Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 17 stycznia 2024 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 803/23, uwzględniając skargę D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 26 czerwca 2023 r., nr S.K.O. 4150.211.2023, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 12 maja 2023 r., nr DPRG-UA-IX.524.2023, odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, budynku przeznaczonego na rekreację i 2 budynków usługowo-handlowych wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. (...), na działkach nr [...], [...] i [...] w obrębie [...].
Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę stwierdził, że organy nie wykazały w sposób dostateczny, iż planowana inwestycja rzeczywiście stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, ograniczając się do twierdzeń o niekorzystnych parametrach drogi i ogólnikowych prognoz dotyczących potencjalnego natężenia ruchu. Sąd podkreślił, że odmowa uzgodnienia warunków zabudowy na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1376), zwanej dalej u.d.p., wymaga zindywidualizowanej oceny wpływu konkretnej inwestycji na funkcjonowanie układu komunikacyjnego. Sam zły stan techniczny drogi lub istniejące utrudnienia komunikacyjne nie mogą automatycznie uzasadniać odmowy ustalenia warunków zabudowy dla kolejnej inwestycji. Z tych względów uznał, że organy naruszyły przepisy postępowania przez niewyczerpujące wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy oraz wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego regulujących przesłanki włączenia ruchu drogowego spowodowanego nową inwestycją do drogi publicznej.
W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyło podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie:
- - art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem oraz naruszenia norm prawa materialnego w postaci art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977), zwanej dalej u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p. oraz art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p.;
- - art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust 3 u.d.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż pomimo, że rolą organu uzgadniającego jest dokonanie oceny wyłącznie w zakresie charakteru planowanego przedsięwzięcia w kontekście jego wpływu na zmianę obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, a zwłaszcza zmianę ruchu drogowego, to Sąd nakazał organom administracji wnikliwą analizę zmian w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego wywołaną potencjalnym włączeniem dodatkowego zjazdu z planowanej inwestycji, w sytuacji gdy uzgodnienie to ma charakter uznaniowy, a nie przekroczono granic uznania administracyjnego;
- - art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust 3 u.d.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organy administracji nie wykazały w dostateczny sposób negatywnego wpływu planowanej inwestycji na zmianę ruchu drogowego na ul. (...) poprzez zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu na tej drodze;
- - art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż sama tylko okoliczność znacznego zwiększenia ruchu na drodze wskutek realizacji i powstania planowanej inwestycji nie może stanowić sama w sobie przesłanki zagrożenia bezpieczeństwa ruchu i tym samym nie może stanowić wystarczającej podstawy do odmowy uzgodnienia warunków zabudowy.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., bowiem istota niniejszej sprawy sprowadza się do błędnej wykładni prawa materialnego w postaci art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p. oraz art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p., polegającej na przyjęciu, iż:
- a) pomimo, że rolą organu uzgadniającego jest dokonanie oceny wyłącznie w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną inwestycją Sąd nakazał organom administracji wnikliwą analizę zmian w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego wywołaną potencjalnym włączeniem dodatkowego zjazdu,
- b) organy administracji nie wykazały w dostateczny sposób negatywnego wpływu planowanej inwestycji na zmianę ruchu drogowego na ul. (...) poprzez zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu na tej drodze,
- c) okoliczność znacznego zwiększenia ruchu na drodze wskutek realizacji i powstania planowanej inwestycji nie może stanowić sama w sobie przesłanki zagrożenia bezpieczeństwa ruchu i tym samym nie może stanowić wystarczającej podstawy do odmowy uzgodnienia warunków zabudowy,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775), zwanej dalej k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm procesowych w stopniu uzasadniającym uchylenie ostatecznej decyzji, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć, natomiast istota sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego;
- - art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań oraz brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia. Ponadto, wniesiono o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania oraz istnienie przesłanek odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W niniejszej sprawie brane pod uwagę z urzędu przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a. nie zachodziły, podobnie jak podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej został wyznaczony sformułowanym w niej wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami w ramach podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a.
Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na błędach wykładni i niewłaściwym zastosowaniu w realiach sprawy art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p., art. 19 ust. 1 i art. 4 pkt 21 u.d.p. Skarżący kasacyjnie organ zakwestionował bowiem stanowisko Sądu a quo, który stwierdził, że orzekające organy administracji nie mogły odmówić ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, budynku przeznaczonego na rekreację i 2 budynków usługowo-handlowych wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. (...), na działkach nr [...], [...] i [...], w obrębie [...], powołując się na brak możliwości skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną wyłącznie z uwagi na ogólny zły stan techniczny istniejącej drogi, który przy prognozowanym, hipotetycznym zwiększeniu natężenia ruchu pojazdów osobowych i ciężarowych związanego z realizacją i funkcjonowaniem inwestycji, może doprowadzić do dalszej degradacji nawierzchni i zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu.
Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Przy czym w orzecznictwie przyjmuje się, że w sytuacji, gdy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zarządca drogi, który ma decyzję uzgodnić, to jeden i ten sam organ, brak jest potrzeby dokonania uzgodnienia (wyrok NSA z 27 października 2021 r., II OSK 3770/18, z 18 czerwca 2024 r., II OSK 956/23). Kwestie, które winien ocenić zarządca drogi ocenia samodzielnie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ właściwy do wydania tej decyzji. Przepisy u.p.z.p. stanowiące o konieczności uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, nie zawierają wskazań odnośnie merytorycznego zakresu tych uzgodnień. Zakres ten wynika natomiast z zadań jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami u.d.p. do jego kompetencji.
W świetle art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 3 u.d.p. zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Nie ulega więc wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Niezapewnienie koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi uzasadnioną przesłankę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji odmowy ustalenia warunków zabudowy.
W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta Łodzi, będący jednocześnie zarządcą drogi gminnej przylegającej do terenu inwestycji, zobowiązany był uwzględnić wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, do której przylega teren inwestycji, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowiące podstawowe kryterium oceny możliwości włączenia do tej drogi ruchu drogowego wywołanego planowaną inwestycją. Powyższe okoliczności należy bezwzględnie postrzegać jako jeden z aspektów dostępności inwestycji do drogi publicznej w ramach oceny warunków zabudowy, co wymaga skoncentrowania przedmiotu rozważań wyłącznie na kwestiach istotnych z punktu widzenia istoty tego postępowania polegającej na stwierdzeniu, czy z punktu widzenia wymogów planowania i zagospodarowania przestrzennego w konkretnych okolicznościach faktycznych i prawnych dana inwestycja jest dopuszczalna.
Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wydając decyzję Prezydent Miasta Łodzi nie rozpoznał istoty sprawy w sposób adekwatny do wymogów stawianych w przywołanych przepisach, a uchybienia tego nie usunęło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, które bezzasadnie zaakceptowało wadliwe stanowisko organu pierwszej instancji. Orzekające organy obu instancji nie przeprowadziły bowiem postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej kierunku, co stanowi o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a., które doprowadziło do niekompletnych ustaleń faktycznych i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co trafnie w zaskarżonym wyroku potwierdził Sąd pierwszej instancji.
Nieruchomości stanowiące działki nr [...],[...] i [...] podlegające zainwestowaniu w niniejszej sprawie położone są bezpośrednio przy drodze publicznej (gminnej) – (...), ogólnodostępnej i użytkowanej zgodnie z przeznaczeniem jako dojazd do zlokalizowanych przy niej budynków mieszkaniowych jednorodzinnych i nielicznych budynków usługowych, w tym handlowych. Z całokształtu wypowiedzi organów administracji obu instancji wynika, że możliwość włączenia nowej inwestycji do drogi publicznej (...) została wykluczona z uwagi na to, że istniejąca konstrukcja jezdni i parametry techniczne drogi są niewystarczające dla zachowania bezpieczeństwa ruchu pojazdów generowanego zarówno na etapie budowy inwestycji, jak i jej użytkowania. Tego rodzaju zastrzeżenia zostały bowiem sformułowane przez Zarząd Dróg i Transportu w Łodzi w pismach z 3 marca 2023 r. i 15 marca 2023 r. Zarządca drogi wskazał, że wprowadzenie na ul. (...), obsługującą osiedle zabudowy jednorodzinnej, ruchu ciężarowego związanego z realizacją inwestycji spowoduje degradację istniejącej nawierzchni oraz zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, natomiast późniejsza eksploatacja obiektu, w tym dostawy i wywóz odpadów, będzie generować dalsze zagrożenie bezpieczeństwa i przyczyniać się do niszczenia drogi.
Zdaniem zarządcy realizacja inwestycji spowoduje wzrost natężenia ruchu samochodów osobowych o co najmniej kilkadziesiąt pojazdów dziennie, a planowane obiekty handlowe będą dodatkowo generować ruch pojazdów ciężarowych, co znacząco obniży standard poruszania się w tym rejonie, a tym samym wpłynie na bezpieczeństwo mieszkańców. Organ odwoławczy podkreślił, że ocena zarządcy drogi jako podmiotu wyspecjalizowanego w zakresie organizacji i bezpieczeństwa ruchu drogowego, ma w tej sprawie decydujące znaczenie. Kolegium zwróciło także uwagę, w kontekście formułowanych przez stronę zarzutów odwołania, że stanowisko zarządcy drogi uwzględnia aktualne uwarunkowania, w szczególności wynikające z liczby zrealizowanych dotychczas inwestycji na tym obszarze oraz liczby użytkowników korzystających z dróg zlokalizowanych w sąsiedztwie planowanej inwestycji. W istocie zatem negatywna ocena dotycząca dostępności komunikacyjnej nowej inwestycji wynikała przede wszystkim z niezadowalającego stanu technicznego i niedostatków konstrukcyjnych istniejącej drogi oraz ogólnych prognoz w zakresie przyszłego natężenia ruchu.
W tych okolicznościach Sąd a quo słusznie stwierdził, że argumentacja organów nie spełnia standardu wyczerpujących ustaleń co do wpływu planowanego przedsięwzięcia na zmianę warunków bezpieczeństwa drogowego obsługi komunikacyjnej realizowanej przez ul. (...). Należy wskazać, że o ile ocena inwestycji w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy w kwestiach drogowych bazuje na szerokim uznaniu administracyjnym wyznaczonym zakresem kompetencji zarządcy drogi, o tyle nie może ona pozostawać dowolna, ale musi być oparta na skonkretyzowanych, wynikających z przepisów przesłankach. Stanowisko zarządcy drogi może bowiem w bezpośredni sposób wpłynąć na możliwości inwestycyjne i tym samym ograniczyć prawo własności. Z tego powodu zakwestionowanie dopuszczalności inwestycji z punktu widzenia dostępności drogowej musi po pierwsze, pozostawać w granicach kompetencji zarządcy drogi, po drugie, opierać się na ściśle wskazanych wymogach prawnych. Tych warunków, jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, w niniejszej sprawie nie spełniono.
Posłużenie się przy procedowaniu przedmiotowych warunków zabudowy argumentami nawiązującymi do złego stanu technicznego drogi publicznej dla usprawiedliwienia odmowy ustalenia warunków zabudowy nosi znamiona przerzucenia ciężaru odpowiedzialności za stan drogi gminnej, ogólnodostępnej, na jej użytkowników oraz przekroczenia przyznanych zarządcy kompetencji na etapie ustalenia warunków zabudowy, które ograniczają się do weryfikacji dopuszczalności planowanego zagospodarowania z perspektywy możliwości włączenia do drogi ruchu spowodowanego zmianą zagospodarowania. Ocena dopuszczalności inwestycji niedrogowej winna być dokonana w perspektywie wymogów bezpieczeństwa ruchu drogowego i potwierdzać możliwość włączenia nowo wygenerowanego ruchu do drogi publicznej. Oceny przeszkód takiego włączenia należy dokonać w oparciu o wymogi bezpieczeństwa określone w ustawie z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1251) oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1518).
Organ uzgadniający jest uprawniony, a zarazem zobowiązany, do wszechstronnego rozważenia uwarunkowań planowanej inwestycji. Przede wszystkim musi ustalić, jakie względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym stoją na przeszkodzie uzgodnienia rozwiązań komunikacyjnych objętych projektem decyzji o warunkach zabudowy. W tym zakresie daleko niewystarczające, zwłaszcza w aspekcie ogólnodostępności ul. (...), jest stwierdzenie organu, że lokalizacja inwestycji spowoduje wzrost natężenia ruchu samochodów osobowych o co najmniej kilkadziesiąt pojazdów dziennie, a planowane obiekty handlowe będą dodatkowo generować ruch pojazdów ciężarowych, co przy złym stanie technicznym drogi zagrozi bezpieczeństwu ruchu.
Organy obu instancji nie wskazały skonkretyzowanych normatywnych wymogów bezpieczeństwa, które sprzeciwiałyby się włączeniu procedowanej inwestycji do ruchu. W okolicznościach niniejszej sprawy sprawdzenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym wymagało szczegółowej weryfikacji warunków drogowych panujących na drodze gminnej obejmujących intensywność ruchu, kolizyjność, warunki widoczności oraz liczbę miejsc konfliktowych (na zjazdach i skrzyżowaniach). Bez uprzedniego rozważenia, nawet na zasadzie prawdopodobieństwa i analizy porównawczej do innych podobnych obiektów znajdujących się przy tej drodze, czy i o ile nastąpiłoby zwiększenie takiego zagrożenia przez sam fakt, iż określona ilość pojazdów zjeżdżałaby na teren nieruchomości, czy też wyjeżdżała z terenu nieruchomości na drogę gminną, rozstrzygnięcie organów jest przedwczesne, co słusznie stwierdził Sąd a quo.
Sąd Wojewódzki trafnie zwrócił także uwagę, że ul. (...) jest drogą publiczną mającą kategorię drogi gminnej, ogólnodostępnej i aktualnie użytkowanej zgodnie z przeznaczeniem jako dojazd do zlokalizowanych przy niej zabudowań mieszkaniowych. Formalnoprawnie zakwalifikowana do dróg publicznych o statusie drogi gminnej droga ze swej istoty ma służyć komunikacji lokalnej, pełnić rolę ciągu komunikacyjnego, dojazdowego do nieruchomości przy niej zlokalizowanych. Skoro ul. (...) jest drogą publiczną to cechą jej jest ogólnodostępność to znaczy, że z drogi mogą korzystać wszyscy bez specjalnego zezwolenia. W tej sytuacji niedopuszczalne jest twierdzenie, że teren mający dostęp do drogi publicznej, czyli powszechnie dostępnej na równych zasadach, jednocześnie uznawany jest, ze względu na parametry drogi, za nieprzydatny w zakresie komunikacji, czyli możliwości zapewnienia dojazdu i to ze wskazaniem na ograniczenia wynikające z już istniejącego ruchu na drodze, którego w istocie nie zweryfikowano, a z pewnością nie dano temu wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oznaczałoby to w konsekwencji sytuację, gdy kolejność zagospodarowywania terenów ma wpływ na możliwość zagospodarowania. Tymczasem niewłaściwy stan techniczny drogi publicznej w każdym przypadku w takim samym stopniu wpływa na możliwość komfortowego i bezpiecznego korzystania z niej (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2015 r. II OSK 2246/13,). Standard, jak również warunki techniczne drogi, która zapewnia dostęp do drogi publicznej nie może być podstawą do zakwestionowania prawidłowości ustalenia spełnienia przesłanki ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (wyroki NSA z: 10 czerwca 2014 r., II OSK 76/13, 17 marca 2022 r., II OSK 906/21, 25 stycznia 2023 r., II OSK 2460/21).
Skarżąca zwracała także uwagę, co potwierdzają dane wynikające z ogólnodostępnego serwisu internetowego Geoportal, że teren inwestycji znajduje się w części miasta, w której dominuje zabudowa mieszkaniowa, obsługiwana przez sieć dróg gminnych o charakterze dojazdowym, nieutwardzonych, standardem zbliżonych do ul. (...). Wzdłuż tych dróg realizowane są również inwestycje wielomieszkaniowe, na które powoływał się inwestor podnosząc zarzut nierównego traktowania w porównaniu z innymi podmiotami, które uzyskały potwierdzenie dostępności komunikacyjnej projektowanych inwestycji na tym samym obszarze (np. przy ul. (...)). W tej sytuacji uniemożliwienie korzystania z tej drogi skarżącej w sposób zgodny z jej przeznaczeniem oraz zbieżny z właścicielami działek sąsiednich bez wykazania skonkretyzowanych przeszkód wynikających z potrzeb bezpieczeństwa ruchu wykazuje znamiona naruszenia zasady równości stron postępowania (art. 8 § 1 k.p.a.).
Nie do pogodzenia z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej jest bowiem sytuacja, w której ten sam organ, rozpatrując podobne przedmiotowo sprawy, w odmienny sposób ocenia ten sam stan faktyczny i nie podaje żadnych przyczyn dokonanej diametralnej zmiany stanowiska w kwestii spornej pomiędzy stroną i organami. Nie oznacza to, że organ jest całkowicie pozbawiony możliwości zmiany swego poglądu czy oceny prawnej. Niemniej, w przypadku zaistnienia takiej zmiany, organ ma obowiązek wykazać w sposób jednoznaczny, że zachodzi ku temu uzasadniona potrzeba modyfikacji wyrażanego wcześniej stanowiska. Zasada zaufania obywatela do państwa nie oznacza bowiem, że organ nie może zmieniać ocen prawnych - w szczególności gdy zmiana prowadzi do prawidłowego zastosowania określonych przepisów - ale że nie może tego czynić dowolnie, w sposób uniemożliwiający kontrolę argumentacji przemawiającej, w jego ocenie, za przedmiotową zmianą.
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wskazał jedynie, że aktualne stanowisko zarządcy drogi wynika w szczególności z liczby zrealizowanych dotychczas inwestycji na tym obszarze oraz liczby użytkowników korzystających z dróg zlokalizowanych w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Oznacza to, że zmiana stanowiska organu uwzględniała wyłącznie kolejność zagospodarowania obszarów na tym terenie. Tego rodzaju argumentacja nie może zostać uznana za odpowiadającą standardowi wynikającemu z zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że organy administracji rozpoznając przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie sprostały swoim obowiązkom, pozostawiając poza zakresem rzeczywistego rozpoznania kluczowe okoliczności sprawy, wyznaczone normami prawa materialnego (art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p. oraz art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p.), czym dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego regulujących postępowanie dowodowe, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Sformułowane w następstwie powyższego stanowiska wskazania Sądu co do potrzeby powtórzenia czynności wyjaśniających zmierzających do weryfikacji istnienia zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym w odniesieniu do planowanej inwestycji stanowią adekwatną konsekwencję prawną dostrzeżonych przez Sąd uchybień, których wystąpienia nie zdołały podważyć niezasadne zarzuty skargi kasacyjnej.
Niezasadny jest również zarzut kasacyjny naruszenia 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przepis art. 153 p.p.s.a. odnosi się do sytuacji, gdy w sprawie orzekał już sąd administracyjny, a taka sytuacja nie miała miejsca w tej sprawie. Zgodnie zaś z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być zatem skuteczny, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Treść uzasadnienia kontrolowanego wyroku umożliwia natomiast prześledzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji i poznanie motywów, które stały za rozstrzygnięciem.
Uzasadnienie to zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz wywody, z których w sposób wystarczający wynika, dlaczego w sprawie doszło do naruszeń prawa wskazanych w skardze i w jaki sposób uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy. Sąd Wojewódzki sformułował także wskazania co do dalszego postępowania. Skarżący kasacyjnie organ w istocie nie zarzuca braku tych wskazań, lecz polemizuje z ich treścią.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie mógł również pominąć, ze względu na dyspozycje przepisów art. 170 i art. 171 p.p.s.a., znanego mu stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z 24 czerwca 2026 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 685/24, oddalającym skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 30 listopada 2023 r., II SA/Łd 764/23, uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 28 czerwca 2023 r., nr SKO.4150.210.2023 oraz decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 12 maja 2023 r., nr DPRG-UA-IX.525.2023, o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Łodzi przy ul. (...) na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...].
Sprawa rozstrzygnięta powyższymi orzeczeniami obejmowała inną inwestycję skarżącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem przedmiotowej inwestycji, ze wskazaniem wjazdu i wejścia na teren inwestycji z drogi publicznej poprzez ul. (...), równoległą do ul. (...), o podobnych parametrach i standardzie technicznym. W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o uchyleniu decyzji organów administracji, w podobnych uwarunkowaniach, z tych samych powodów, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie. Wyrażona we wskazanych wyżej przepisach istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wysłowione w uzasadnieniu.
W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku (zob. wyrok NSA z 28 października 2022 r. III FSK 778/22). Przepis art. 171 p.p.s.a. ma swoje konsekwencje w zakresie związania oceną prawną wyrażoną w prawomocnych wyrokach również wtedy, gdy dana strona ma kilka spraw prowadzonych na podstawie tego samego przepisu przed takim samym organem (nawet w przypadku, gdy jest inna właściwość miejscowa), skutków której nie można pominąć we wszystkich sprawach tej samej strony toczących się przed sądem.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.