Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 lipca 2026 r., sygn. akt II OSK 805/24

Uzasadnienie

1. 1. Wyrokiem z 28 września 2023 r., VII SA/Wa 722/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej (...) w W., Wspólnoty Mieszkaniowej (...) w W., Wspólnoty Mieszkaniowej (...) w W. i Wspólnoty Mieszkaniowej (...) w W. (Wspólnoty) na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 1 marca 2023 r., nr 97/OPON/2023, w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2. 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Prezydent m. st. Warszawy decyzją z 18 października 2022 r., Nr 349/Ś/2022, zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielił inwestorowi – W. Sp. z o.o. z/s w W. (Spółka, inwestor) – pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową w parterze wraz z garażem podziemnym oraz zagospodarowaniem terenu na działce ew. nr (...) z obrębu (...) w Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy.
3. 2.2. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 722/23 kolejno wskazano, że w dniu doręczenia w/w decyzji – 21 października 2022 r. – inwestor złożył oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od ww. decyzji administracyjnej.
4. 2.3. Jak dalej wynika z wyroku, pismem z 31 października 2022 r. Wspólnoty wniosły odwołanie od ww. decyzji administracyjnej, następnie pismem z 23 grudnia 2022 r. wniosły o zawieszenie postępowania. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 5 stycznia 2023 r., Nr 5/OPON/2023, odmówił zawieszenia prowadzonego postępowania.
5. 2.4. Kolejno sąd pierwszej instancji wskazał, że rozpoznając sprawę Wojewoda Mazowiecki wyjaśnił, że w niniejszej sprawie odwołujące się Wspólnoty nie zostały uznane za strony w postępowaniu. Organ odwoławczy podkreślił, że podmioty, którym nie doręczono decyzji organu pierwszej instancji, mogą wnieść odwołanie w terminie otwartym dla podmiotu, któremu jako ostatniemu doręczono decyzję pierwszoinstancyjną. Późniejsze wniesienie odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej powinno być uznane za niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Niedopuszczalność w takim przypadku wynika z tego, że podmiot, któremu nie doręczono decyzji (a więc nie biegnie mu termin do wniesienia odwołania), wnosi od tej decyzji odwołanie w czasie, w którym uprawnienie takie nie przysługuje już żadnemu z podmiotów, którym decyzję doręczono. Wojewoda Mazowiecki wskazał, że ostatnie doręczenie decyzji organu I instancji jedynej stronie postępowania – inwestorowi nastąpiło w dniu 21 października 2022 r. Wyjaśnił, że wprawdzie organ I instancji w rozdzielniku do decyzji ("otrzymują") wskazał również Zarząd Mienia m. st. Warszawy, Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa, Zakład Gospodarowania Nieruchomościami oraz Zarząd Terenów Publicznych, niemniej jednak są to jednostki tego samego organu – Prezydenta m. st. Warszawy i nie mogą być stronami tego postępowania. Organ odwoławczy zaznaczył, że inwestor wykorzystał przysługujące mu prawo do zrzeczenia się prawa do złożenia odwołania od decyzji administracyjnej wynikające z treści art. 127a Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.). Z niniejszego przepisu wynika, że z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. Skoro w dniu 21 października 2022 r. inwestor zrzekł się prawa do wniesienia odwołania, z tym dniem decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna i prawomocna. Tym samym odwołanie wniesione w dniu 31 października 2022 r. przez Wspólnoty Mieszkaniowe zostało złożone od decyzji ostatecznej.
6. 2.5. W wyroku przywołano dalej, że Wojewoda zaznaczył, że ponieważ przepis art. 127a § 1 K.p.a. statuuje odstępstwo od zasady dwuinstancyjności, należy dokonywać jego ścisłej wykładni. Zrzeczenie się prawa odwołania może dotyczyć wyłącznie strony w rozumieniu formalnym, tj. przyjętym przez organ administracji publicznej. Wyłącznie strona w takim rozumieniu jest uznawana za podmiot, którego dyspozytywna wola rezygnacji ze złożenia odwołania może wywołać skutek wynikający z art. 127a § 2 K.p.a., tj. ostateczność decyzji. Organ wojewódzki zaznaczył, że na etapie realizacji przez strony prawa do zaskarżenia decyzji, nie jest uprawniony do badania legitymacji podmiotu ubiegającego się o udział w postępowaniu administracyjnym. Zatem prawa swoje podmiot, który twierdzi, że jest stroną postępowania, będzie realizował poprzez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wówczas będzie podlegała badaniu kwestia legitymacji i interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (Pb).
7. 2.6. W wyroku przywołano następnie, że organ odwoławczy wyjaśnił, iż rozpatrzenie takiego odwołania, jak to wniesione przez Wspólnoty, byłoby bez wątpienia niedopuszczalne, gdyż oznaczałoby to weryfikację w postępowaniu odwoławczym (w trybie zwykłym) decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 K.p.a.). Tymczasem decyzja ostateczna może być wzruszona tylko w przewidzianym przez ustawodawcę trybie nadzwyczajnym. Wojewoda podkreślił, że samo powzięcie przez dany podmiot informacji o wydaniu decyzji w postępowaniu, którego stroną podmiot ten nie był (niezależnie od prawidłowości ustalenia kręgu stron przez organ prowadzący to postępowanie), nie jest równoznaczne z doręczeniem czy też ogłoszeniem decyzji stronie, o których mowa w art. 149 § 2 K.p.a. Kwestia natomiast, czy ww. Wspólnotom faktycznie powinien przysługiwać status strony, z uwagi na posiadanie przez nie interesu prawnego, nie może być przedmiotem badania na obecnym etapie, we wskazanym trybie odwoławczym. Organ odwoławczy uznał zatem, że zasadne jest stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia odwołania przez Wspólnoty, od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 18 października 2022 r.
8. 3.1. Dalej w wyroku VII SA/Wa 722/23 przywołano, że skargę na w/w postanowienie Wojewody Mazowieckiego wniosły Wspólnoty wnosząc o jego uchylenie.
9. 3.2. Skarżące Wspólnoty zarzuciły:
10. 1) naruszenie przepisów postępowania: art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte i niewszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego i dokonanie niewłaściwej oceny dokumentów z akt postępowania, w szczególności zawiadomienia z 9 listopada 2021 r. oraz 6 maja 2022 r., oraz wydanej decyzji w I instancji wraz uzasadnieniem, z których ponad wszelką wątpliwość wynika, że organ I instancji uznawał Miasto Stołeczne Warszawę jako gminę za stronę postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do błędnego uznania, iż jedyną stroną postępowania była Spółka i w konsekwencji do błędnej konstatacji, że zrzeczenie się przez Spółkę odwołania skutkowało, że decyzja z tym dniem stała się ostateczna, a w dalszej konsekwencji do naruszenia art. 134 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia;
11. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 1 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. 2018, poz. 995 ze zm., UuWwy) w zw. art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Usp) w zw. z art. 28 ust. 1a i art. 82 ust. 2 uPb, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez uznanie, że w sytuacji gdy decyzję w I instancji w sprawie o pozwolenia na budowę wydał Prezydent m. st. Warszawy, działając jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, którym z mocy ustawy jest starosta, zaś stroną postępowania jest gmina jako właściciel nieruchomości dz. (...), nr księgi wieczystej [...], bezpośrednio graniczącej z dz. (...) objętej pozwoleniem na budowę, będącej w strefie bezpośredniego oddziaływania wykopu, a nadto, na której to działce (...), miały być wykonywane prace budowlane zapewniające dostęp techniczny i pożarowy, Miasto Stołeczne Warszawa reprezentowane przez Zarząd Mienia m. st. Warszawy, względnie Zakład Gospodarowania Nieruchomościami lub inną jednostkę budżetową reprezentującą uprawnienia właścicielskie gminy, nie ma możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu administracyjnym, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do błędnego uznania, że Wydział Architektury i Budownictwa i Zarząd Mienia m. st. Warszawy są jednostkami tego samego organu – Prezydenta m. st. Warszawy i nie służy im prawo do bycia stroną ani też złożenia odwołania, a w konsekwencji do naruszenia art. 134 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia;
12. 3) z ostrożności, zarzucono naruszenie przepisów postępowania: art. 8 § 1 K.p.a. poprzez dowolne zakwestionowanie ustalonego przez organ I instancji kręgu stron postępowania, podważające zaufanie uczestników do władzy publicznej, którzy formułują swoje podania i środki zaskarżenia w zaufaniu do ustaleń tych organów, co w konsekwencji miało wpływ na wynik postępowania i doprowadziło do naruszenia art. 134 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia;
13. 4) z ostrożności, zarzucono naruszenie przepisów postępowania: art. 127a § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że jego skutkiem jest nie tylko wcześniejsze doprowadzenie do uznania decyzji za ostateczną wskutek zrzeczenia się odwołania, ale także uszczuplenie praw podmiotów, które były stronami postępowania, ale nie zostały uznane za strony przez organ I instancji i nie zostały dopuszczone do przeglądania akt, aby zbadać, w jaki sposób realizować swoje prawa, wobec czego konsekwencją takiej nieprawidłowej interpretacji będzie niedopuszczalny z punktu ich praw fakt, że takie podmioty nie będą wiedziały, czy składać odwołanie, czy wniosek o wznowienie postępowania, co w konsekwencji miało wpływ na wynik postępowania i doprowadziło do naruszenia art. 134 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia;
14. 5) z ostrożności, mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania art. 8 § 1-2 i art. 134 K.p.a. poprzez uznanie, że wniesienie odwołania od decyzji kończącej postępowanie przez podmiot nie biorący faktycznie udziału w postępowaniu, któremu decyzja ta nie została doręczona, jest możliwe w terminie otwartym dla podmiotów uznanych przez organ II instancji w postępowaniu odwoławczym, podczas gdy powinno to być możliwe w ostatnim terminie otwartym dla innej strony postępowania faktycznie biorącej udział w postępowaniu, której organ I instancji doręczył decyzję jako stronie.
15. 3.3. W uzasadnieniu skargi Wspólnoty rozwinęły zarzuty skargi i przedstawiły argumentację na ich poparcie.
16. 3.4. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.
17. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.
18. 4.2. Sąd pierwszej instancji w motywach swego wyroku stwierdził, że jeśli Prezydent m. st. Warszawy reprezentujący Miasto Stołeczne Warszawa orzekał w niniejszej sprawie jako organ w pierwszej instancji, to z tą chwilą utracił przymiot strony i w tej sytuacji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji do organu odwoławczego. Ta sama zasada dotyczy Zarząd Mienia m. st. Warszawy, Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa, Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami czy Zarządu Terenów Publicznych, które są jednostkami budżetowymi m. st. Warszawy, którego organem wykonawczym jest Prezydent m. st. Warszawy. Zaznaczył sąd a quo, że w tej samej sprawie organ nie może występować w dwóch niejako rolach – jako organ prowadzący postępowanie i jako strona, czy też organ strony. Przyznanie organowi prowadzącemu postępowanie, w niniejszej sprawie Prezydentowi m. st. Warszawy czy jego jednostkom organizacyjnym statusu strony w postępowaniu odwoławczym powodowałoby, że byłby on również stroną w sprawie, którą rozstrzygał.
19. 4.3. W konsekwencji sąd pierwszej instancji za trafne uznał stanowisko Wojewody Mazowieckiego, że jednostki organizacyjne m. st. Warszawy jakimi są: Zarząd Mienia m.st. Warszawy, Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa, Zakład Gospodarowania Nieruchomościami oraz Zarząd Terenów Publicznych czy też Wydział Architektury i Budownictwa nie mogą być stronami tego postępowania, a tym samym nie przysługiwało im także prawo do wniesienia odwołania od decyzji. W jego ocenie, prawidłowo Wojewoda Mazowiecki przyjął, że ostatnie doręczenie decyzji organu I instancji jedynej stronie postępowania, jaką w niniejszej sprawie był inwestor – W. Sp. z o.o. z/s w W. – nastąpiło w dniu 21 października 2022 r. Zasadnie zatem Wojewoda stwierdził, że odwołanie wniesione przez ww. Wspólnoty Mieszkaniowe w dniu 31 października 2022 r. zostało wniesione od decyzji ostatecznej.

W ocenie sądu pierwszej instancji, słusznie zatem Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania przez ww. Wspólnoty. Trafnie również organ odwoławczy wskazał, że w tej sytuacji procesowej nie miał obowiązku badania czy stronom odwołującym się przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Odwołanie Wspólnot zostało bowiem uznane pod względem formalnym za niedopuszczalne, zatem organ odwoławczy nie mógł dokonywać merytorycznej oceny interesu prawnego podmiotu odwołującego się w tym postępowaniu.

1. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły skarżące Wspólnoty reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.

1. 5.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się:
2. 1) naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634; Ppsa) w zw. z art. 10 § 1, 15, 16 § 1 i 127a § 1-2 K.p.a. polegające na tym, że sąd pierwszej instancji wadliwie nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonego postanowienia organu II instancji, przyjmując że inwestor błędnie uznany przez organ jako jedyna strona postępowania mógł skutecznie zrzec się prawa odwołania, a tym samym decyzja organu I instancji stała się ostateczna w dniu 21 października 2022 r., bowiem pominięcie przez organ strony postępowania i wskutek tego złożenie przez uznaną za jedyną stronę oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania nie wywołuje skutku w takiej postaci, że decyzja administracyjna staje się ostateczna i prawomocna; mające istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało to naruszeniem art. 134 K.p.a. uznaniem niedopuszczalności odwołania, gdy tymczasem odwołanie zostało złożone w terminie i powodowało konieczność merytorycznego jego rozpoznania przez organ II instancji;

a kierując się ostrożnością także:

1. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa polegające na tym, że sąd pierwszej instancji wadliwie nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonego postanowienia organu II instancji, pomimo naruszenia przez organ II instancji art. 7, 8 § 1-2, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. a nadto art. 1 ust. 1 UuWwy w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 2 Usp w zw. z "art. 28 ust. 1A" K.p.a. i art. 82 ust. 2 uPb poprzez nienależyte i niewszechstronne rozpatrzenie dokumentów z akt postępowania organu I instancji i dokonanie dowolnej oceny, w szczególności zawiadomienia z 9 listopada 2021 r., 6 maja 2022 r., oraz wydanej decyzji w I instancji wraz z uzasadnieniem, z których to dokumentów (w tym z ich rozdzielników) ponad wszelką wątpliwość wynika, że organ I instancji – Prezydent m. st. Warszawy uznawał Miasto Stołeczne Warszawę, jako gminę, za stronę postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem:
2. a) doprowadziło do błędnego uznania, że jedyną (poza bezprawnie pominiętymi Wspólnotami) stroną postępowania była W. Sp. z o.o. i w konsekwencji do błędnej konstatacji, że zrzeczenie się przez W. Sp. z o.o. prawa do odwołania skutkowało, że decyzja z tym dniem stała się ostateczna, a w dalszej konsekwencji do naruszenia art. 134 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia;
3. b) doprowadziło do nabycia uprawnienia przez skarżące Wspólnoty do wniesienia odwołania w terminie, w którym mogły to zrobić jednostki m. st. Warszawy, a organ II instancji nie był (idąc tym trybem rozumowania) uprawniony do ingerowania w ustalenie kręgu stron oraz daty uzyskania przez decyzję waloru decyzji ostatecznej.
4. 5.3. W skardze kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie, oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
5. 5.4. W skardze kasacyjnej starano się rozwinąć argumentację usprawiedliwiającą słuszność sformułowanych podstaw kasacyjnych, w szczególności eksponując zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz kwestionując pogląd prawny wyrażony w wyroku II OSK 2180/19, przywołując zarazem szereg judykatów mających wspierać motywy wniesionego środka odwoławczego. Zdaniem skarżących kasacyjnie brak jest argumentów potwierdzających stanowisko Wojewody Mazowieckiego oraz WSA w Warszawie, że jednostki budżetowe miasta zostały wpisane omyłkowo do rozdzielnika decyzji, gdy cały czas konsekwentnie od początku uznane były za strony postępowania.
6. 5.5. W odpowiedzi uczestnika postępowania – inwestora – na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości, oraz zasądzenie od skarżących na rzecz uczestnika kosztów zastępstwa procesowego w sprawie według norm przepisanych.

Zdaniem inwestora nieruchomości skarżących Wspólnot nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, w rozumieniu przepisów prawa. Inwestycja w żaden sposób nie uniemożliwi zabudowania nieruchomości Wspólnot w sposób zgodny z przeznaczeniem, ani w żaden sposób nie ograniczy sposobu korzystania z nich (brak służebności na rzecz działki (...)) uniemożliwiając zabudowę czy poprowadzenie mediów. Tym samym, w ocenie inwestora, jedyną stroną postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę był ten uczestnik. W tym stanie rzeczy zrzeczenie się przez inwestora prawa odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę było skuteczne i decyzja organu I instancji stała się ostateczna i prawomocna.

5.6. Podczas rozprawy pełnomocnik skarżących kasacyjnie wnosił i wywodził, jak w skardze kasacyjnej, ponadto potwierdził oznaczenie skrótowców dla oznaczonych ustaw, którymi posłużył się w sporządzonej skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

6.1. W świetle art. 174 Ppsa (Dz. U. 2026, poz. 143), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 Ppsa, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Zdaniem Sądu Naczelnego w tym składzie, nie można wywodzić, aby skarga kasacyjna nie posiadała częściowo usprawiedliwionych podstaw.

6.2. Nie jest trafna ta podstawa kasacyjna, w ramach której skarżące kasacyjnie Wspólnoty eksponowały, że organ I instancji uznawać miał za stronę postępowania Miasto st. Warszawę, a które to naruszenie miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie obszerna argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie statusu jednostek organizacyjnych tej gminy, w realiach sprawy administracyjnej, gdzie Prezydent M. st. Warszawy jest zarazem tzw. starostą grodzkim wydającym decyzje z zakresu Prawa budowlanego, zawarta na s. 9-13 zaskarżonego wyroku, jest w pełni trafna i Sąd Naczelny podziela tam prezentowane stanowisko.

Zwrócić ponadto należy uwagę, że podnoszony zarzut naruszenia "art. 28 ust. 1A" K.p.a. jest wadliwy formalnie i nie poddaje się kontroli, skoro ustawa ta nie zawiera jednostki redakcyjnej, jak wskazana w podstawie kasacyjnej.

6.3. Usprawiedliwiona z kolei jest ta podstawa kasacyjna, w ramach której sformułowano zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 10 § 1, 15, 16 § 1 i 127a § 1-2 K.p.a., a w konsekwencji także art. 134 K.p.a. Istota sprawy sprowadza się do zarzucenia wadliwości skarżonego wyroku oddalającego skargę, gdy organ odwoławczy nietrafnie miał uznać o skuteczności zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania przez uczestnika – inwestora – z punktu widzenia dopuszczalności wniesionego odwołania przez Wspólnoty i zaniechać merytorycznego jego rozpoznania.

Sąd pierwszej instancji uznał, że jedyną stroną postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę był inwestor, który zrzekł się prawa do wniesienia odwołania, a w takim przypadku organ odwoławczy "nie miał obowiązku badania czy stronom odwołującym się przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę" (s. 13 zaskarżonego wyroku). W konsekwencji sąd ten stwierdził, że odwołanie zostało uznane pod względem formalnym za niedopuszczalne, zatem organ odwoławczy nie mógł dokonywać merytorycznej oceny interesu prawnego podmiotu odwołującego się w tym postępowaniu, a w następstwie brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy stanowić może przesłankę do wznowienia postępowania. Stanowisko to zwalczają skarżące kasacyjnie Wspólnoty, w ocenie Sądu Naczelnego w tym zakresie skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę.

6.4. Z treści art. 127a § 1 i 2 K.p.a. wynika, że w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję, z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania (podkr. Sądu), decyzja staje się ostateczna i prawomocna. W realiach kontrolowanej sprawy administracyjnej niesporne jest, że organ I instancji za wyłączną stronę postępowania uznawał tylko inwestora, który w dacie doręczenia mu decyzji o pozwoleniu na budowę złożył oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od tej decyzji. Niesporne jest zarazem i to, że w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji o pozwoleniu na budowę Spółce Wspólnoty wniosły odwołanie od tej decyzji. Odwołujące się Wspólnoty skorzystały z prawa do wniesienia odwołania w ustawowym terminie liczonym od daty doręczenia decyzji inwestorowi. W takim przypadku powoływanie się przez Wojewodę na ostateczność decyzji organu I instancji byłoby usprawiedliwione wyłącznie w przypadku, gdyby organ ten wykazał brak interesu prawnego podmiotów odwołujących się w sprawie, jednak w zaskarżonym postanowieniu pominięto jakiekolwiek ustalenia w tym zakresie, brak jest bowiem oceny dotyczącej statusu procesowego skarżących. Organ II instancji ograniczył się do stwierdzenia odnośnie skuteczności zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania przez Spółkę, ignorując ocenę tego, czy odwołującym się Wspólnotom przysługiwał status strony w postępowaniu. Takie działanie organu odwoławczego ocenić należy jako nieprawidłowe, skoro – jeśliby odwołującym się Wspólnotom przysługiwałby przymiot strony w postępowaniu (a co do tej okoliczności brak wypowiedzi zarówno w zaskarżonym postanowieniu, jak i w zaskarżonym wyroku) – to zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania przez Spółkę, nie mogłoby pozbawiać odwołujących się prawa do rozpoznania meriti wniesionego w terminie ich środka odwoławczego.

6.5. W judykaturze problematyka skuteczności zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania przez podmiot uznawany za jedyną stronę w sprawie administracyjnej, któremu doręczono w I instancji decyzję, w aspekcie dopuszczalności wydania w takiej sytuacji postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania wnoszonego w terminie 14-dniowym od dnia doręczenia decyzji, przez podmioty pominięte w sprawie przez organ I instancji, była przedmiotem uwagi, gdy idzie o wykładnię przepisów art. 127a K.p.a. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lipca 2025 r., II OSK 348/23 (CBOSA nsa.gov.pl) – którego motywy Sąd ten w całości podziela – obszernie wywodzono, że wykładni zawartego w art. 127a § 1 K.p.a. zwrotu: "w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania", nie można dokonywać z pominięciem funkcjonalnej wykładni art. 129 § 2 K.p.a., w którym mowa o 14-dniowym terminie do wniesienia odwołania od decyzji. Dopóki nie upłynie termin do złożenia odwołania przez pozostałe strony postępowania lub nie zrzekną się one przysługującego im prawa decyzja nie jest ostateczna i również podmiot, który wcześniej zrzekł się prawa do złożenia odwołania może oświadczenie to skutecznie cofnąć. W tym terminie powinno być również złożone odwołanie (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2019 r., II OSK 873/19, ONSAiwsa 2020/4/54). W przywołanym wyroku argumentowano ponadto, że prawo do wniesienia odwołania od decyzji przysługuje nie tylko adresatowi decyzji (stronie, której doręczono decyzję), ale również osobie, która nie została uznana przez organ za stronę, oczywiście pod warunkiem, że spełnia ustawowe kryterium nabycia statusu strony postępowania. Ponieważ ustawa wiąże początek biegu terminu do wniesienia odwołania z doręczeniem (ew. ogłoszeniem) decyzji organu pierwszej instancji (art. 129 § 2 K.p.a.), kłopotliwe jest ustalenie początku biegu tego terminu dla strony, której w ogóle nie została doręczona decyzja. W analizowanym judykacie zauważono ponadto, iż w literaturze i orzecznictwie przyjął się obecnie niekwestionowany już pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 15. wyd., Warszawa 2017, s. 695-696; K. Glibowski, (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 4. wyd., Warszawa 2017, s. 963 oraz powoływana tam literatura i orzecznictwo). W rozpoznawanej sprawie termin ten niewątpliwie został dochowany.

Sąd podziela i ten pogląd wyrażony w wyroku II OSK 348/23, z którego wynika, że skoro prawa do wniesienia odwołania może zrzec się wyłącznie strona, której odwołanie przysługuje, nie jest dopuszczalne, aby skutki tego oświadczenia wpływały na prawa procesowe stron, które takiego oświadczenia nie złożyły. Ponadto, termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej przez organ pierwszej instancji jest powiązany z terminem doręczenia decyzji stronie uczestniczącej w postępowaniu. To tym bardziej wskazywać ma na brak związku między zrzeczeniem się prawa do odwołania przez stronę uczestniczącą w postępowaniu, a prawem do odwołania podmiotu pominiętego. Oświadczenia jednej strony postępowania nie mogą skutkować pozbawieniem innej strony pominiętej podstawowego uprawnienia procesowego. Pominięcie strony postępowania przez organ pierwszej instancji i wskutek tego złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania przez wadliwie uznaną za jedyną stronę postępowania nie może wywoływać związanego z takim oświadczeniem skutku dla strony ewidentnie pominiętej przez organ, a będącej stroną.

Oświadczenie o zrzeczeniu się prawa odwołania będzie skuteczne gdy wniosły je wszystkie strony. Ujawnienie się pominiętej strony postępowania na etapie odwołania już po wniesieniu przez inne strony ww. oświadczenia jest powodem odmowy skuteczności wniesionych dotychczas oświadczeń (por. wyrok NSA z 6 listopada 2020 r. II OSK 2674/20, LEX nr 3114200; wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. II OSK 547/21 oraz wyrok NSA z 1 października 2021 r. II OSK 169/21). Zauważyć należy również, że w art. 127a § 2 K.p.a. ustawodawca posługuje się zwrotem: "ostatnia ze stron postępowania", nie zaś ostatnia uznana za stronę postępowania (por. wyrok NSA z 20 lipca 2022 r. II OSK 2202/19, CBOIS).

Sąd w tym składzie opowiada się ponadto za taką wykładnią przepisów art. 127a K.p.a., która uwzględnia treść art. 78 Konstytucji RP, zgodnie z którym każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, zaś wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Nie powinno budzić wątpliwości, że w sytuacji pozbawienia strony możliwości odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji tylko z tego powodu, że organ I instancji nie traktował ją jako strony i nie doręczał jej decyzji, doszłoby do naruszenia tej normy konstytucyjnej, jeśli jednocześnie nie wyjaśniono – na etapie postępowania przed II instancją – statusu materialnoprawnego podmiotu wnoszącego odwołanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji przez organ I instancji.

Tożsame stanowisko zaprezentowano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2026 r., II OSK 282/24 (CBOSA), tam wyrażoną argumentację prawną w pełni podziela Sąd w tym składzie.

6.6. Zdaniem Sądu przedwcześnie organ odwoławczy przyjął, że odwołanie wniesiono od decyzji ostatecznej, skoro uznał a priori za skuteczne zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania przez jedyną stronę, której doręczono decyzję przez organ I instancji, jednocześnie nie podejmując żadnych wyjaśnień odnośnie statusu odwołujących się Wspólnot. Odsyłanie skarżących kasacyjnie na drogę wznowienia postępowania nie jest – w realiach tej sprawy – zasadne, skoro jest to postępowanie nadzwyczajne, a kontrola decyzji I instancji w ramach postępowania dwuinstancyjnego jest prawem strony mającym – jak to uprzednio wskazano – gwarancję konstytucyjną.

Tym samym skuteczny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 10 § 1, art. 15, art. 16 § 1 i art. 127a § 1-2 K.p.a., w knastępstwie usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 134 K.p.a.

7.1. Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa orzeczono, jak w pkt 1 sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i zaskarżonego postanowienia.

7.2. Konsekwencją uwzględnienia skargi kasacyjnej i skargi jest orzeczenia o kosztach postępowania sądowego, o czym – na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa orzeczono, jak w pkt 2 sentencji.