Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 sierpnia 2026 r., sygn. akt II OSK 844/26

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2025 r., sygn. II SA/Sz 810/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: "Sąd I instancji" lub "Sąd wojewódzki"), oddalił skargę W. Ł. (dalej: "skarżący") na uchwałę Rady Miejskiej w Człopie z dnia 22 lipca 2021 r. nr XXVII/218/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Z., Gmina Człopa (dalej: "uchwała" lub "zaskarżona uchwała").

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach:

Skarżący w piśmie z 20 kwietnia 2022 r. wniósł stwierdzenie nieważności wskazanej powyżej uchwały w całości, ewentualnie w części, tj. w zakresie § 29 oraz § 4 pkt 2 w części w jakiej ustala się przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem 1RM, 2RM, 3RM, 4RM, 5RM na tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych hodowlanych w związku z § 19 pkt 1 lit b, zarzucił podjęcie jej z naruszeniem:

1. - art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) poprzez brak zgodności zapisów miejscowego planu z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Człopa, zatwierdzonym uchwałą nr XXVII/219/2021 Rady Miejskiej w Człopie z dnia 22 lipca 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Człopa, której załącznik nr 1, będący integralną częścią uchwały, zawiera tekst jednolity studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Człopa poprzez dopuszczenie w miejscowym planie, w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, zachowania istniejącego budynku magazynowego wraz z zapleczem technicznym, na terenie oznaczonym 1R.
2. - art. 1 ust. 2, art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 71 ust. 1 i 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1, 2, 4, i 5 ustawy o ochronie przyrody poprzez nieuwzględnienie w postanowieniach miejscowego planu wymagań, jakim powinny odpowiadać ustalenia miejscowych planów, w tym w szczególności: ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, ochrony środowiska i prawa własności, poprzez dopuszczenie w miejscowym planie w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu – działki nr [...] oznaczonej w miejscowym planie symbolem 1R zachowania istniejącego budynku magazynowego wraz z zapleczem technicznym, w sytuacji gdy są to, zgodnie z postanowieniami studium, tereny przeznaczone na tereny rolne wyłączone z zabudowy. Ponadto, zgodnie z indywidualnymi rozstrzygnięciami administracyjnymi, w tym w szczególności decyzjami w przedmiocie warunków zabudowy oraz decyzjami stwierdzającymi nieważność decyzji o warunkach zabudowy, budynek posadowiony na działce nr [...] został wybudowany pomimo nakazu wstrzymania robót, stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy oraz uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, a w obrocie prawnym na dzień uchwalenia miejscowego planu pozostawała jedynie decyzja o warunkach zabudowy na działce nr [...] na budynek magazynowy o parametrach: maksymalnej powierzchni 2000 m², szerokości elewacji frontowej maksymalnie 30 m, 1 kondygnacji nadziemnej, maksymalnej wysokości do gzymsu dachu 12 m, 2 miejsc parkingowych, podczas gdy budynek znajdujący się na działce nr [...] ma parametry: 3500 m², elewacja frontowa szerokość 110 m. Nie jest też budynkiem magazynowym, ale suszarniczo - magazynowym z czyszczeniem i sortowaniem nasion wraz z zapleczem socjalno-technicznym i niezbędną infrastrukturą zewnętrzną m. in. dwoma silosami zbożowymi, dwoma zbiornikami z gazem, dwoma zbiornikami bezodpływowymi, zasypem, koszem, suszarnią i czyszczarnią. Dla budynku suszarniczo-magazynowego z czyszczeniem i sortowaniem nasion wraz z zapleczem socjalno-technicznym i niezbędną infrastrukturą zewnętrzną m.in. dwoma silosami zbożowymi, dwoma zbiornikami z gazem, dwoma zbiornikami bezodpływowymi, zasypem, koszem, suszarnią i czyszczarnią, wymagane było uprzednie uzyskanie decyzji środowiskowej, która nie została wydana dla budynku który został zrealizowany.
3. - art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego (k.c.) poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego, polegającego na nieuzasadnionym umożliwieniu zabudowy działki nr [...] będącej terenem rolniczym wyłączonym z zabudowy, co jest sprzeczne z ustaleniami obowiązującego studium, a także bezzasadnym zróżnicowaniu przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 1R od terenów oznaczonych symbolami 2R, 3R, 4R, 5R i 6R oraz terenów oznaczonych symbolami 1RM do 5RM i dopuszczenie na terenie 1R zabudowy, podczas gdy wszystkie działki oznaczone symbolami od 1R do 6R stanowią tereny rolnicze wyłączone z zabudowy, zaś tereny 1RM - 5RM stanowią tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Na terenie działki nr [...] oznaczonej symbolem 1R dopuszczono zachowanie istniejącej zabudowy o charakterze przemysłowym.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jest właścicielem działki nr [...], obręb Załom, gmina Człopa (oznaczonej w planie miejscowym symbolami 2R i 3R), która graniczy z działką nr [...] (oznaczoną w planie symbolem 1R). Skarżący odwołując się do treści art. 140 i art. 144 k.c. podniósł, że jego nieruchomość (działka nr [...]) znajduje się w obszarze oddziaływania suszarni użytkowanej przez właściciela działki nr [...] od kilku lat, mimo braku pozwolenia na użytkowanie. Sposób korzystania z budynku zakłóca korzystanie z nieruchomości skarżącego ponad przeciętną miarę bowiem hałasuje, świeci, powoduje wibracje, pylenie, zanieczyszczenie powietrza przez pyły wydostające się z suszarni. Sposób zagospodarowania działki wpływa na prawo własności skarżącego.

Na marginesie należy zaznaczyć, że skargę na uchwałę wniosła również wspólnie ze skarżącym A. M., właścicielka działki nr [...].

Burmistrz Miasta i Gminy Człopa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że uchwały nie zakwestionował Wojewoda Zachodniopomorski badając jej zgodność z prawem w trybie nadzoru.

Wyrokiem z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 484/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu m.in. skargi W. Ł. z 20 kwietnia 2022 r., odrzucił skargę (pkt II sentencji wyroku) na opisaną uchwałę, uznając, że interes prawny lub uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone stosownie do wymagań art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Na skutek skargi kasacyjnej W. Ł., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2025 r., sygn. II OSK 398/23, uchylił pkt II wyroku Sądu I instancji uznając, że w sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego w następstwie ustaleń § 29 pkt 1 planu miejscowego, który dopuścił zachowanie istniejącego budynku o specyfice przemysłowo-magazynowej na działce nr [...] w obrębie Z., sąsiadującej z działką skarżącego nr [...]. W konsekwencji NSA wskazał, że skarga powinna zostać rozpoznana merytorycznie.

Rozpoznając ponownie wniesioną skargę, zgodnie z oceną prawną wyrażoną w powyższym wyroku NSA, WSA w Szczecinie wskazał, że w procedurze uchwalania planu Rada Miejska nie przekroczyła granic władztwa planistycznego dopuszczając na działce nr [...] możliwość zachowania istniejącego budynku.

Sąd podał, że uchwałodawca dopuścił możliwość zachowania budynku magazynowego, nie zaś jak wywodzi skarżący suszarniczo-magazynowego. Okoliczność, że w rzeczywistości funkcja istniejącego budynku jest inna, tego ustalenia planu nie zmienia.

Sąd wskazał, że nie oceniał legalności planu przez pryzmat szeroko opisywanych w skardze postępowań i decyzji administracyjnych dotyczących posadowionego na działce nr [...] budynku. Z tego względu nie mogły odnieść skutku zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy), art. 71 ust. 1 i 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach). Nie znajdują one zastosowania w procedurze uchwalania planu miejscowego.

Ponadto Sąd nie znalazł również podstawy do zakwestionowania wskazywanego w skardze § 4 pkt 2 planu, który dotyczy przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami RM na tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, i ogrodniczych. Okoliczność, że na obszarze 1R dopuszczono zachowanie istniejącego budynku a w związku z tym w ocenie skarżącego bezzasadnie zróżnicowano przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 1R od pozostałych terenów oznaczonych symbolem R jak i terenów oznaczonych symbolem RM nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności § 4 pkt 2 ustalającego przeznaczenie tych ostatnich.

Sąd wojewódzki uznał, że zaskarżona uchwała w zakresie, w jakim przewiduje zachowanie istniejącego na działce nr [...] budynku nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Człopa. Zgodnie z ustaleniami studium działka nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem Za.ZP4 dla którego "wskaźniki zagospodarowania" określono w sposób następujący: "poza możliwością budowy urządzeń hydrotechnicznych i zabezpieczających powierzchnię ziemi przed erozją, infrastruktury technicznej, ścieżek spacerowych, urządzeń sportowo - rekreacyjnych oraz nie więcej niż dwóch altan ogrodowych, a na terenie ZP2 jednego lub dwóch budynków o parametrach podanych poniżej - teren wyłączony z zabudowy; H = 10, P = 150, 45 ≤ K ≤ 50".

Z kolei w ustaleniach planu powyższa działka położona jest na terenie elementarnym 1R, dla którego w § 29 w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu ustalono: "1. dopuszcza się zachowanie istniejącego budynku magazynowego wraz z zapleczem technicznym;

1. 2. zakazuje się lokalizacji nowych budynków;
2. 3. dopuszcza się lokalizację zgodnie z przepisami odrębnymi: a) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, b) dojść i dojazdów, c) urządzeń melioracji wodnych".

Wobec powyższego plan wypełnia założenia studium w zakresie ustaleń dla planowanej zabudowy (zakazuje się lokalizacji nowych budynków, dopuszcza się lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, urządzeń melioracji wodnych, dojść i dojazdów) i nie narusza ustaleń studium przewidując możliwość zachowania istniejącego budynku.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w sposób ogólny ustala zasady zagospodarowania terenu. Szczegółowe przeznaczenie terenu i sposób jego zagospodarowania określa plan miejscowy. To, że ustalenia § 29 pkt 1 planu precyzują zasady zagospodarowania terenu 1R, uwzględniając stan zastany, nie świadczy, w ocenie Sądu I instancji, o sprzeczności tej części planu z ustaleniami studium.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł W. Ł., zaskarżając go w całości, podnosząc, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej p.p.s.a.), naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.

1. 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p. na dzień 22 lipca 2021 r. poprzez ich niezastosowanie oraz brak stwierdzenia nieważności zapisów uchwały Rady Miejskiej w Człopie z dnia 22 lipca 2021 r., nr XXVII/218/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Z., gmina Człopa w sytuacji, w której zachodzi oczywisty brak zgodności pomiędzy zapisami miejscowego planu oraz postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Człopa, zatwierdzonego uchwałą nr XXVII/219/2021 Rady Miejska w Człopie z dnia 22 lipca 2021 roku w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Człopa polegający w szczególności na tym, że w zakresie terenu obejmującego działkę nr [...]:
2. a. postanowienia studium poza ściśle określonymi w studium urządzeniami hydro-technicznymi i zabezpieczającym oraz infrastrukturą - jednoznacznie wskazują, że teren ten jest "wyłączony z zabudowy",
3. b. w postanowieniach studium nie ustanowiono żadnego wyjątku spod ogólnego zakazu zabudowy w odniesieniu do budynków magazynowych lub magazynowo - suszarniczych,
4. c. postanowienia miejscowego planu dopuszczają na terenie tym zabudowę, w tym poprzez dopuszczenie zachowania istniejącego budynku magazynowego wraz z zapleczem technicznym, która to sprzeczność stanowiła jednoznaczną podstawę do stwierdzenia nieważności miejscowego planu w zaskarżonym zakresie, a nadto,
5. 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień 22 lipca 2021 r. poprzez ich błędną wykładnię powiązaną z błędną wykładnią postanowień studium oraz miejscowego planu polegającą na przyjęciu, że postanowienia studium jednoznacznie określające że, dany obszar jest "terenem wyłączonym z zabudowy" dopuszczają przyjęcie w miejscowym planie postanowienia umożliwiającego "zachowanie istniejącego budynku magazynowego wraz z zapleczem technicznym" w sytuacji, w której już z wykładni literalnej postanowień studium wynika, że:
6. a. teren jest wyłączony z zabudowy, przy czym uchwałodawca: ściśle określił wyjątki od tej zasady poprzez ustanowienie zamkniętego katalogu możliwej zabudowy a żaden z powołanych w studium wyjątków nie odnosi się do istniejącej zabudowy, w tym mającej charakter budynku magazynowego lub magazynowo - suszarniczego,
7. b. wyłączenie z zabudowy ma charakter ogólny oraz uchwałodawca na gruncie postanowień studium w żaden sposób nie odróżniał zabudowy istniejącej oraz zabudowy już zrealizowanej, w konsekwencji czego prawidłowa wykładnia wskazanych pojęć powinna doprowadzić do stwierdzenia nieważności miejscowego planu w zaskarżonym zakresie, a nadto, niezależnie od zarzutów wskazanych w pkt 1 - 2,
8. 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z. art. 9 ust 4, art. 14 ust 5; art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym na dzień 22 lipca 2021 r, oraz art. 140 k.c. poprzez ich błędną wykładnie powiązaną z błędną wykładnią postanowień miejscowego planu oraz studium oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez dopuszczenie na terenie działki nr [...] zachowania istniejącej zabudowy związanej z budynkiem magazynowym (a właściwie magazynowo - suszarniczym), w sytuacji w której wskazane zapisy miejscowego planu:
9. a. nie znajdują uzasadnienia w postanowieniach studium,
10. b. nie znajdują uzasadnienia w perspektywie zachowania ładu przestrzennego, w tym stoją w sprzeczności z faktycznym ukształtowaniem terenu,
11. c. dokonują bezpodstawnego uprzywilejowania terenów działki nr [...] oraz znajdującej się na niej zabudowy powodującej znaczne immisje w stosunku do terenów sąsiednich, w konsekwencji czego doszło do znacznego ograniczenia możliwości w ich korzystaniu,
12. d. bezzasadnie różnicują przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 1R od terenów oznaczonych symbolami 2R, 3R, 4R, 5R i 6R i dopuszczenie na terenie 1R zabudowy, podczas gdy wszystkie działki oznaczone symbolami od 1R do 6R stanowią tereny rolnicze wyłączone z zabudowy i to bez żadnych wyjątków, w tym w odniesieniu do istniejącej zabudowy,
13. e. nie powinny stanowić instrumentu prawnego służącego legalizacji samowoli budowlanej oraz dotychczasowych naruszeń prawa przez inwestora w odniesieniu do działki nr [...] a z jaką to sytuacją mamy do czynienia na gruncie przedmiotowej sprawy, albowiem zgodnie z indywidulanymi rozstrzygnięciami administracyjnymi, w tym w szczególności decyzjami w przedmiocie warunków zabudowy oraz decyzjami stwierdzającymi nieważność decyzji o warunkach zabudowy budynek posadowiony na działce nr [...] został wybudowany pomimo nakazu wstrzymania robót, stwierdzeniu nieważności decyzji o warunkach zabudowy oraz uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a w obrocie prawnym na dzień uchwalenia miejscowego planu pozostawała jedynie decyzja o warunkach zabudowy na działce nr [...] na budynek o parametrach i przeznaczeniu zasadniczo odmiennym od parametrów i przeznaczenia istniejącego budynku.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności miejscowego planu w zaskarżonym zakresie, w tym w szczególności w zakresie dotyczącym § 29 miejscowego planu, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że zachodzi oczywisty brak zgodności pomiędzy zapisami studium, wprost wskazującymi, że teren stanowiący obszar działki [...] jest terenem wyłącznym z zabudowy a postanowieniami § 29 miejscowego planu, które wskazują na dopuszczalność zachowania istniejącej zabudowy. Już z literalnej wykładni studium jednoznacznie wynika, że zakaz zabudowy ma charakter ogólny i w żaden sposób nie dywersyfikuje sytuacji prawnej w zależności od tego, czy mamy do czynienia z przyszłą lub istniejącą zabudową.

Co więcej, uchwałodawca na gruncie studium wprost określił katalog zabudowy wyłączonej spod zakazu, przy czym katalog ten ma charakter zamknięty i w żaden sposób nie odnosi się do możliwości usankcjonowania zabudowy istniejącej w momencie uchwalenia miejscowego planu.

Postanowienia miejscowego planu nie znajdują uzasadnienia nie tylko w treści studium, ale i istniejącemu na tym terenie zagospodarowaniu przestrzennemu, w tym w szczególności bezzasadnie różnicują przeznaczenie terenu działki nr [...] w odniesieniu do terenów znajdujących się w sąsiedztwie. W przedmiotowej sprawie miejscowy plan został w istocie użyty, jako instrument służący legalizacji zabudowy usytuowanej z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Studium - poza wyjątkami wprost w powyższym zapisie wskazanymi - jednoznacznie kwalifikuje ten obszar, jako teren wyłączony z zabudowy.

W ocenie skarżącego, przeznaczenie działki nr [...] pod pełnoskalową działalność magazynową (w rzeczywistości magazynowo - suszarniczą) stanowi, na tym terenie, istotny wyłom i pozostaje w oczywistej opozycji z przeczeniem terenów sąsiadujących (terenów wiejskich o przeznaczeniu rolnym i zabudowie rodzinnej). Generuje to z kolei negatywny wpływ na środowisko, znaczne immisje, w tym w zakresie hałasu (magazyn/suszarnia obecnie działają 24 godziny na dobę 7 dni w tygodniu), spalin, hałasu (a to także w związku z ponadnormatywnym ruchem ciężarówek). Dopuszczenie zabudowy magazynowej w obszarze typowo wiejskim z dominującą zabudową jednorodzinną stanowi w istocie niczym nieuzasadnione uprzywilejowanie właścicieli działki nr [...] kosztem właścicieli działek sąsiednich.

W ocenie skarżącego kasacyjnie zapisy planu dokonują bezzasadnego różnicowania przeznaczenie terenu a polegającym na bezzasadnym zróżnicowaniu przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 1R od terenów oznaczonych symbolami 2R - 6R i dopuszczenie na terenie 1R zabudowy, podczas gdy wszystkie działki oznaczone symbolami od R do 6R stanowią tereny rolnicze wyłączone z zabudowy.

Skarżący podnosi, że w przedmiotowej sprawie plan został w istocie potraktowany jako instrument służący zalegalizowaniu samowoli budowalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego generalnie to zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczają granice kontroli zaskarżonego wyroku przez NSA.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiony w niniejszej sprawie środek zaskarżenia został oparty pierwszej ze wskazanych podstawach kasacyjnych, z których jedynie część okazała się zasadna.

Niezasadny, a wręcz błędnie postawiony, okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. połączony w dalszej kolejności czy to z przepisami u.p.z.p. czy też przepisami zaskarżonego planu. Wskazany przepis pozwala sądowi administracyjnemu na uwzględnienie skargi jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Nie ma on natomiast zastosowania w przypadku rozpoznawania skarg na akty prawa miejscowego, w tym na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Podstawę prawną do stosowania środka prawnego wobec zaskarżonego aktu prawa miejscowego reguluje art. 147 § 1 p.p.s.a, który w przeciwieństwie do stosowania środka prawnego wobec niezgodnej z prawem decyzji lub postanowienia, ogranicza rodzaje stosowanych środków przez sąd wyłącznie do stwierdzenia nieważności. Mimo wadliwości zarzutu w tym zakresie, nie dyskwalifikowało to jednak pozostałych zarzutów wniesionej skargi kasacyjnej.

Skarga na uchwałę Rady Miejskiej w Człopie z dnia 22 lipca 2021 r. nr XXVII/218/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniesiona została w trybie przewidzianym w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W świetle tego przepisu, w pierwszej kolejności kontroli Sądu podlega to, czy strony kwestionujące uchwałę podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej posiadają interes prawny do jej zaskarżenia przez który należy rozumieć odebranie lub ograniczenie jakiegoś prawa, bądź też nałożenie lub zmienienie dotychczas ciążącego na nich obowiązki. Dopiero w dalszej kolejność, po pozytywnej weryfikacji interesu prawnego, Sąd ocenia czy przyjęte rozwiązania planistyczne w sposób nadmierny lub nieproporcjonalny ingerują w możliwy sposób zagospodarowania nieruchomości. W sprawie objętej skargą kasacyjną zachodzi specyficzna procesowo sytuacja, bowiem skargę na sposób ustalenia sposobu wykonywania prawa własności na działce nr [...] oznaczonej w zaskarżonym planie symbolem 1R wniosła osoba nie posiadająca żadnego tytułu prawnorzeczowego do tej nieruchomości.

Skarżący W. Ł. jest bowiem właścicielem działki sąsiedniej nr [...]. Jego interes prawny i możliwości zaskarżenia planu w zakresie ustaleń dla działki nr [...] został jednak prawomocnie rozstrzygnięty wyrokiem NSA z dnia 21 sierpnia 2025 r., sygn. II OSK 398/23, który to przesądził, że "skoro naruszenie interesu prawnego i uprawnienia zostało uprawdopodobnione poprzez wykazanie bezpośredniego wpływu § 29 pkt 1 planu na zakres roszczenia negatoryjnego oraz na sposób wykonywania własności na działce nr [...] w kontekście intensyfikacji funkcji na działce nr [...], to skarga Władysława Ławrynowicza powinna zostać rozpoznana merytorycznie. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji rozpozna skargę Władysława Ławrynowicza, przyjmując, że skarżący legitymowany jest do zaskarżenia planu w zakresie obszaru i przeznaczenia działki nr [...]".

Tą oceną prawną zarówno Sąd wojewódzki, jak i obecnie orzekający NSA są związani. Interes prawny skarżącego kasacyjnie należało wywodzić z prawa sąsiedzkiego uregulowanego w k.c., a naruszenia tego interesu w ustaleniach planistycznych, które naruszają te prawa. Plan niemal w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego dopuszcza utrzymanie obiektu o specyfice przemysłowo-magazynowej, a zatem interes prawny skarżącego, jako sąsiada tego obiektu i jego ewentualne naruszenie może być badane jedynie pod kątem ponadprzeciętnych immisji, mających skutki w sferze prawnej, ale również uprawnia skarżącego do żądania dokonania oceny procedury oraz legalności takiego rozwiązania w oparciu o przepisy u.p.z.p.

Zarzuty skargi kasacyjnej skupiają się w zasadzie na jednej kwestii – a mianowicie niezgodności w zaskarżonej części uchwały Rady Miejskiej w Człopie z dnia 22 lipca 2021 r., nr XXVII/218/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Z., gmina Człopa ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Człopa, zatwierdzonego uchwałą nr XXVII/219/2021 Rady Miejska w Człopie z dnia 22 lipca 2021 roku w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Człopa. Wskazane w skardze kasacyjnej, jako naruszone przepisy art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 oraz u.p.z.p., dotyczą kwestii zgodności z planu ze studium. Co prawda skarżący kasacyjnie zarzuca również przekroczenie granic władztwa planistycznego, jednak zarzut ten nie został powiązany, czy to z przepisami u.p.z.p., które określają sposób i tryb uchwalania planów miejscowych, czy choćby z naruszeniem konstytucyjnych przepisów dotyczących ochrony prawa własności.

Sam zarzut naruszenia art. 140 k.c. jest niewystarczający do dokonania przez NSA kontroli zaskarżonego wyroku pod kątem ewentualnego naruszenia władztwa gminy, ponieważ nie jest to przepis samodzielnie stosowany przez sądy administracyjne.

Jedynie zatem w tym zakresie – tj. niezgodności ze studium, będąc związany zarzutami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesiony środek odwoławczy.

Obowiązek dokonania oceny legalności planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium, wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Stosownie zaś do art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć.

Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Przy czym studium z założenia ma być wprawdzie aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11, wyrok NSA z dnia 8 października 2019 r. sygn. II OSK 2795/17).

Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że w § 29 planu miejscowego, działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 1R – dopuszcza się zachowanie istniejącego budynku magazynowego wraz z zapleczem technicznym, zakazuje się lokalizacji nowych budynków, dopuszcza się lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, dojść i dojazdów, urządzeń melioracji wodnych. Z kolei w studium opisana działka znajduje się na terenie oznaczonym Za.ZP4, dla którego poza możliwością budowy urządzeń hydrotechnicznych i zabezpieczających powierzchni ziemi przed erozją, infrastruktury technicznej, ścieżek spacerowych, urządzeń sportowo – rekreacyjnych oraz nie więcej niż dwóch altan ogrodowych, a na terenie ZP2 jednego lub dwóch budynków o parametrach podanych poniżej – wyłączono teren z możliwości zabudowy.

Z zestawienia tych dwóch aktów regulującym politykę przestrzenną gminy wynika, że w świetle studium działka nr [...] miała być wyłączona spod zabudowy przemysłowej, czy nawet zagrodowej, dopuszczono jedynie na niej zabudowę obiektów zabezpieczających czy rekreacyjna sportowych. Natomiast § 29 zaskarżonego planu dopuszcza na terenie 1R dopuszcza się zachowanie istniejącego budynku magazynowego wraz z zapleczem technicznym.

Uważna analiza rysunku zaskarżonego planu wskazuje, że teren oznaczony symbolem 1R został wyłączony z dużego obszaru oznaczonego symbolem 5R, który został przeznaczony wyłącznie pod użytki rolne z zakazem lokalizacji budynków. Natomiast teren 1R został wyznaczony wyłącznie dla jednej działki, na której znajduje się budynek, bądź zespół budynków. Na co warto zwrócić uwagę, jedynie w § 29 zaskarżonego planu lokalny uchwałodawca stosuje inną nomenklaturę nazewnictwa, niż w pozostałej części planu. W przepisie tym powołuje się na "istniejący budynek magazynowy wraz z zapleczem technicznym", podczas gdy w pozostałej części planu wskazuje ogólnie na "istniejącą zabudowę". Taki sposób sformułowania może świadczyć o tym, że lokalny uchwałodawca miał wiedzę, że na opisanej działce znajduje się budynek, który mógł zostać wybudowany w ramach samowoli budowlanej (wg. oświadczenia skarżącego) i postanowił w planie określić jego charakter oraz sposób użytkowania.

Co także istotne plan w żadnym miejscu nie wskazuje, co należy rozumieć przez budynek magazynowy, w § 2 pkt 2 definiuje jedynie budynek garażowo – gospodarczy. Wskazać również należy, że właściciel działki nr [...] w toku procedury planistycznej wnosił o zachowanie na niej budynku suszarniczo magazynowego z czyszczeniem i sortowaniem nasion wraz zapleczem socjalno – technicznym i niezbędną infrastrukturą techniczną. Uwaga ta została uwzględniona. Jednocześnie wnosił o przeznaczenie działek [...], [...], [...] pod ewentualną przyszłą zabudowę będącą zapleczem dla prowadzonego gospodarstwa rolnego związanego z produkcją roślinną i zwierzęcą. Wniosek ten nie został uwzględniony, z argumentacją, że zgodnie z ustaleniami studium gminy Człopa dla tych działek ustalono jedynie funkcje terenów rolniczych. Można zatem dostrzec sprzeczność nawet w samych wyjaśnieniach organu podejmowanych w toku procedury planistycznej.

Sam organ uchwałodawczy przyznaje raz, że dla działki m.in. [...] istnieje zakaz zabudowy wobec ustalenia na niej jedynie funkcji rolniczej, a z drugiej strony dopuszcza de facto zabudowę budynkiem magazynowym. Także właściciel działki nr [...] mógł mieć świadomość, że obiekt budowlanym znajdujący się na tej działce może nie wpisywać się w ustalenia studium, składając wnioski i uwagi do projektu planu. Natomiast przepisy studium dla tego terenu są jasne i niewymagające wykładni. W świetle tak przedstawionego stanu sprawy nie można wprost podzielić stanowiska Sądu I instancji, że plan nie narusza ustaleń studium przewidując możliwość zachowania istniejącego budynku na działce nr [...], skoro studium nie przewiduje na tym terenie co do zasady możliwości zabudowy, tym bardziej, że Sąd I instancji nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie.

Na marginesie wskazać należy, że rację ma skarżący kasacyjnie, że zapisy planu miejscowego nie powinny stanowić instrumentu prawnego służącego legalizacji samowoli budowlanej. Norma art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jednoznacznie reguluje relacje między decyzją o warunkach zabudowy, a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia poczynione w planie przesądzają o losach decyzji o warunkach zabudowy, a nie odwrotnie - można zatem powoływać się na ustalenia planu dla wykazania, że decyzja wygasła, natomiast nie można powoływać się na decyzję o warunkach zabudowy dla wykazania, że ustalenia planu są wadliwe.

Jednocześnie z zapisu ust. 2 ww. artykułu wynika również, że tylko w wypadku gdy na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy wydana zostanie ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę to uwarunkowania określone w decyzji o warunkach zabudowy zachowują swą ważność i aktualność nawet po wejściu w życie planu z którymi te ustalenia pozostają w sprzeczności, zaś gmina winna wówczas takie decyzje uwzględnić w uchwalanym planie.

Skarżący kasacyjnie wnosił m.in. o rozstrzygnięcie w niniejszym postępowaniu w oparciu o przepis art. 188 p.p.s.a., który daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość uchylenia zaskarżone orzeczenia i rozpoznania skargi, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W realiach niniejszej sprawy przepis ten nie mógł jednak zostać zastosowany. Wynika to z tego powodu, że konstrukcja postępowania wywołanego skargą, jak w niniejszej sprawie, co do zasady zawęża liczbę stron takiego postępowania bowiem są nimi wnoszący skargę organ, który wydał zaskarżoną uchwałę.

Natomiast, co zupełnie pominął Sąd I instancji, w niniejszej sprawie doszło do specyficznej sytuacji, gdzie możliwość kontroli ustaleń planu dla konkretnej działki przyznano osobie niebędącej jej właścicielem. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że po wydaniu przez NSA wyroku z dnia 21 sierpnia 2025 r., sygn. II OSK 398/23, oprócz skarżącego i organu o prowadzonym postępowaniu powinien zostać zawiadomiony właściciel działki nr [...]. To on posiada bowiem bezpośredni interes prawny w niniejszej sprawie, gdyż zapisy planu w sposób bezpośredni wskazują na sposób wykonywania przez niego prawa własności. Interes prawny skarżącego kasacyjnie jest interesem pośrednim – wywiedzionym z przepisów k.c. W tej sytuacji kontrola aktu prawa miejscowego w zakresie, w jakim przesądzałoby o prawach podmiotu, który nie bierze udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym sprowadzałoby się do sformułowania oceny prawnej godzącej w jego prawa.

Gdyby bowiem w tym postępowaniu sąd administracyjny rozstrzygnął o sprzecznych interesach na niekorzyść podmiotu, który nie mógł brać udziału w tym postępowaniu, mogłoby dojść do naruszenia konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). W przypadku nawet oddalenia skargi, a więc teoretycznie sytuacji korzystnej dla osoby, która będąc właścicielem działki objętej postępowaniem, nie bierze udziału w postępowaniu, ze względu na zasadę związania wyrokiem, taki stan rzeczy wpływa bezpośrednio na jej sytuację procesową i możliwość późniejszego zaskarżenia planu miejscowego z powołaniem się na własny interes prawny.

Dlatego też skoro sprawa trafia ponownie do Sądu I instancji właściciel działki nr [...] powinien zostać zawiadomiony o toczącym się postępowaniu i możliwości przystąpienia do tego postępowania jako jego uczestnik. Jego stanowisko, poparte ewentualnymi dowodami, że uzyskał możliwość legalnej zabudowy działki nr [...] już po wejściu w życie studium, a przed uchwaleniem planu, może mieć znacznie przy ponownej ocenie zgodności § 29 planu z zapisami studium.

Podsumowując stwierdzić należało, że wobec zasadności zarzutów skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 oraz u.p.z.p. w kwestii zgodności zaskarżonej części planu ze studium, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Na zakończenie jedynie należy wskazać, że wobec daleko idących zmian w ustawie u.p.z.p. i konieczności uchwalenia planów ogólnych, zapisy zaskarżonego planu mogą mieć wkrótce walor historyczny. Jednakże w sytuacji, gdy skarżący kasacyjnie będzie podtrzymywał wniesioną skargę, Sąd I instancji rozpatrzy ją zgodnie z oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.