Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 lipca 2026 r., sygn. akt II OSK 82/25

Uzasadnienie

1. Wyrokiem z 24 lipca 2024 r., VII SA/Wa 320/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę M.M. i G.R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 25 stycznia 2024 r. nr 157/OPO/2024, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

2.1. Jak ustalono to w wyroku, w dniu 19 lipca 2023 r. P. Sp. z o.o. Sp. komandytowa (inwestor, Spółka), złożyła wniosek w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, na nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie (dz. ew. nr nr [...] z obr. [...]). W toku postępowania organ I instancji – Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy (Prezydent) – nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia przedłożonej dokumentacji oraz usunięcia wskazanych nieprawidłowości, inwestor odpowiedział na to wezwanie. M.M. oraz G.R., jako strony w sprawie, złożyły zastrzeżenia w sprawie projektowanej inwestycji. Uznając część argumentów podniesionych przez strony za zasadne, Prezydent postanowieniem uzupełniającym z 28 września 2023 r. wezwał inwestora do usunięcia stwierdzonych w toku postępowania uchybień, inwestor przedłożył uzupełnione projekty budowlane oraz złożył stosowne wyjaśnienia.

2.2. Jak dalej w wyroku wskazano, decyzją Nr 235/23 z 26 października 2023 r. Prezydent odmówił udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego, sąd pierwszej instancji przywołał motywy tej decyzji. Organ I instancji wskazał, że inwestor wyczerpująco uzupełnił lub zajął stanowiska wobec wszystkich braków, wskazanych w wydawanych przez organ postanowieniach, jednakże Prezydent nie podzielił stanowiska inwestora, że projekt budowlany jest zgodny z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2022, poz. 1225, rozp. MI) oraz przytoczonych w tym zakresie argumentów. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł inwestor.

2.3. W wyroku przywołano następnie, że decyzją Nr 157/OPON/2022 z 25 stycznia 2024 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję organu I instancji oraz zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę, wskazano motywy tego rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy przywołał przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2023, poz. 6nr [...]; uPb) oraz ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023, poz. 775; K.p.a.), mające zastosowanie w sprawie.

Zdaniem Wojewody nie sposób zgodzić się, że przedmiotowa inwestycja narusza § 12 rozp. MI. Dokonując oceny projektu zagospodarowania terenu pod kątem zachowania prawidłowej odległości ściany zawierającej okna od granicy z działką sąsiednią nr ew. [...] Wojewoda uznał, że ściana jest elementem konstrukcyjnym nie tylko całego budynku, ale i jego poszczególnych kondygnacji w rozumieniu § 3 pkt 16 rozp. MI. Budynek objęty zakresem opracowania posiada załamania elewacji, w wyniku czego powstały oddzielne, cofnięte względem pozostałych, ściany, w której umiejscowione zostały drzwi/okna. Powyższe sprawia, że całe odcinki ścian sytuowane są w innej odległości od granicy sąsiedniej działki budowlanej.

W ocenie organu odwoławczego elewacja projektowanego budynku od strony dz. nr [...] nie stanowi jednolitej ściany, a kilka ścian równoległych w stosunku do granicy działki. Zauważono przy tym, że "cofnięte" ściany w projektowanym budynku nie obejmują wyłącznie okien czy też drzwi, ale również ww. cofnięcie obejmuje ściany pełne (bez ww. otworów), co oznacza, iż odległość 4 m powinna być liczona od ścian równoległych do granicy sąsiadującej działki, znajdujących się we wnękach (załamaniach), a dla pozostałych ścian znajdujących się na tej stronie elewacji budynku powinna być liczona zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 rozp. MI jako 3 m (ściany bezokienne i niezawierające drzwi). Zdaniem Wojewody z projektu budowlanego wynika, że ściana z wnękami, która zawiera okna/drzwi usytuowana jest w odległości 5 m od granicy z działką sąsiednią.

1. 2.4. Sąd pierwszej instancji przywołał, że jednocześnie Wojewoda podniósł, iż dla przedmiotowej inwestycji obowiązują ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zawarte w uchwale Nr LXXXIII/2764/2006 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 19 października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Saskiej Kępy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 227, poz. 8461; MPZP). Przedmiotowa działka nr nr [...] z obrębu [...] znajduje się terenie oznaczonym w MPZP symbolem 23 KZ1-M. W ocenie Wojewody analiza przedłożonego projektu budowlanego nie wykazała, aby planowana inwestycja naruszała przepisy MPZP. Wojewoda zauważył przy tym, iż projektowana inwestycja znajduje się na terenie ochrony prawnej Służb Ochrony Zabytków, w strefie ochrony konserwatorskiej "Saska Kępa", wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...] z 2 kwietnia 1979 r., a projekt budowlany został uzgodniony z Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (tom IV opinie, uzgodnienia i inne dokumenty). Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że projekt budowlany wykonany został zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2022, poz. 1679) oraz przepisami rozp. MI. W świetle poczynionych ustaleń organ odwoławczy uznał, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje na wypełnienie przez inwestora obowiązków wynikających z przepisów art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 uPb.
2. 3.1. Skargę do WSA w Warszawie na przedmiotową decyzję Wojewody, wywiodły M.M. i G.R., które zarzuciły:
3. I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
4. 1) § 12 ust. 1 pkt. 1 i 2 rozp. MI poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że jak ściana ma wnękę z oknem, to budynek może się zbliżyć tą ścianą na odległość 3 m do granicy, o ile wnęka zostanie na odległości 4 m, "co doprowadziło do zastosowania wykładni contra legem i contra cały dorobek orzecznictwa sądowo-administracyjnego";
5. 2) § 12 ust. 9 w zw. z § 12 ust. 6 pkt 1 rozp. MI, poprzez ich błędne zastosowanie i dopuszczenie, że strop garażu podziemnego poza obrysem zabudowy parteru budynku jest znacznie wyniesiony powyżej istniejących poziomów terenu od strony pn.-wsch. oraz strony płd.-wsch., a nie są zachowane wymagane tymi przepisami odległości od granic działek sąsiednich;
6. 3) § 13 ust. 1 pkt 1 i 2 rozp. MI, poprzez ich niezastosowanie i dopuszczenie do niezachowania odległości wymaganych tymi przepisami;
7. 4) art. 35 ust. 1, "a w szczególności pkt 1 lit a) uPb" w zw. z § 70 (w szczególności pkt 2, ppkt 1) i § 12 i 13 (w szczególności pkt 1 pkt. 1, 9) oraz 19 MPZP, poprzez ich niezastosowanie i dopuszczenie zabudowy sprzecznej z wysokością przewidzianą w MPZP, dogęszczenia zabudowy sprzecznego z ustaleniami MPZP i w końcu zmianę układu przewidzianego wpisem do rejestru zabytków i MPZP oraz niedozwoloną wycinkę cennego zabytkowego drzewostanu; zdaniem skarżących, w szczególności naruszony jest sam § 70 MPZP, poprzez nie zastosowanie się do wymogu nawiązania się do gabarytów zabudowy sąsiedniej wyznaczonych przez poziomy wysokościowe gzymsów ścian, co jest szczególnie rażące "(monstrualna ślepa ściana") w odniesieniu do budynku [...] – ze względu na zabudowę styczną w tzw. ostrej granicy; zdaniem skarżących przyjęto błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że wymóg nawiązania do zabudowy sąsiedniej nie jest obowiązkowy, o ile budynek nie przekracza wysokości 18 m, tymczasem, zdaniem skarżących, jest to koniunkcja przesłanek i wymogów, a nie alternatywa; rażąco są też naruszone pozostałe zakazy z § 13.1 MPZP, "co szczególnie dobitnie widać na załączonych ilustracjach".

1. 3.2. W skardze podniesiono także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie:
2. 1) art. 61a § 1 K.p.a., poprzez tolerowanie prowadzenia dwóch postępowań o pozwolenie na budowę w sprawie tej samej działki, tego samego inwestora, tej samej inwestycji, a następnie wydanie pozwolenia w odpowiedzi na wniosek późniejszy, przy pozostawieniu nierozpoznanym wniosku wcześniejszego;
3. 2) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przed WSA w Warszawie pod sygn. akt: VII SA/Wa 1668/23;
4. 3) art. 7, 77 i 80 K.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia, czy inwestycja zagraża bezpieczeństwu działki sąsiedniej ([...]) oraz "czy budowa jest możliwa z punktu widzenia".

W obszernym uzasadnieniu skargi, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, przedstawił stanowisko na poparcie podniesionych wyżej zarzutów.

1. 3.3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
2. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.

1. 4.2. Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutów naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 61a § 1 K.p.a. WSA w Warszawie wskazał, że z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia wstępnego zagadnienia prawnego (prejudycjalnego) przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe, lecz jednocześnie wskazuje się, że toczące się postępowanie sądowoadministracyjne zmierzające do oceny prawidłowości decyzji administracyjnej nie stanowi podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego, w którym doszło do jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Sąd a quo podniósł, że wiadome jest mu z urzędu, że sprawa prowadzona pod sygn. VII SA/Wa 1668/23 dotyczyła innego zamierzenia inwestycyjnego Spółki. Jak wynikać ma z uzasadnienia tegoż wyroku, Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta odmawiającą Spółce udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie. Na skutek złożonej przez inwestora skargi, WSA w Warszawie wyrokiem z 21 listopada 2023 r. VII SA/Wa 1668/23, uchylił obie te decyzje, wobec złożonej skargi kasacyjnej wyrok wskazany w rozpoznawanej skardze nie jest prawomocny. W kontrolowanej niniejszej sprawie natomiast, wniosek inwestora wszczynający postępowanie został złożony już po wydaniu w/w decyzji, a decyzja organu odwoławczego z 25 stycznia 2024 r. zapadła nawet już po wydaniu 21 listopada 2023 r. wyroku VII SA/Wa 1668/23. O ile rację mają skarżące, iż obie inwestycje realizowane są przez tego samego inwestora i na tej samej działce, to jednak ich przedmiot – choć bardzo zbliżony – jest różny.

1. 4.3. Za niezasadne sąd pierwszej instancji uznał także zarzuty naruszenia art. 7, 77 i 80 K.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia, czy inwestycja zagraża bezpieczeństwu działki sąsiedniej ([...]). Według tegoż sądu inwestor słusznie wskazał, że skarżące – poza samym tylko wskazaniem, na wadliwe ich zdaniem gabaryty inwestycji oraz zróżnicowaną wysokość terenu na poszczególnych działkach, w żaden sposób tego nie wykazały, by takie zagrożenie istniało.

1. 4.4. W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozp. MI, sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko przywołane we wskazywanym już wcześniej wyroku VII SA/Wa 1668/23 i przyjął przywołaną tam argumentację za własną. Przywołano, że § 12 ust. 1 pkt 1 rozp. MI budził wątpliwości w zakresie regulowanej nim materii, albowiem mógł wykraczać poza delegację ustawową, ograniczając konstytucyjne prawo własności. Sądy wskazywały, że w sytuacji gdy sposób usytuowania nieruchomości na działce nie wiąże się z konkretnym niebezpieczeństwem dla dobra chronionego prawem zachodziła konieczność odmowy jego zastosowania (zob. wyroki NSA z: 16 października 2011 r. II OSK/1518/10; 4 maja 2021 r. II OSK 2160/18). Istotą regulacji zawartej w § 12 ust. 1 pkt 1 rozp. MI jest zapewnienie ochrony prywatności oraz zagwarantowanie ludziom i mieniu bezpieczeństwa przeciwpożarowego, a skoro tak, to zdaniem sądu pierwszej instancji nie jest prawidłowa taka wykładnia, która prowadzi do wniosku, że w budynku o wielu ścianach zwróconych w stronę działki sąsiedniej, w którym ściana z oknami znajduje się w odległości przynajmniej 4 metrów od granicy działki, pomiaru odległości budynku od granicy działki sąsiedniej w zakresie spełnienia warunku z § 12 ust. 1 pkt 1 rozp. MI, należy dokonać od ściany bez okien, jeżeli jest to ściana najbardziej zbliżona do granicy działki sąsiedniej i ten właśnie pomiar ma rozstrzygnąć, czy spełnione są warunki § 12 ust. 1 pkt 1 rozp. MI.

1. 4.5. Za niezasadny uznano także zarzut naruszenia § 12 ust. 6 pkt 1 i ust. 9 rozp. MI. Sąd pierwszej instancji przypomniał, iż zgodnie z § 12 ust. 6 pkt 1 rozp. MI, odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także do balkonu, daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, rampy lub pochylni – z wyjątkiem pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych. W myśl zaś § 12 ust. 9 rozp. MI, odległości podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej, spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu od granicy działki budowlanej nie ustala się. Wbrew stanowisku skarżących, z projektu zagospodarowania terenu nie wynika, że "strop garażu podziemnego poza obrysem zabudowy parteru jest znacznie wyniesiony powyżej poziomu terenu od strony pn.-wsch. i strony płd.-wsch.". Potwierdza to zarówno analiza Projektu budowalnego (rys. "Przekrój C-C" na s. 62a i rys. "Widoki" na s. 65), jak i Projektu zagospodarowania terenu (rys. 17).

1. 4.6. Sąd pierwszej instancji nie podzielił również zarzutu naruszenia § 13 ust. 1 i 2 rozp. MI. Zgodnie z § 13 ust. 1 rozp. MI odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń – co uznaje się za spełnione, jeżeli: 1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m;
2. 2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60. Stosownie zaś do § 13 ust. 2 rozp. MI, wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części. Dołączony do skargi rysunek, który ma potwierdzać zarzuty skarżących, pierwotnie znajdował się w piśmie skarżących z 22 września 2023 r. Skarżące pominęły jednak fakt, iż w pkt 3 postanowienia Prezydenta nr 249/23 z dnia 28 września 2023 r. inwestor został wezwany do doprowadzenia projektu do zgodności z § 13 rozp. MI. Braki te inwestor uzupełnił przy piśmie z 5 października 2023 r. Z analizy Projektu budowlanego (rys. "Analiza przesłaniania 1", "Analiza przesłaniania 2", "Analiza przesłaniania 3", s. 24-26) wynika, iż wbrew twierdzeniom skarżących, projektant prawidłowo wrysował kąty dla określenia przesłaniania oraz prawidłowo przyjął obrys budynku sąsiedniego zlokalizowanego przy ul. [...].

1. 4.7. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił zarzutu skarżących, jakoby projekt zagospodarowania terenu był niezgodny z decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 4 listopada 2021 r. Za słuszną uznano argumentację inwestora, iż żaden z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie nakazuje uzyskania takiego zezwolenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Taki wymóg zaistnieć by mógł jedynie w sytuacji, gdyby MPZP zakazywał wycinki drzew, gdyż jak wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) uPb, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a w przedmiotowej sprawie MPZP takiego zakazu nie wprowadza, a ponadto inwestor uzyskał stosowaną decyzję.

1. 4.8. Sąd pierwszej instancji przeanalizował zgodność projektu budowlanego z MPZP, w wyniku czego stwierdził, że spełnia on wszystkie wymagania uwarunkowań planistycznych. Dlatego zarzuty skargi, odnoszące się do przepisów MPZP zostały w całości uznane za niezasadne.

1. 4.9. Reasumując, zdaniem sądu a quo decyzja Wojewody jest zgodna z prawem, co merytorycznie oznacza spełnienie norm prawnych do uzyskania pozwolenia na budowę.
2. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły skarżące – reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając tenże wyrok w całości.

1. 5.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa:
2. a) "§12.1 pkt. 1 i 2" rozp. MI (w wersji obowiązującej dla tej sprawy tzn. sprzed zmiany dokonanej rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z 9 maja 2024 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), poprzez ich błędną wykładnię "polegającą na uznaniu, że jak ściana ma wnękę z oknem, to budynek może się zbliżyć tą ścianą na odległość 3 metry do granicy, o ile wnęka zostanie na odległości 4 metry (przepisy bowiem odnoszą się do ściany, a nie do kilku ścian mniej lub bardziej równoległych, w załamaniu czy bez, z których każda z osobna miałaby być traktowana i brana do analizy oddzielnie pod względem odległości od granicy działki); Nota bene obecne brzmienie przepisów rozporządzenia też wyklucza budowę takiego budynku, albowiem przy 4 kondygnacjach ten budynek musiałby zachować odległość 5 metrów (pkt. 3 i 4 par. 12.1 obecnego brzmienia rozporządzenia)",
3. b) "§12.9 w zw. z §12.6 pkt 1 oraz w zw. z §12.1 i §12.3" rozp. MI (także w ww. poprzednio obowiązującej wersji) poprzez ich błędne zastosowanie i dopuszczenie, że strop garażu podziemnego – w ostrej granicy działki inwestora i skarżących - poza obrysem zabudowy parteru budynku jest znacznie wyniesiony powyżej istniejących poziomów terenu od strony pn.-wsch. oraz strony płd.-wsch., a nie są zachowane wymagane tymi przepisami odległości od granic działek sąsiednich; "z projektu jasno wynika, że od strony [...] będzie ślepa ściana w ostrej granicy działki skarżących o długości 14,15 m i wysokości 13,79 m n.p.t. przewyższająca przyległą przybudówkę o ponad ok. 10,10 m oraz przewyższająca oddaloną w głąb działki [...] równoległą do niej ścianę budynku o ok. 5,30 m (ściana ta znacznie przewyższa ścianę budynku sąsiedniego [...] oraz na długości wychodzi ponad 7 m poza obrys tego budynku mieszkalnego po stronie ogrodowej) (dalej tzw. "Ślepa Ściana"), Ślepa Ściana nie nawiązuje także wysokością do gzymsów [...], co jest naruszeniem przepisów MPZP, a Wojewoda o niej nie chce się wypowiadać i jakby poprzez przemilczenie tej kwestii wydaje pozwolenie na budowę, w tym także na tę ślepą ścianę, a Inwestor zdaje się pozorować, że nie wie, o co chodzi, i załącza dla niepoznaki rzut z drugiej strony nowoprojektowanego budynku (od strony [...] 8), podnosząc jakoby, że wielościany są dozwolone. WSA zaś ogląda na rozprawie dodatkowe wizualizacje ślepej ściany, nie zadaje pytań, inwestor i organ nie zaprzeczają twierdzeniom skarżących o bezprawności ślepej ściany, jej objęciu przez zatwierdzany projekt, a dopiero w pisemnym uzasadnieniu WSA dopiero wyłuszcza, że w ocenie WSA to tak naprawdę nie wynika, że inwestor ma zamiar taką ślepą ścianę budować. WSA powinien ustalić ponad wszelką wątpliwość, czy projekt przewiduje ślepą ścianę czy nie, a nie zgadywać, czy coś wynika z projektu czy nie wynika";
4. c) art. 5 ust. 1, "a w szczególności" pkt 8 i 9 uPb, poprzez tolerowanie przez WSA nie tylko naruszania przepisów prawa przez "projekt budowalny", ale także uzasadnionych interesów osób trzecich, poprzez pozbawianie ich widoku i udziału w przestrzeni zielonej, stanowiącej element środka chronionego układu, a posadowienie zamiast tego ślepej ściany, wręcz odcinającej działkę skarżących od reszty chronionego układu, w tym odcinającej ich od znajdującego się w środku chronionego układu ogrodu;
5. d) "art. 35.1., a w szczególności" pkt 1 lit a uPb w zw. z poniższymi §§ MPZP:
6. - § 12, który zakazuje nowej zabudowy w strefie KZ1 i KZ2 (tylko adaptacja i modernizacja istniejącej zabudowy),
7. - § 13 ("w szczególności pkt 1 ppkt 1 piąte tire i ppkt 9"), który zakazuje m. in. dogęszczania zabudowy i naruszania istniejących proporcji (inwestor wyburzył poprzedni budynek i teraz projektuje zabudowę wielokrotnie bardziej intensywną) oraz zakazuje zabudowy wyższej niż 12 metrów liczonej do gzymsów i nawiązującej do zabudowy sąsiedniej (szersze uzasadnienie w załączonej ekspertyzie inż. G. B.),
8. - § 19, który pozwala na zabudowę nową tylko w odniesieniu do działek do tej pory niezbudowanych, a nie działek, na których stał obiekt, który został rozebrany i teraz usiłuje się tam forsować zabudowę wielokrotnie gęstszą, znacząco wyższą, nie nawiązującą gabarytem do zabudowy na działkach sąsiednich, objętym tym samym chronionym układem (szersze uzasadnienie w załączonej ekspertyzie inż. G. B.),
9. - § 70 (w szczególności (pkt 2, ppkt 1)), który nakazuje co do wysokości zachować koniunkcję wymogów, z których pierwszy człon mówi o nawiązaniu do zabudowy sąsiedniej (gzyms kalenica), podczas gdy budynek inwestora nie nawiązuje ani dachem ani gzymsem, ani żadnym innym parametrem wysokości budynku do [...] ani do [...], w ogóle nie nawiązuje do żadnego budynku sąsiedniego, ani żadnego innego w tym chronionym układzie, a nigdzie też nie jest napisane, jak uznał WSA, że nawiązywanie do zabudowy sąsiedniej ma mieć miejsce jedynie od strony [...], czy że kluczowe znaczenie ma tylko drugi człon tej koniunkcji. Skoro jest to układ chroniony, to nawiązywanie powinno mieć miejsce z każdej strony i każdy wymóg dotyczący nawiązywania gabarytem do zabudowy sąsiedniej powinien być spełniony;
10. e) art. 35 ust. 1, "a w szczególności" pkt 2 uPb, poprzez zatwierdzenie projektu sprzecznego z warunkami technicznymi;
11. f) art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt. 2 uPb poprzez uznanie, że Inwestor mógł uzyskać zgodę konserwatora po uzyskaniu pozwolenia na budowę a nie przed jego uzyskaniem, w związku z czym WSA nie badał i nie powinien był badać tożsamości projektu zatwierdzonego przez konserwatora decyzją z 4 listopada 2021 r. i potem decyzją z 7 września 2022 r. z projektem przedstawionym do zatwierdzenia przez Wojewodę, "przy czym tezę tę WSA wywiódł z treści art. 35 ust. 2 pkt. 1, nie bacząc na art. 32 ust. 1 pkt. 2";
12. g) art. 4 uPb, poprzez jego naruszenie i forsowanie nowoprojektowanego budynku, sprzecznego z MPZP oraz z warunkami technicznymi;
13. h) art. 61a § 1 K.p.a., poprzez tolerowanie prowadzenia dwóch postępowań o pozwolenie na budowę w sprawie tej samej działki, tego samego inwestora, tej samej inwestycji, a następnie wydanie pozwolenia w odpowiedzi na wniosek późniejszy, przy pozostawieniu nierozpoznanym wniosku wcześniejszego. "Wywód WSA, że brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania drugiego, i oczekiwania na uprawomocnienie się pierwszych decyzji odmownych oparty jest na nierozumieniu istoty sprawy. Tu nie chodzi o "czekanie na uprawomocnienie się pierwszych decyzji odmownych" tylko o to, że w obecnej sytuacji decyzje odmowne nie wywołują skutku na podstawie art. 152 Ppsa (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), i istnieje stan, w którym pierwszy wniosek inwestora leży nierozpoznany, a inwestor składa drugi wniosek o to samo, wykluczający się z pierwszym wnioskiem leżącym obecnie nierozpoznanym";
14. i) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy VII SA/Wa 1668/23 lub przynajmniej do wycofania pierwszego wniosku przez Inwestora; "inaczej powstaje stan, że Inwestor dostał pozwolenie na drugi wniosek i teraz oczekuje na rozpoznanie pierwszego wniosku, a wcześniej były w rozpoznaniu dwa wnioski tego samego Inwestora i o to samo, które siebie wykluczały nawzajem, a mimo to jeden z nich został przeprocedowany w pełnej świadomości niestosowności takiej sytuacji przez Wojewodę";
15. j) art. 7, 77 i 80 K.p.a., "poprzez ich złe zastosowanie i tolerowanie zaniechania przez Wojewodę wyjaśnienia kwestii ślepej ściany, Wojewoda jakby w ogóle tego aspektu nie chciał dostrzec, ani w swojej decyzji, ani w odpowiedzi na skargę, ani podczas całego postępowania przed WSA (pozostaje mieć nadzieję, że przynajmniej w odpowiedzi na skargę kasacyjną się w tej kwestii wypowie, jak to w ocenie Wojewody jest naprawdę w tym zakresie, czy inwestycja zagraża bezpieczeństwu działki sąsiedniej ([...]) oraz czy budowa jest możliwa z punktu widzenia uzasadnionych interesów osób trzecich (skarżących), twierdzenie WSA, że wszystko jest w porządku, bo w aktach znajduje się ekspertyza, która nie potwierdza obaw skarżących jest "nierztelene" i nieprawidłowe, bo skoro WSA nie odczytał prawidłowo projektu w zakresie ślepej ściany, to znaczy, że dokumentu pt. ekspertyza, też mógł nie odczytać - nadto ten dokument to żadna ekspertyza tylko życzeniowe opracowanie nie zawierające niezbędnych danych i informacji, która decyzja konserwatora dotyczy zatwierdzonego przez Wojewodę projektu budowalnego. W aktach bowiem są dwie decyzje konserwatora (i jedna przedłużająca ważność wcześniejszej zgody) i nie wiadomo, które jest podstawą do zatwierdzenia projektu budowalnego przez Wojewodę, to wcześniejsze, to późniejsze, oba razem? Jakie są różnice pomiędzy przedmiotem tych decyzji konserwatora i jaki jest ich wzajemny stosunek? Czy projekt został poprawiony tylko w jednym egzemplarzu czy tak samo we wszystkich trzech pozostałych, czyli łącznie w we wszystkich czterech wymaganych prawem?";
16. k) art. 66 § 3 Ppsa, "poprzez złe jego zastosowanie i zwrot pism skarżących już po zamknięciu rozprawy, dopiero w pisemnym uzasadnieniu do wyroku, i to w sytuacji, gdy te pisma zostały przed tą decyzją procesową WSA dostarczone już pełnomocnikowi Inwestora, o czym WSA został powiadomiony; a poza tym, jeżeli chodzi o drugie pismo, to były to tylko wizualizacje projektowanego budynku, co do których zapowiedziano ich przedstawienie na rozprawie i które na tej sprawie zostały faktycznie przestawione i pełnomocnik inwestora otrzymał kopie tych wizualizacji na rozprawie w obecności WSA, co WSA pokwitował w protokole, a nota bene obecny na rozprawie pełnomocnik nie zaprzeczył ich prawdziwości, dlatego zachowanie WSA w tym względzie jest zupełnie niezrozumiałe";
17. l) art. 106 § 3 Ppsa, poprzez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających, jeżeli WSA nie mógł prawidłowo odczytać projektu, bo było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, jeżeli WSA takie powziął, mimo że ani inwestor ani organ nie zaprzeczali zarzutowi ujęcia w zatwierdzanym projekcie "ślepej ściany";
18. m) art. 106 § 4 Ppsa poprzez nieuwzględnienie:
19. - faktu toczącego się postępowania z pierwszego wniosku inwestora o pozwolenie na budowę na tej samej działce, na podstawie takiego samego projektu,
20. - treści opinii inż. G.B., którą WSA miał do swojej dyspozycji,
21. - wizualizacji złożonych na rozprawie, których rzetelności i prawdziwości inwestor ani organ nie zaprzeczał;
22. n) art. 113 § 1 Ppsa, poprzez zamknięcie rozprawy przed poznaniem i zrozumieniem ocenianego "projektu budowalnego" i jednoznacznym ustaleniem, która decyzja konserwatora jest podstawą wydanego pozwolenia na budowę;
23. o) art. 133 § 1 zdanie 1 ab initio, art. 134 § 1 ab initio oraz art. 141 § 1 zdanie 1 Ppsa, poprzez ich niezastosowanie "wyrażające się w szczególności w kreowaniu nieprawdziwych i dość bezrefleksyjnych założeń w oderwaniu od faktów takich, jak, że z projektu nie wynika, że od strony [...] będzie Ślepa Ściana w ostrej granicy działki Skarżących, ściana o długości 14,15 m i wysokości 13,79 m n.p.t. przewyższająca przyległą przybudówkę o ponad ok. 10,10 m oraz przewyższają oddaloną w głąb działki [...] równoległą do niej ścianę budynku o ok. 5,30 m (ściana ta znacznie przewyższa ścianę budynku sąsiedniego [...] oraz na długości wychodzi ponad 7 m poza obrys tego budynku mieszkalnego po stronie ogrodowej), podczas gdy z projektu jasno to wynika, że taką właśnie ścianę planuje inwestor i warunki techniczne są w tym względzie rażąco naruszone przy milczeniu Wojewody i WSA, o konserwatorze już nawet nie wspominając; nawiązywanie do parametrów zabudowy sąsiedniej odnosi się do strony od ulicy [...] jest dowolne, podczas gdy jest oczywiste, że to nawiązanie powinno być z każdej strony do zabudowy sąsiedniej, zabudowa projektowana i nowoprojektowana w rozumieniu MPZP to jest to samo. Bezkrytycznym i niefrasobliwym dawaniu wiary inwestorowi co do rzekomych różnic pomiędzy poprzednim i obecnym projektem bez przeprowadzenia przez WSA własnej analizy co do istnienia tych rzekomych różnic i wyjaśnienia w takim razie, na podstawie której zgody konserwatorskiej, i czego dotyczącej inwestor otrzymał finalnie pozwolenie na budowę, i jeżeli to było na podstawie "drugiej" późniejszej zgody, to po co inwestor załączył do niniejszej sprawy "pierwszą" wcześniejszą zgodę konserwatorską. Nieprawidłowym rozumieniu przez Wojewodę i WSA stanu faktycznego, stanu zabudowy w okolicy, ograniczeń w zakresie nowej zabudowy, potrzeby ochrony istniejącego od dekad układu, wpisanego przecież cały czas do rejestru zabytków. Dorysowywaniu stanu faktycznego, wszędzie tam, gdzie realia nie pasują do tezy z góry przyjętej przez Wojewodę i WSA, jedynie po to, by upozorować uzasadnienie dla nieprawdziwej tezy o zgodności nowoprojektowanego budynku z przepisami prawa. Tolerowaniu przez WSA faktu, że Wojewoda nie zauważył problemu ślepej ściany i w ogóle się nie zajmował tą kwestią, co doprowadziło do sytuacji, że ślepa ściana będzie analizowana dopiero na etapie postępowania przed NSA, bo WSA też się od tej analizy uchylił, podnosząc, że "z projektu nie wynika..." i zawracając post factum wizualizację, na których ślepa ściana jest przedstawiona, żeby upozorować brak potrzeby głębszego odniesienia do tej kwestii.

1. 5.3. Zdaniem skarżących kasacyjnie wszystkie cechy nowoprojektowanej zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności gabaryty, forma architektoniczna obiektu budowlanego, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu na działce ([...]) stanowią precedens w strefie ochrony konserwatorskiej. Biorąc pod uwagę ww. zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji Wojewody oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżące kasacyjnie wniosły o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.

1. 5.4. W przepisanym ustawowo terminie Wojewoda Mazowiecki nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

1. 5.5. Inwestor w odpowiedzi na skargę kasacyjną, działając przez fachowego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu Spółka podtrzymała w pełni stanowisko prezentowane w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji. Jednocześnie zwróciła uwagę, że zarzuty zostały sformułowane w skardze kasacyjnej nieprecyzyjnie i nie wnoszą nic istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, stanowiąc wyłącznie powielenie zarzutów skargi i niezasadną polemikę ze słuszną oceną działań administracji, dokonaną przez sąd pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Inwestor szczegółowo odnosi się do poszczególnych zarzutów kasacyjnych, tak naruszenia przepisów postępowania, jk i przepisów prawa materialnego, wywodząc iż są one nieusprawiedliwione.

5.6. W piśmie procesowym z 30 czerwca Spółka wskazał na brak podstaw do przyjęcia analogicznego stanowiska, jak w sprawie zakończonej wyrokiem II OSK 755/24, a to z uwagi na – jej zdaniem – odmienne rozwiązania projektowe w zakresie wnęk w pierwszej inwestycji oraz w inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. W piśmie tym eksponowano zagadnienie nowelizacji rozp. MI, które – zdaniem Spółki – miało doprecyzować sposób rozumienia dopuszczalności sytuowania budynków wobec granic sąsiednich, w aspekcie posiadania od tej strony otworów okiennych czy drzwiowych w oznaczonych odległościach. Podtrzymano wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej.

5.7. Podczas rozprawy pełnomocnik skarżących kasacyjnie – wnoszący i wywodząc, jak w skardze kasacyjnej – złożył pismo procesowe z 1 lipca 2026 r., mające charakter repliki na odpowiedź Inwestora na skargę kasacyjną, oraz eksponował fakt prawomocnego rozstrzygnięcia wyrokiem II OSK 755/24 w sprawie dotyczącej odmowy udzielenia Inwestorowi pozwolenia na budowę, w której wprost przesądzono problem tzw. "wielościanowości" i stosowania wnęk ściennych z oknami. Aktualny projekt – zdaniem skarżących kasacyjnie – posiada tożsamą wadę materialnoprawną, która dyskwalifikuje zaskarżone pozwolenie na budowę i wymaga eliminacji decyzji z obrotu prawnego.

Pełnomocnik Spółki wnosił i wywodził, jak w odpowiedzi na skargę kasacyjną i piśmie procesowym z 30 czerwca 2026 r., podkreślając znaczenie komunikatu Ministra Rozwoju i Technologii odnośnie wyłącznie doprecyzowującego charakteru nowelizacji rozp. MI, gdy idzie o odległości budynków od granic z działkami sąsiednimi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026, poz. 143; Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

W ocenie Sądu Naczelnego nie można stwierdzić, aby skarga kasacyjna nie posiadała częściowo usprawiedliwionych podstaw.

6.2. Nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 61a § 1 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdy idzie o eksponowanie toczącego się uprzednio postępowania z wniosku Inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę o tożsamym charakterze (zabudowa mieszkaniowa) na działce nr nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Warszawie. W ramach poprzedniego postępowania Prezydent odmówił udzielenia pozwolenia na budowę, decyzję tę utrzymał w mocy Wojewoda, która to decyzję wyrokiem WSA w Warszawie z 21 listopada 2023 r. VII SA/Wa 1668/23 uchylono, ten zaś wyrok został uchylony wyrokiem NSA z 25 czerwca 2026 r., II OSK 755/24. Trafnie sąd pierwszej instancji wskazał w motywach zaskarżonego wyroku (s. 6 i n.), że toczące się postępowanie sądowe, w którym oceniano legalność decyzji Wojewody w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, gdy źródłowy wniosek Inwestora, w którym zapadła zaskarżona decyzja, złożony został już po zakończeniu postępowania administracyjnego, w którym zapadła odmowna decyzja, dotyczył odmiennego – choć zbliżonego z poprzednim – projektu budowlanego, nie stanowiło zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Brak było także podstaw, aby organy administracji architektoniczno-budowlanej musiały się wstrzymywać z rozpoznaniem nowego wniosku Inwestora do czasu ewentualnego uprawomocnienia się wyroku VII SA/Wa 1668/23. Zupełnie chybiony jest zarzut naruszenia art. 61a § 1 K.p.a., a ograniczenie się w tym względzie przez skarżące kasacyjnie do wskazywania, prawdopodobnie jako "innej uzasadnionej przyczyny" na regulację z art. 152 Ppsa, jest absolutnie nietrafne. Gdyby uznać ten zarzut skargi kasacyjnej, należałoby się zgodzić z tym, że nie tylko Inwestor, a le także każdy inny podmiot potencjalnie zainteresowany uzyskaniem zgody budowlanej na przedsięwzięcie na działce inwestycyjnej, nie mógłby skutecznie złożyć wniosku o taką zgodę.

6.3. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 66 § 3 Ppsa, z przepisu tego wynika, że "Przepis § 1 nie dotyczy wniesienia skargi, skargi kasacyjnej, zażalenia, sprzeciwu, skargi o wznowienie postępowania i skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia". Z treści skargi kasacyjnej wynika zaś, że skarżące kasacyjnie kwestionują fakt zwrócenia ich pism złożonych już po rozprawie i odnotowania tegoż dopiero w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Rzecz jednak w tym, że nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 66 § 1 Ppsa, na podstawie którego sąd zwraca bez wezwania oznaczone pisma nie zawierające stosownego oświadczenia o doręczenia jego odpisu drugiej stronie lub nadania go przesyłką poleconą. Zarzut naruszenia art. 66 § 3 Ppsa odnoszący się do oznaczonych pism procesowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a pisma pełnomocnika skarżących kasacyjnie wyszczególnione na s. 6 uzasadnienia skarżonego wyroku takiego charakteru nie miały, jest przeto zupełnie chybiony. Trafna jest w tym względzie uwaga zawarta w odpowiedzi na skargę kasacyjną (pkt 83).

6.4. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 113 § 1 Ppsa, zarzut ten nie został – wbrew dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa – rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przy czym sprowadza się do subiektywnego przekonania skarżących kasacyjnie, że przedwcześnie zamknięto rozprawę sądową przed sądem pierwszej instancji. Z treści protokołu rozprawy przed WSA w Warszawie wynika, że uczestniczył w niej fachowy pełnomocnik – zarazem autor skargi kasacyjnej skarżących – który nie zgłaszał wszak do tegoż protokołu zastrzeżenia w trybie art. 115 Ppsa, co czyni roztrząsany zarzut chybionym.

6.5. Nie są skuteczne zarzuty naruszenia art. 106 § 3 i § 4 Ppsa. Także i te zarzuty nie zostały opatrzone – wbrew wymogowi z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa – stosownym uzasadnieniem, w którym wykazano by potencjalny wpływ tych naruszeń na wynik sprawy wynikający z treści skarżonego kasacyjnie orzeczenia. Wypadnie zauważyć, że sąd pierwszej instancji nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego. Gdy idzie o opinię inż. G. B., to dołączono ją do akt jako uzupełnienie skargi, wyrażać ona ma argumentację skarżących. Wniosku o przeprowadzenia dowodu z dokumentu skarżące nie składały. Nie jest skuteczne wywodzenie o tym, że treść dokumentu wytworzonego przez inż. G. B., dołączonego jako "suplement" skargi, jak również "wizualizację" złożoną na rozprawie, mają charakter "faktu powszechnie znanego". To zaś czyni chybionym zarzut naruszenia art. 106 § 4 Ppsa. Gdy idzie o brak uwzględnienia okoliczność uprzednio prowadzonego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej postępowania z wniosku Inwestora, gdzie zapadła odmowna decyzja o pozwoleniu na budowę, to kwestia ta została już rozstrzygnięta w pkt 6.2. niniejszego uzasadnienia.

6.6. Nie podlegają uwzględnieniu zarzuty naruszenia przepisów art. 133 § 1 zdanie 1 ab initio, art. 134 § 1 ab initio oraz art. 141 § 1 zdanie 1 Ppsa, poprzez ich niezastosowanie "wyrażające się w szczególności w kreowaniu nieprawdziwych i dość bezrefleksyjnych założeń w oderwaniu od faktów". Ze sformułowania skargi kasacyjnej uszczegóławiającego i odnoszącego się do zakresu owych "faktów" wynika jednak, że skarżące kasacyjnie w istocie nie zgadzają się z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, gdy idzie o oznaczone oceny prawnomaterialne, przy czym tak konstruując podstawę kasacyjną, bliżej nie wskazano chociażby owych "warunków technicznych", które miały zostać w zakresie tzw. ślepej ściany naruszone. To zaś nie pozwala Sądowi Naczelnemu odnieść się do tak subiektywnie wyrażonego zarzutu kasacyjnego. Z treści zarzutu kasacyjnego oznaczonego jako "2.2.8." nie wynika ponadto, aby sąd pierwszej instancji miał czynić jakiegokolwiek ustalenia na podstawie innych źródeł, niż akta sprawy (art. 133 § 1 Ppsa), rozstrzygał tę sprawę w jej granicach (art. 134 § 1 Ppsa). Przepisu art. 141 § 1 Ppsa nie mógł sąd wojewódzki naruszyć, ponieważ nie sporządzał uzasadnienia z urzędu, skoro skargę oddalił.

6.7. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 7, 77 i 80 K.p.a. "poprzez ich złe zastosowanie i tolerowanie zaniechania przez Wojewodę" wyjaśnienia oznaczonych kwestii wskazanych w skardze kasacyjnej. Zarzutu tego nie powiązano z zarzutem naruszenia przepisów Ppsa, biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiwsa 2010, z. 1 poz.

1) uznać trzeba, że powyższe uchybienie nie może bezwarunkowo dyskwalifikować skargi kasacyjnej. Nie można oddalić bądź odrzucić skargi kasacyjnej z tego tylko powodu, że treść zarzutów nieporadnie sformułowana w petitum została następnie doprecyzowana w uzasadnieniu (por. W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2011, s. 3nr [...]). Zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania takiego zarzutu kasacyjnego. Przyjdzie zatem uznać, że formułując te zarzuty skarżące kasacyjnie kwestionują nieprawidłowe oddalenie ich skargi na podstawie art. 151 Ppsa, w zw. z podniesionymi zarzutami naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez Wojewodę. Tak rozumiana podstawa kasacyjna nie jest skuteczna.

Niezrozumiały jest zarzut niedostrzegania przez Wojewodę kwestii tzw. "ślepej ściany", z treści skargi kasacyjnej nie wynika, jaki to ma związek z obowiązkiem organy dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz oceny czy dana okoliczność faktyczna została udowodniona.

Kwestia zagrożenia bezpieczeństwa działki sąsiedniej skarżących (ul. [...]) została dostrzeżona przez organ odwoławczy (por. s. 9 zaskarżonej decyzji), gdzie odniesiono się do opracowań sporządzonych przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, jako załączników do projektu budowlanego w formie dokumentacji geologiczno-inżynierskiej oraz ekspertyzy techniczno-konstrukcyjnej. To, że skarżące nie godzą się z informacjami tam zawartymi, a które przekonały organ II instancji o dopuszczalności wydania pozwolenia na budowę, nie dowodzi trafności roztrząsanego tu zarzutu kasacyjnego.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia powyżej wskazanych przepisów K.p.a., gdy idzie o brak wskazania przez Wojewodę konkretnej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (MWKZ) dotyczącego projektu budowlanego. W aktach znajduje się decyzja organu konserwatorskiego z 31 sierpnia 2023 r. o pozwoleniu na prowadzenie przez Spółkę robót budowlanych na podstawie projektu budowlanego zamiennego (k. 147-148 projektu – "Załączniki budowlane").

1. 6.8. Nie mógł zostać uznany za skuteczny zarzut naruszenia "art. 35.1. pkt 1 w zw. z art.
2. 32. 1 pkt 2 Prawa budowalnego", przyjdzie uznać, że chodzi tu o naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 uPb. Z treści pierwszego z tych przepisów wynika m. in., że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Z kolei z art. 32 ust. 1 pkt 2 uPb wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydana po uprzednim "uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów". Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb to przykład regulacji rozbudowanej, składającej się z dalszych jednostek redakcyjnych (liter), we wniesionym zaś środku odwoławczym nie sprecyzowano przepisu, którego by dotyczyć miał podnoszony zarzut kasacyjny. Skarga kasacyjna dodatkowo nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia dla tak skonstruowanej i o wskazanym zakresie podstawy kasacyjnej. Nie czyni tego passus na s. 21 skargi kasacyjnej, z którego wynika, że skarżące kwestionują uprzednie akty MWKZ, w tym dotyczące zgody na rozbiórkę budynku przy ul. [...] w Warszawie. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 13548nr [...], z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z dnia 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl). Z tego względu zarzut kasacyjny oznaczony jako "2.1.6." nie poddaje się kontroli. Jest on niemożliwy do rozpatrzenia także w konfrontacji z motywami zaskarżonego wyroku (s.10-11 uzasadnienia), gdzie powołując się na uzyskaną decyzję MWKZ jako zał. nr 5 do projektu budowlanego, powołano decyzję tegoż organu w przedmiocie zgody na usunięcie przez Spółkę drzewa z terenu dz. nr nr [...] (omyłkowo wszakże powołując datę tę decyzji – nie "7 września 2022 r.", powinno być "7 czerwca 2022 r." – uwaga Sądu).

1. 6.9. Gdy idzie o zarzut naruszenia "art. 5.1., a w szczególności pkt 8 i 9 Prawa budowalnego", przyjdzie uznać, że w istocie skarżącym kasacyjnie chodzi o naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 uPb. Z przepisów tych wynika odpowiednio, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: "odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej" oraz "poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej". Gdy chodzi o pierwszą kwestię to skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia enumeratywnie wskazanych przepisów rozp. MI normujących sytuowanie spornego budynku na działce budowlanej, przeto zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 8) uPb podlega rozpoznaniu łącznie z zarzutami odnośnie naruszenia przepisów cyt. rozporządzenia. Gdy zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9) uPb, to w skardze kasacyjnej – jak słusznie podniesiono to w odpowiedzi na skargę kasacyjną – nie wskazano konkretnego przepisu odnoszącego się do interesu prawnego skarżących, który miałby usprawiedliwiać istnienie uzasadnionego interesu osób trzecich. Niesporne jest, że nie pozbawiono skarżących dostępu do drogi publicznej, gdy zaś idzie o kwestię "pozbawienia widoku i udziału w przestrzeni zielonej", to w skardze kasacyjnej brak jest skonkretyzowania źródła takiego interesu, aby oceniać go w kategorii "uzasadnionego interesu osób trzecich".

1. 6.10. Zarzut naruszenia "art. 4 Prawa budowalnego" przyjdzie uznać jako zarzut naruszenia art. 4 uPb, został one jednak sformułowany na tyle ogólnie i sprowadzony do "forsowania nowoprojektowanego budynku, sprzecznego z mpzp oraz z warunkami technicznymi", iż Sąd Naczelny nie może go rozpoznać wobec jego niejednoznaczności i braku formy określenia owego naruszenia, jak tego wymaga art. 174 pkt 1) Ppsa.

1. 6.11. Zarzut naruszenia "art. 35.1., a w szczególności pkt 2, Prawa budowalnego" przyjdzie rozumieć jako zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb. Skarżący kasacyjnie wywodzą jego naruszenie poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego sprzecznego z warunkami technicznymi. Zarzut ten okaże się usprawiedliwiony, o ile istotnie zostałyby naruszone przepisy rozp. MI wyłuszczone w skardze kasacyjnej.

1. 6.12. Zarzut naruszenia art. 35.1, a w szczególności pkt 1 lit. a Prawa budowalnego" w związku z oznaczonymi §§ MPZP, rozumiany jako zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a uPb, tylko wówczas okazałby się usprawiedliwiony, gdyby usprawiedliwione okazały się zarzuty naruszenia stosownych przepisów w/w prawa miejscowego, wskazane w skardze kasacyjnej. Tak – w ocenie Sądu Naczelnego – nie jest.

1. 6.13. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia § 12 MPZP, z jego treści wynika, że "Zarówno dla terenów, jak i obiektów będących w rejestrze lub ewidencji zlokalizowanych w w/w strefach KZ1 i Z2 plan przewiduje odpowiednie działania jak: 1) rewaloryzacja (rehabilitacja) zagospodarowania;
2. 2) adaptacja lub modernizacja zagospodarowania i istniejącej zabudowy;
3. 3) stosowanie "zabiegów konserwatorskich" jak: konserwacja, restauracja, nowe uzupełnienie; wykonywanych w zakresie i na warunkach określonych przez właściwe Służby Ochrony Zabytków.". Nie jest więc tak, jak wywodzą skarżące kasacyjnie, że nowa zabudowa w strefie KZ1 i KZ2 jest zakazana, skoro przepis ten dopuszcza uzupełnienie zabudowy, nadto Inwestor posiadał stosowną zgodę konserwatorską.

1. 6.14. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia § 13 pkt 1 ppkt 1 tiret piąte i ppkt 9, § 19 i § 70 MPZP, gdy idzie o dopuszczalną wysokość zaprojektowanego budynku oraz kwestię nawiązania do istniejącej, sąsiadującej zabudowy. Skarżące kasacyjnie w obszernym uzasadnieniu wywodzą, że z przywoływanych przepisów wynikać ma zakaz dogęszczania zabudowy, naruszania istniejących proporcji, dozwolona jest jedynie zabudowa działek niezabudowanych, należy zachować koniunkcję wymogów, odnośnie nawiązywania do zabudowy sąsiedniej.

Zasadne są ustalenia sądu pierwszej instancji, że sporna zabudowa zlokalizowana została w kwartale oznaczonym 23-KZ1-M. Nie zostało przy tym podważone przez skarżące kasacyjnie, że zabudowa ta polega na wzniesienie jednego, a nie dwóch budynków, zatem nie ma do niego zastosowania zakaz dogęszczania zabudowy z § 13 ust. 1 pkt 1 tiret piąte – "poprzez budowę drugiego obiektu-domu". Nie jest także naruszony przepis § 13 ust. 1 pkt 9) MPZP, z którego wynika, że "ustala zasadę nieprzekraczalnej wysokości nowoprojektowanej zabudowy zlokalizowanej w strefie KZ1 h ≤ 12,0m (N), liczoną do gzymsu n.p.t. (dla zabudowy z dachem wysokim), nie więcej niż 4 kondygnacje przy jednoczesnym priorytecie nawiązania do wysokości otaczającej-sąsiadującej zabudowy, jeśli przepisy szczegółowe lub rysunek planu nie stanowią inaczej". Skarżące kasacyjnie pomijają, że § 70 MPZP stanowi owe szczegółowe przepisy, w jego treści wskazano zaś, że plan ustala maksymalną wysokość zabudowy "w nawiązaniu do istniejącej, sąsiadującej zabudowy (gzyms, kalenica) zlokalizowanej przy ul. [...], [...] ale nie wyżej niż 18-21 m n.p.t. (SW)".

Skarżące kasacyjnie pomijają ów warunek końcowy z przepisu § 13 ust. 1 pkt 9) MPZP, jako normę stosowaną w tym szczególnym przypadku należy uwzględnić regulację zawartą w § 70 pkt 2 ppkt 1 MPZP. Posłużenie się w przepisach MPZP sformułowaniem "nawiązanie" nie ma charakteru jednoznacznego, ostrego, brak jest wskazania w przepisach tego aktu rozumienia owego sformułowania. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej owo nawiązanie do zabudowy sąsiedniej nie dotyczy li tylko zabudowy skarżących, skoro odnosi się to do nawiązania do zabudowy zlokalizowanej przy ulicach [...] i [...]. Użycie zaś określnika w przepisie § 70 pkt 2 ppkt 1 "(SW)" zdaje się wskazywać, że prawodawcy lokalnemu chodziło o oznaczenie budynku średnio-wysokiego.

Nie jest także skarga kasacyjna skuteczna, gdy idzie o zarzut naruszenia § 19 MPZP, z którego wynikać ma zdaniem skarżących kasacyjnie, że zezwala się tylko na zabudowę nową w odniesieniu do działek do tej pory niezabudowanych, a nie działek, na których dokonano rozbiórki. Z przepisu § 19 ust. 1 MPZP wynika wszakże, iż "W zakresie zasad i warunków kształtowania zabudowy dla obiektów (budynek i działka) nie objętych rejestrem lub ewidencją Służb Ochrony Zabytków, usytuowanych w strefie ochrony prawnej oznaczonej na planie KZ1, lub w strefie ograniczonych przekształceń zagospodarowania oznaczonej Z2 a w szczególności: zabudowy, przestrzeni ulic, parcelacji i zieleni wysokiej plan: dopuszcza remonty, modernizacje, przebudowy, nadbudowy, dobudowy, rozbudowy oraz realizację nowoprojektowanych obiektów na działkach dotychczas nie zabudowanych, objętych strefami KZ1 i Z2 pod warunkiem utrzymania zasady: - nawiązania projektowanym gabarytem (wysokością długością szerokością), liczbą kondygnacji, charakterem i typem zabudowy do otaczającego - sąsiadującego zagospodarowania przy zachowaniu nieprzekraczalnej wysokości nowoprojektowanych obiektów: h ≤ 12 m dla strefy KZ1, odpowiednio h ≤ 15÷18 m dla strefy Z2 (za wyjątkiem terenów zlokalizowanych w rejonie węzła wiaduktu Trasy Łazienkowskiej i jej węzła z ul. Wał Miedzeszyński), zgodnie z § 13 i § 14, jeśli przepisy szczegółowe - Dział II, nie stanowią inaczej; zachowania istniejącego - pierwotnego charakteru pierzei linii zabudowy od strony ulicy, tj. wysokości pierzei i proporcji stref otwarć na wnętrze działki do stref zabudowanych; zachowania wartościowej zieleni wysokiej na działce; - zachowania ustalonego minimalnego procentowego terenu czynnego biologicznie na gruncie rodzimym; rozpatrywania proponowanych (projektowanych) elementów zagospodarowania na działce w kontekście tzw. rozwinięcia pierzei tj. elewacji budynków sąsiadujących z działką i budynkiem projektowanym obejmujących co najmniej po 3 (trzy) elewacje budynków sąsiadujących po obu stronach".

Ponadto z treści § 19 ust. 2 MPZP wynika, że "Plan dopuszcza wymianę obiektów niebędących w rejestrze lub ewidencji Służb Ochrony Zabytków na warunkach określonych w dalszych przepisach szczegółowych - Dział II". Z treści przywołanych przepisów wynika wszak szeroka możliwość inwestowania na działkach objętych analizowanym planem miejscowym, pod warunkiem tam zachowania oznaczonych zasad.

1. 6.15. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia "§12.9 w zw. z §12.6 pkt 1 oraz w zw. z §12.1 i §12.3" rozp. MI (także w ww. poprzednio obowiązującej wersji) poprzez ich błędne zastosowanie i dopuszczenie, że strop garażu podziemnego – w ostrej granicy działki inwestora i skarżących - poza obrysem zabudowy parteru budynku jest znacznie wyniesiony powyżej istniejących poziomów terenu od strony pn.-wsch. oraz strony płd.-wsch., a nie są zachowane wymagane tymi przepisami odległości od granic działek sąsiednich". Przyjdzie uznać, że z uwagi na strukturę rozp. MI skarżącym kasacyjnie chodzi o naruszenie § 12 ust. 9 w zw. z § 12 ust. 6 pkt 1 oraz w zw. z § 12 ust. 1 i 3 rozp. MI. Gdy idzie o kwestię odległości stropu podziemnego garażu od granicy z działką skarżących kasacyjnie, to trafnie w zaskarżonym wyroku zwrócono uwagę na treść § 12 ust. 9 rozp. MI, z którego wynika, że "Odległości podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, od granicy działki budowlanej nie ustala się". Zarazem sąd pierwszej instancji ustalił, że z analizy projektu budowalnego wynika, iż wbrew skarżącym nie jest tak, aby strop ten miał być "znacznie wyniesiony poziomu terenu". Kwestionując to ustalenie skarżący kasacyjnie nie wykazali, poza własnym przekonaniem, że zachodzi inny stan faktyczny, niż określony w projekcie budowlanym i przywołany w motywach zaskarżonego wyroku, gdy idzie o ów strop podziemnego garażu.

1. 6.16. Usprawiedliwiony jest z kolei wreszcie zarzut naruszenia "§ 12.1 pkt 1" rozp. MI, rozumiany jako zarzut naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 rozp. MI.

Istota tego zarzutu sprowadza się do tego, że Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę wyłącznie z tego powodu, że Prezydent uznał, iż niezgodnie z cyt. przepisem zaprojektowano budynek, skoro w jego ścianie odległej w najmniejszej odległości 3.08 m od granicy z działką sąsiednią nr [...] przewidziano okna i drzwi. Organ ten przyjął, że cała ta ściana, niezależnie od tego, że okna i drzwi zaprojektowano we wgłębieniach (wnękach) na odległość minimum 4,8 - 5 m, musi spełniać wymóg z § 12 ust. 1 pkt 1 rozp. MI.

W ocenie Wojewody wycofanie tego fragmentu ściany budynku od granicy działki, w którym zaprojektowano otwory na okna i drzwi, jest jednak zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi. Stanowisko to zaakceptował sąd pierwszej instancji, który nie uwzględnił w tym aspekcie argumentacji skargi, podzielił natomiast wywody zawarte w nieprawomocnym wyroku WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 1668/23. Zdaniem sądu a quo, w przypadku budynku o wielu ścianach zewnętrznych od granicy działki sąsiedniej, odległość należy mierzyć od każdej z tych ścian, nie zaś od ściany usytuowanej najbliżej od granicy działki. To stanowisko zwalcza skarga kasacyjna podkreślając, że w przepisach techniczno-budowlanych mowa jest o ścianie, nie zaś o "ścianach z wnękami", w samym zaś rozp. MI w sposób szczególny unormowano sposób dokonywania pomiaru np. w przypadku usytuowaniu okien w dachu budynku.

W ocenie Sądu Naczelnego w tym składzie, skarga kasacyjna jest uzasadniona, gdy idzie o zarzut naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 rozp. MI, Sąd w tym składzie podziela w rozważanym zakresie wywody zawarte w motywach wyroku II OSK 755/24, którym uchylono wyrok w sprawie VII SA/Wa 1668/23..

Roztrząsany § 12 ust. 1 rozp. MI – w dacie wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji – miał jednoznaczną treść, wynikało bowiem z niego, że: " Jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Nie jest zatem skuteczny wywód Spółki odnośnie błędnej wykładni tego unormowania, podzielony przez sąd pierwszej instancji, że w przypadku ścian o różnej odległości od granicy działki, odległość 4 m należy liczyć wyłącznie względem ściany najbliższej, a nie względem każdej ze ścian. Niesporne jest, że budynek posiada zaprojektowane otwory okienne i drzwiowe od granicy z działką sąsiednią nr [...]. Z tego względu to budynek jako całość, co trafnie wywiedziono w skardze kasacyjnej, winien być sytuowany w odległości nie mniejszej niż 4 m, jak stanowi § 12 ust. 1 pkt 1) rozp. MI. Zaprojektowanie otworów w ścianie zewnętrznej w takiej formie, jak przedstawiony do zatwierdzenia organom architektoniczno-budowlanej, tj. w wycofanych wnękach ściany, nie może prowadzić do uznania, że ściana tegoż budynku oddalona od granicy z sąsiednią działką budowlaną na najmniejszą odległość 3.08 m oznacza, że projekt budowlany jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Sporny budynek ma ścianę zewnętrzną od strony działki nr [...], w której posiada zaprojektowane okna, zatem winna być ona zlokalizowana przynajmniej 4 m od granicy z tą działką. Stanowisko takie znajduje wsparcie w judykaturze (por. motywy przywoływanego w skardze kasacyjnej wyroku NSA z 24 marca 2011 r., II OSK 534/10, CBOSA).

6.17. Nie można podzielić stanowiska Spółki zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że sporny budynek od strony działki nr [...] – poprzez zaprojektowanie wnęk z otworami okiennymi i drzwiowymi – posiada więcej ścian. Na wsparcie tej argumentacji inwestor przywołuje komunikat Ministerstwa Rozwoju i Technologii odnośnie nowelizacji rozp. MI, która nastąpiła na mocy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 9 maja 2024 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2024, poz. 726; nowela rozp. MI). Spółka eksponuje dodanie nowych regulacji w rozp. MI, a także treść przywoływanego komunikatu, wywodząc iż intencją prawodawcy miało być m. in. doprecyzowanie kwestii związanych z błędną interpretacją przepisów przez niektóre organy administracji architektoniczno-budowlanej", które utożsamiają pojęcie elewacji z pojęciem ściany. Działanie to – w ocenie Sądu Naczelnego – nie jest jednak skuteczne z punktu widzenia wywodów Spółki odnośnie wykładni § 12 ust. 1 pkt 1) rozp. MI. Po pierwsze, sam komunikat jakiegokolwiek ministerstwa nie stanowi źródła prawa, po drugie, przepisy powyższego rozporządzenia w brzmieniu nadanym mu nowelą rozp. MI nie miały zastosowania w sprawie z uwagi na stan prawny obowiązujący w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji (wcześniejsza data jej podjęcia sprzed wejścia w życie noweli rozp. MI). Po trzecie wreszcie, zdaniem Sądu powyższa nowela rozp. MI nie ma tylko charakteru doprecyzowującego treść rozp. MI, skoro wprowadza nowe uregulowania, chociażby w odniesieniu do zagadnienia zaprojektowanych okien w ścianie zewnętrznej, jak również regulację zawartą w załączniku nr 1a do rozporządzenia, określającego sposób określania minimalnej odległości ściany budynku od granicy działki budowlanej.

Norma zawarta w § 12 ust. 1 pkt 1 rozp. MI ma charakter normy iuris cogentis, jej przestrzeganie jest obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego. Uwypuklić wypadnie, że przepisy uPb dopuszczają – w indywidualnych i uzasadnionych przypadkach – możliwość odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych (por. art. 9 uPb). Zastosowanie wydanych na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 uPb w związku art. 5 tej ustawy warunków technicznych (rozp. MI) może zostać ograniczone w "szczególnie uzasadnionych" przypadkach. Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, celem tego przepisu pozostaje umożliwienie modyfikacji szczegółowych oraz bezwzględnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych w wyjątkowych stanach faktycznych, w których nie jest możliwe zastosowanie się do nich z uwagi na różnego rodzaju okoliczności. Odstępstwo to w konkretnym stanie faktycznym chroni interes inwestora, ale również interes publiczny, uzależniony istotnymi względami społecznymi (A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane.

Komentarz, Warszawa 2012, s. 89-90 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2007 r., II OSK 381/06, ONSAiwsa 2007, Nr 6, poz. 134). Zgoda na odstępstwo, będąca częścią porządku prawnego, zastępuje wówczas przepis rozporządzenia. Uwzględnienie udzielonej zgody powoduje, że przepisy rozporządzenia, w danej konkretnej sytuacji, zostaną zastąpione normą indywidualną dostosowaną do konkretnej sytuacji. Organ administracji ocenia wówczas zgodność projektu budowlanego z tą indywidualną normą techniczno-budowlaną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 2014 r. II OSK 2698/12, CBOSA.nsa.gov.pl). To, że ustawodawca dopuszcza możliwość odstępstwa od takiej normy, jak zawarta w § 12 ust. 1 pkt 1 rozp. MI, choć musi to nastąpić uprzednio, przed uzyskaniem stosownej zgody budowlanej, nakazuje stosowanie tej normy w sposób rygorystyczny, nie zaś w sposób celowościowy.

1. 6.18. W konsekwencji uznać wypadnie, że zaskarżona decyzja Wojewody nie odpowiadała prawu, skoro nie można było zatwierdzić przedłożonego przez Inwestora projektu budowlanego budynku, który nie spełniał wymogu z § 12 ust. 1 pkt 1 rozp. MI, zatem doszło do naruszenia prawa materialnego, które – uwzględniając dyspozycję art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb – miało istotny wpływ na wynik sprawy.

1. 6.19. Za przedwczesne uznać wypadnie odnoszenie się do zarzutów dotyczących naruszenia § 12 ust. 1 pkt 2 oraz § 12 ust. 3 rozp. MI odnośnie sytuowania ściany spornego budynku w granicy z działką skarżących kasacyjnie, skoro zagadnienie to nie było przedmiotem uwagi w zaskarżonej decyzji, jak i w zaskarżonym wyroku. Ponownie rozpoznając odwołanie Wojewoda Mazowiecki uwzględni stanowisko zawarte w niniejszym wyroku raz jeszcze rozpozna sprawę, biorąc także pod uwagę stan faktyczny sprawy wynikający z rozpoczęcia tej inwestycji. Organ odwoławczy odniesie się do zagadnienia spełniania przez ścianę spornego budynku od strony granicy działki skarżących kasacyjnie wymogów wynikających z przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 i § 12 ust. 3 rozp. MI.
2. 7.1. Skoro istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona dla potrzeb rozstrzygnięcia, Sąd Naczelny działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję.

1. 7.2. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa.