Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 lipca 2026 r., sygn. akt II OSK 852/24

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1265/23, oddalił skargę L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 marca 2023 r., znak [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji wnioskiem z 30 listopada 2020 r., uzupełnionym w dniu 18 grudnia 2020 r., L. B. (dalej jako: skarżący) wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego w ramach legalizacji obiektu na terenie działki nr ew. [...] w obrębie [...] w rejonie ul. [...] w Józefowie.

Decyzją z dnia 21 grudnia 2021 r. nr [...], Burmistrz Miasta Józefowa odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji ze względu na niespełnienie przez inwestycję warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p", albowiem teren inwestycji jako grunt leśny wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne i jednocześnie nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniósł L. B. - dalej: "Inwestor", "Skarżący".

Decyzją z dnia 21 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się L. B., wnosząc skargę do Sądu Wojewódzkiego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak podniesiono w uzasadnieniu, w rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że objęta wnioskiem Skarżącego inwestycja w postaci budynku gospodarczo-garażowego w ramach legalizacji tego obiektu dotyczy terenu działki nr ew. [...] w obrębie [...] w rejonie ul. [...] w Józefowie. Z danych zamieszczonych w ewidencji gruntów - aktualnej na dzień złożenia wniosku przez Inwestora - wynika, że ww. działka posiada jednolitą klasyfikację pod względem użytków i całość jej powierzchni (0,2693 ha) stanowi teren leśny oznaczony symbolem LsVI. Oznacza to, że występujący na rzeczonej działce użytek leśny niewątpliwie przekracza 0,1000 ha i stanowi las w rozumieniu przepisów ustawy o lasach oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Ponadto z poczynionych przez organy obu instancji ustaleń wynika, że choć zgodnie z Planem miejscowym ogólnym z 1989 r., zmienionym w 1994 r., który stracił ważność 31 grudnia 2003 r., działka inwestycyjna położona była na obszarze oznaczonym symbolem G3a.ML - teren zabudowy mieszkaniowej na dużych działkach leśnych o powierzchni powyżej 2500 m2, to jednocześnie w § 12 lit. b) cz. II Planu zamieszczone zostało ustalenie, zgodnie z którym, dla terenów zainwestowania miejskiego - wszystkie tereny uwidocznione na rysunku planu przeznaczone na cele inwestycyjne, a nie posiadające odpowiednich zgód na zmianę przeznaczenia gruntów - są rezerwami terenowymi - przeznaczone na ustalone cele. Uruchomienie tych rezerw (zainwestowanie) nie wymaga przeprowadzenia zmiany planu - jedynie uzyskania odpowiednich zgód w ramach szczegółowych opracowań planistycznych (plany szczegółowe, plany realizacyjne lokalizacji itp.).

Jak natomiast ustaliły organy, brak było zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na działce nr ew. [...] w obrębie [...] na cele nieleśne uzyskanej przy sporządzaniu tego Planu miejscowego ogólnego z 1989 r. W ocenie Sądu Wojewódzkiego samo tylko przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu na inne cele niż rolne i leśne, o ile nie było poprzedzone prawidłowo wyrażoną zgodą właściwego organu, jest bezskuteczne. Zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że właściwy organ wydał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, znajdujących się na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym na cele nieleśne. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ma racji Skarżący sugerując, że przedmiotowa zgoda mogła być udzielona przez właściwe organy przy uchwalaniu Planu miejscowego ogólnego z 1989 r. w sposób dorozumiany. W kwestii przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wójt, burmistrz, albo prezydent miasta zobowiązany był bowiem wystąpić o zgodę na przedmiotową zmianę, skoro wymagały tego przepisy odrębne.

Sąd pierwszej instancji zauważył przy tym, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10, potwierdził, że zgoda taka jest udzielana w toku procedury planistycznej i na potrzeby tej konkretnej procedury. Postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie może być wszczęte niezależnie od postępowania planistycznego, tj. przed podjęciem przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu lub jego zmiany (art. 14 u.p.z.p.). NSA wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podmiot indywidualny nie może skutecznie złożyć wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Postępowanie w sprawie zezwolenia na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne nie dotyczy osób władających gruntami, ale organów opracowujących projekty planów zagospodarowania przestrzennego, czy też projekty ich zmian.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, tego rodzaju sytuacja tj. dorozumiana zgoda organu, nie mogła mieć miejsca, albowiem z przywołanych przez organy przepisów Planu miejscowego ogólnego z 1989 r. organy trafnie wywiodły, że zgoda taka nie była wyrażona przed uchwaleniem tego aktu prawa miejscowego i lokalny prawodawca przewidywał dopiero obowiązek jej uzyskania przy uchwalaniu planów szczegółowych dla konkretnych jednostek planistycznych.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł o oddaleniu skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. B. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, zarzucił naruszenie:

1. 1. przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 35, poz. 185; ze zm.) - dalej: "ustawa o planowaniu przestrzennym" oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 20 poz. 149, z późn. zm.) – dalej: "rozporządzenie z 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych", przez ich błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, że treść planu miejscowego ogólnego, w którym nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, a które to utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p, nie jest wystarczającym dokumentem do ustalenia, że teren objęty taką zmianą, jest objęty zgodą - na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne - uzyskaną przy sporządzaniu tych miejscowych planów, mimo że uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne stanowiło jeden z warunków uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a już przedłożenie gminnej radzie narodowej projektu planu zagospodarowania przestrzennego w celu przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne wymagało zgody organu właściwego stosownie do wymagań § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych;
2. 2. ust. 13 części II miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Józefów zatwierdzonego uchwałą Nr 35A/I/89 Miejskiej Rady Narodowej w Józefowie z dnia 29 marca 1989 r. (Dz. Urz. Woj. Warsz. Nr 12, poz.
3. 97) zmienionego uchwałą nr 52/11/94 Rady Miejskiej w Józefowie z dnia 28 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Nr 24, poz. 832, dalej także jako: "Plan ogólny z 1989 r. ") w zw. z art. 16 ust. 3, art. 26 ust. 2 oraz art. 31 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia z 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz.
4. 79) przez ich błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, że do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na mocy Planu ogólnego z 1989 r. doszło bez wyrażenia zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, mimo że z treść ust. 13 części II Planu ogólnego z 1989 r. pt. Zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele inwestycyjne, wynika, że na obszarze miasta (Józefowa - przypis AB) w okresie sporządzania niniejszego planu wydano szereg w/w zgód na zmianę przeznaczenia gruntów na cele inwestycyjne, a zgodnie z postanowieniami ww. planu przeznaczenia gruntów na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na dziatkach leśnych, o powierzchni powyżej 2500 m2, zawiera się w pojęciu przeznaczenia ich na cele inwestycyjne;
5. 3. ust. 12 części II Planu ogólnego z 1989 r. w zw. z. art. 153 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie wiążącej oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1993/15 (dalej: "wyrok WSA z 2015 r."), przez błędną wykładnię ust. 12 części II Planu ogólnego z 1989 r. skutkującą wadliwym przyjęciem, że lokalny prawodawca uchwalając plan ogólny przewidywał dopiero dla niektórych terenów, w tym również dla jednostki planistycznej oznaczonej symbolem G 3aML+RLO, konieczność uzyskania stosownych zgód na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych w procedurze uchwalania planów szczegółowych i planów realizacyjnych lokalizacji poszczególnych inwestycji, mimo że w wyroku WSA z 2015 r. wiążącym organy orzekające w sprawie, jak i Sąd pierwszej instancji, wyrażono ocenę prawną, iż W ocenie sądu z zapisów pkt 12 cz. II planu ogólnego Miasta Józefowa z 1994 r. nie wynika jednoznacznie, że rzeczywiście wszystkie działki (w tym działka nr [...] i [...]) z terenu oznaczonego symbolem G3A. ML nie posiadały zgód na zmianę przeznaczenia gruntów. Sformułowanie. (...) wszystkie tereny uwidocznione na rys. planu oznaczone na cele inwestycyjne, a nie posiadające odpowiednich zgód na zmianę przeznaczenia gruntów — są rezerwami terenowymi (...), może sugerować, że niektóre tereny takie zgody posiadały, a które to stanowisko prowadzi do wniosku, że obowiązkiem organów orzekających w sprawie było jednoznaczne ustalenie, czy dla określonego terenu, w tym m.in. działki skarżącego oznaczonej nr ew. [...] w obrębie [...] w rejonie ul. [...] w Józefowie, dalej także jako: "Nieruchomość", takiej zgody w istocie nie wyrażono";
6. 4. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. a to na skutek wadliwego zaakceptowania błędnej oceny organów orzekających w sprawie, że dla Nieruchomości brak jest podstaw do przyjęcia, że właściwy organ wydał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, znajdujących na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym na cele nieleśne, mimo że z uzasadnienia zaskarżonych decyzji, nie wynika aby organy orzekające w sprawie prowadziły w tym kierunku postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie tej istotnej - w ocenie Sądu pierwszej instancji - okoliczności, przy jednoczesnym braku podania podstaw dla których odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej dokumentom przedłożonym przez skarżącego, tj. zaświadczenia nr [...] o przeznaczeniu terenu według ustaleń planu miejscowego wydanego przez Urząd Miejski w Józefowie, a także analizy urbanistycznej sporządzonej przez inż. J. W. na zlecenie Urzędu Miasta w Józefowie, a z których wprost wynika, że nieruchomość uzyskała zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne przy sporządzaniu Planu ogólnego z 1989 r. i w konsekwencji zupełnie dowolne przyjęcie, że potwierdzeniem braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne dla nieruchomości jest wniosek Burmistrza Józefowa z dnia 15 lutego 2012 r. znak [...] do Marszałka Województwa Mazowieckiego i wydana na skutek tego wniosku decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 9 maja 2012 r. nr [...], mimo że wniosek ten został wystosowany w trybie sporządzania nowego planu miejscowego i obejmował inną powierzchnię działki oznaczonej nr ew. [...] w obrębie [...] w rejonie ul. [...] w Józefowie, niż była objęta Planem ogólnym z 1989 r. a co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wystąpienie wskazanych uchybień powinno skutkować uchyleniem obu zaskarżonych decyzji, zamiast oddalenia skargi złożonej w sprawie;
7. 5. przepisów prawa procesowego które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. a to na skutek wydania zaskarżonych decyzji bez uprzedniego uzyskania wymaganego na mocy art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z. art. 60 ust. 1 u.p.z.p. stanowiska - uzgodnienia przez organy właściwe w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych - Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie, co stanowi podstawę do uchylenia obu zaskarżonych decyzji z uwagi na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie obu zaskarżonych decyzji; zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, o ile nie zostanie złożony spis kosztów oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Nadto skarżący kasacyjnie wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu – odpisu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1993/15 wraz z uzasadnieniem - na okoliczność związania organów orzekających w sprawie, jak również sądu administracyjnego oceną prawną co do interpretacji ust. 12 części II Planu miejscowego ogólnego z 1989 r. w sprawie Skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty dodatkowo umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy stwierdzić, że skarżący kasacyjnie nie wykazał skutecznie wpływu naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego na wynik sprawy. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7 oraz art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., W przypadku bowiem oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego aktu.

Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła, więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza, że zainicjowany skargą strony proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie ujawnił wad postępowania, które obligowałyby sąd do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec powyższego uzasadnieniem (wyjaśnieniem) dla rozstrzygnięcia wynikającego z art. 151 P.p.s.a. są przede wszystkim te oceny Sądu, w których zawarta jest aprobata dla poczynań organu odwoławczego. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza przede wszystkim, że Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego aktu, nie stwierdził żadnej kwalifikowanej wady skutkującej sankcją nieważności oraz że nie wystąpiło takie naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu – odpisu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1993/15 - na okoliczność związania organów orzekających w sprawie, jak również sądu administracyjnego oceną prawną co do interpretacji ust. 12 części II Planu miejscowego ogólnego z 1989 r. w sprawie Skarżącego. Możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów dotyczy postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Zgodnie z przepisem, art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 P.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 P.p.s.a. Ponadto co do zasady rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola ustaleń Sądu Wojewódzkiego, a nie zastępowanie tego Sądu.

Przeprowadzenie po raz pierwszy dowodu z dokumentu w postępowaniu kasacyjnym, w rzeczywistości prowadziłoby do pozbawienia stron jednej instancji sądowej, co byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego, wynikającą z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji, a wyraźnie proklamowaną w art. 176 ust. 1 Konstytucji.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że nie mogą one podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku. Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził, że w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w stosunku do dz. ew. [...] w obrębie [...] w rejonie ul. [...] w Józefowie, nie wyrażono zgody na zmianę jej przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, co wynika z treści ustaleń punktu 12. cz. II tekstu planu. Wskazano tam bowiem że: "tereny uwidocznione na rysunku planu przeznaczone na cele inwestycyjne, a nie posiadające odpowiednich zgód na zmianę przeznaczenia gruntów" - tj. m.in. grunty leśne wymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolne lub nieleśne – "są rezerwami terenowymi - przeznaczone na ustalone cele. Uruchomienie tych rezerw (zainwestowanie) nie wymaga przeprowadzenia zmiany planu - jedynie uzyskania odpowiednich zgód w ramach szczegółowych opracowań planistycznych (plany szczegółowe, plany realizacyjne lokalizacji itp.)".

Przyjęto zatem, że tereny te stanowią jedynie rezerwę terenową pod ustalone w planie cele (w omawianym przypadku pod cel, jakim jest zabudowa mieszkaniowa na dużych działkach leśnych) i jednocześnie wskazano wprost, że ich zainwestowanie wymaga uzyskania odpowiednich zgód w ramach szczegółowych opracowań planistycznych. Tym samym, w Planie ogólnym z 1989 r., teren działki nr ew. [...] w obrębie [...] nie został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nierolnicze i nieleśne, lecz Plan ten przewidywał konieczność uzyskania przedmiotowej zgody w ramach szczegółowych opracowań planistycznych (plany szczegółowe, plany realizacyjne lokalizacji itp.).

Sąd Wojewódzki trafnie zwrócił uwagę, że rolą organu powinno być nie tyle zbadanie, na jaki cel grunt rolny lub leśny przeznaczony został w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz dokładne zbadanie i przeanalizowanie, czy dany grunt rolny lub leśny objęty był również zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne. Skoro więc w miejscowym Planie ogólnym z 1989 r. teren działki nr ew. [...] w obrębie [...] w rejonie ul. [...] w Józefowie nie został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nierolnicze i nieleśne, to nie można stwierdzić, że w niniejszej sprawie spełniony został warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4) u.p.z.p. Innymi słowy plan ogólny Józefowa nie skonsumował zgody na odlesienie, bo działka była w nim tylko "rezerwą terenową" wymagającą uzupełniającej zgody i szczegółowego opracowania planistycznego.

Odnotować przy tym trzeba, że w latach 80 i 90 ubiegłego wieku dominowała konstrukcja planistyczna, że rada gminy uchwala plan ogólny wyznaczający kierunek zmian, ale świadomie odracza konsumpcję zgody do etapu planu szczegółowego, bo dopiero tam miały się rozstrzygać konkretne parametry inwestycji.

Argument dotyczące naruszenia ust. 13 części II Planu miejscowego ogólnego z 1989 r., na który powołuje się skarżący operuje na innym poziomie abstrakcji niż przepis ust. 12 planu. Regulacja ust. 13 ma charakter generalny: "na obszarze miasta wydano szereg zgód", bez identyfikacji jednostek. Natomiast ust. 12 lit. b) cz. II Planu stanowi, że dla terenów zainwestowania miejskiego - wszystkie tereny uwidocznione na rysunku planu przeznaczone na cele inwestycyjne, a nie posiadające odpowiednich zgód na zmianę przeznaczenia gruntów - są rezerwami terenowymi - przeznaczone na ustalone cele. Uruchomienie tych rezerw (zainwestowanie) nie wymaga przeprowadzenia zmiany planu - jedynie uzyskania odpowiednich zgód w ramach szczegółowych opracowań planistycznych (plany szczegółowe, plany realizacyjne lokalizacji itp.). Przepis ten zatem wprost wypowiada się zatem o statusie rezerw terenowych. W kolizji tych dwóch unormowań pierwszeństwo powinien mieć przepis szczegółowy na zasadzie lex specialis derogat legi generali, czyli tak jak trafnie przyjęły organy i Sąd Wojewódzki.

Wykładnia wskazanych przepisów, dokonana przez Sąd Wojewódzki, koresponduje ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. II OPS 1/10 (ONSAiWSA 2013, nr 2, poz. 20). W uzasadnieniu wskazanej uchwały wprost stwierdzono, że decyduje: "nie powierzchnia gruntów leśnych, co do której właściwy organ wyraził zgodę, lecz powierzchnia gruntów leśnych, która uzyskała zmianę przeznaczenia na cele nieleśne w miejscowym planie". I dalej: "za teren objęty zgodą w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. uważa się wyłącznie taki teren, którego przeznaczenie zmieniono w planie, który utracił moc obowiązującą w trybie art. 67 u.z.p.".

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut wydania zaskarżonych decyzji bez uprzedniego uzyskania, wymaganego na mocy art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z. art. 60 ust. 1 u.p.z.p., stanowiska - uzgodnienia przez organy właściwe w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych - Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie, co stanowi podstawę do uchylenia obu zaskarżonych decyzji z uwagi na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Sąd Wojewódzki trafne zauważył, że Burmistrz Józefowa wystąpił do Marszałka Województwa Mazowieckiego o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne gruntów leśnych położonych m.in. na działce skarżącego nr ew. [...] obr. [...] w Józefowie. Jednakże decyzją z dnia 9 maja 2012 r. nr [...] Marszałek Województwa nie wyraził zgody na przeznaczenie w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Józefowa terenu "[...]" na cele nieleśne 0,0600 ha gruntów leśnych na działce nr ew. [...].

Nie ulega zatem wątpliwości, że inwestycja w kształcie objętym wnioskiem skarżącego wymaga uprzedniego uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne, a takiej zgody – w przewidzianym do tego trybie – nie wydano. To oznacza, że w sprawie nie zostały łącznie spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a organy prawidłowo wydały decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że trafnie Sąd Wojewódzki oddalił skargę na decyzję SKO, skoro wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr ew. [...] w obrębie [...] w rejonie ul. [...] w Józefowie, nie mógł być pozytywnie rozpoznany, a to z tego powodu, że teren tej działki wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne i nie był objęty taką zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc na podstawie 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a.