano sporną inwestycję pod kątem oddziaływania zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 20 Pr.bud. i nie stwierdzono ograniczeń w zabudowie działek sąsiednich.
Zgodzić należy się z poglądem skarżącej kasacyjnie, że obowiązek uwzględnienia sposobów zagospodarowania obszarów sąsiadujących z obszarem, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja, nie może obciążać inwestora ani tym bardziej organów architektoniczno-budowlanych, ponieważ kwestia ta wynika w całości z kompetencji planistycznych przynależnych gminie. Przedstawiony przez Sąd I instancji sposób interpretacji postanowień planu miejscowego nie znajduje oparcia ani w poglądach doktryny, ani w orzecznictwie, jak również prowadzi do naruszenia zasady wykładni zakazującej rozszerzającej interpretacji zakazów i obostrzeń.
Kolejny zarzut skargi kasacyjnej skoncentrowany jest na zakwestionowaniu poglądu Sądu I instancji, zgodnie z którym planowana inwestycja narusza przewidziane w planie miejscowym zapisy dotyczące kompozycji krajobrazu (§ 8 ust. 2 planu miejscowego), w tym ochrony osi widokowych oraz widoku z otwarcia widokowego.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że dane pojęcia nie posiadają swojej definicji legalnej ani w samym planie miejscowym, ani w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Z kolei, jak wynika z treści art. 56 w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., przepisy dotyczące ładu przestrzennego nie powinny stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej. W konsekwencji Sąd I instancji nie był uprawniony na podstawie braku przeprowadzenia analizy zgodności projektowanego przedsięwzięcia z planem miejscowym w zakresie ekspozycji krajobrazu w kontekście niezakłóconego widoku otwarcia widokowego i osi widokowej, do uchylenia wydanych w niniejszej sprawie decyzji.
Przepisy art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu należy odczytywać łącznie z uwagi na ich powiązanie z celem danej ustawy, którym jest zapewnienie rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Ustalenia obowiązującego planu miejscowego muszą być zatem wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W takiej sytuacji mechanizmem wymuszającym zachowanie zasad hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa, w tym zasady nadrzędności ustawy, jeżeli organy gminy odstąpiły od obowiązku, który nakłada na nie art. 33 u.p.z.p., pozostaje pominięcie tych ustaleń planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowanie inwestycji telekomunikacyjnych (tak wyroki NSA o sygn.: II OSK 2091/18, II OSK 2470/14, II OSK 1020/14, II OSK 44/14, dostępne w CBOSA).
Skoro objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej, zachodzi konieczność uwzględnienia – przy ustalaniu jej zgodności z przepisami planu miejscowego – przepisów art. 46 ust. 1 i 2 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu. Tymczasem Sąd I instancji, stwierdzając uchybienia organów w zakresie braku analizy § 8 ust. 2 planu miejscowego, stawiające pod znakiem zapytania zgodność planowanej inwestycji z obowiązującym prawem, winien mieć na uwadze, że jakkolwiek pozostający poza przedmiotem badania organów orzekających w niniejszej sprawie dany zapis planu miejscowego, należałoby ocenić przez pryzmat powołanych przepisów ustawy o wspieraniu, te zaś stanowiły uzasadnioną podstawę do wydania decyzji o zakwestionowanej treści.
Należy mieć wszak na uwadze, że to organ rozpatrując sprawę ma obowiązek uwzględniać przepisy, które mają zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, a w tym zakresie organy dopełniły nałożonych nań przez prawo obowiązków.
Wymaga ponadto wskazania, że jak wynika z rysunku planu miejscowego – zaznaczonych na nim kierunków widoków (zakładka "Audyty krajobrazowe") – usytuowanie stacji bazowej telefonii komórkowej nie powoduje zakłócenia widoku otwarcia widokowego ani osi widokowej, trudno w tych warunkach mówić by planowana inwestycja naruszała przewidziane w planie miejscowym zapisy dotyczące kompozycji krajobrazu. Sąd I instancji nie odniósł się do tej kwestii, uznając jednocześnie, że deficyty uzasadnienia stanowiska organów w danym zakresie, skutkują koniecznością wyeliminowania wydanych w niniejszej sprawie decyzji z obrotu prawnego.
Mając na uwadze zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi w sprawie szczególny przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a..