Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 lipca 2026 r., sygn. akt II OSK 804/24

Uzasadnienie

1. 1. Wyrokiem z 18 października 2023 r., VII SA/Wa 1939/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia (...) z/s w W. (Stowarzyszenie) na decyzję Wojewody Mazowieckiego (Wojewoda) z 20 czerwca 2023 r. nr 448/OPON/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2. 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, po rozpatrzeniu wniosku inwestora K. N. (Inwestor) z 6 października 2021 r. Prezydent m. st. Warszawy decyzją z 31 sierpnia 2022 r. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących (po 2 lokale w każdym) oraz 8 szamb szczelnych (10 m³ każde) i 8 zbiorników retencyjnych (10 m³ każde) na działce ew. nr (...), (...); (...) z obrębu (...) w rejonie ul. P. (ul. S., ul. S., ul. P.) w Dzielnicy W. w W. (inwestycja).
3. 2.2. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 1939/23 kolejno wskazano, że od powyższej decyzji odwołanie złożyło Stowarzyszenie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego i wniosło o uchylenie tej decyzji w całości i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
4. 2.3. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia, Wojewoda decyzją z 20 czerwca 2023 r. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazał, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2023, poz. 682 ze zm., uPb), który jako przepis szczególny względem art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023, poz. 775 ze zm., K.p.a.), ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ II instancji stwierdził, że decyzja organu I instancji nie nakłada na Stowarzyszenie żadnych obowiązków, ani nie przyznaje mu jakichkolwiek uprawnień, a także działki, których właścicielem jest Stowarzyszenie nic znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, z uwagi na brak ograniczeń w zabudowie tych działek związanych z projektowaną inwestycją. Działki, których właścicielem jest Stowarzyszenia, są działkami drogowymi. Ustanowiono na nich nieodpłatną i na czas nieoznaczony służebność gruntową przejazdu i przechodu m. in. na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości położonej w W., w dzielnicy W., stanowiących działki gruntu o numerze (...), (...) oraz (...) z obrębu (...) (tj. działki inwestycyjne). Zamierzenie budowlane nie wprowadzi dodatkowych, nie objętych ustanowioną służebnością przejazdu i przechodu, ograniczeń w użytkowaniu działek drogowych będących własnością Stowarzyszenia. Z projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji nie wynika, aby na ww. działkach miały być prowadzone jakiekolwiek roboty budowlane. Działki drogowe będące własnością Stowarzyszenia nie podlegają zabudowie, a jak wskazano wyżej, samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Wojewoda podkreślił, że wbrew twierdzeniu strony skarżącej, interesu prawnego w niniejszej sprawie nie można wywodzić z faktu ewentualnego "zanieczyszczenia powietrza i wody, hałasu, drgań, zakłóceń elektrycznych, ograniczenia korzystania z wody, łączności i kanalizacji oraz okoliczności zniszczenia działek dojazdowych". Przymiotu strony postępowania nie może dawać jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na otoczenie, lecz wyłącznie oddziaływanie w sposób określony w ustawie Prawo budowlane. Ograniczenie to nie może być natomiast następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, gdyż fakt tzw. "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną może rodzić określone roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb. Wojewoda wyjaśnił, że przekroczenie dopuszczalnych granic immisji może uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Argumenty podnoszone przez odwołujące się Stowarzyszenie należało w ocenie Wojewody rozpatrywać w kontekście interesu faktycznego wiążącego się z ewentualnymi uciążliwościami, a nie interesu prawnego. Skoro Stowarzyszenie nie posiada przymiotu strony w sprawie dotyczącej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 31 sierpnia 2022 r, to Wojewoda Mazowiecki uznał za zasadne umorzyć postępowanie odwoławcze od w/w decyzji. Wojewoda podkreślił, że ze względu na charakter niniejszego rozstrzygnięcia, tj. umorzenie postępowania administracyjnego, zarzuty podniesione w odwołaniu nie mogły zostać wzięte pod uwagę, jako skierowane przez podmiot, któremu nie przysługuje przymiot strony niniejszego postępowania administracyjnego.
5. 3.1. Dalej w wyroku VII SA/Wa 1939/23 przywołano, że nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Wojewody, Stowarzyszenie złożyło skargę do WSA w Warszawie zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z 20 czerwca 2023 r. i poprzedzającej ją decyzji z 31 sierpnia 2022 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów:
6. 1) art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 uPb i art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, z uwagi na brak interesu prawnego i nie znajdowanie się nieruchomości Stowarzyszenia w obszarze oddziaływania obiektu o którym mowa w decyzji objętej postępowaniem odwoławczym;
7. 2) art. 105 § 1 K.p.a. w następstwie bezpodstawnego umorzenia postępowania odwoławczego z uwagi na jego bezprzedmiotowość – w związku z nieuzasadnioną odmową uznania po stronie skarżącego posiadania przymiotu strony w tym postępowaniu, w sytuacji gdy Stowarzyszenie posiada przymiot strony i interes prawny do bycia stroną wskazanego postępowania;
8. 3.2. W skardze podniesiono ponadto zarzut naruszenie przepisów wskazanych w jej uzasadnieniu skargi potwierdzających indywidualny interes prawny Stowarzyszenia upoważniający do występowania w charakterze strony w sprawie odwoławczej, podobnie jak przez cały tok postępowania przed organem I instancji, tj. art. 285 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2023, poz. 1610 ze zm., K.c.), art. 287 K.c., 288 K.c., 289 K.c. art. 140 K.c. i nast. K.c., art. 145 K.c., art. 143 K.c., art. 144 K.c., a także z art. 64 ust.1, 2, 3 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP; jak i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, art. 31 ust, 3 Konstytucji RP, oraz z art. 17 Karty praw Podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/011 (Dz.U.UE C z 14 grudnia 2007), art. 7a i 13 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2022, poz. 2556 ze zm., uPoś), art. 5 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2023, poz. 1094 ze zm., Uioś), art. 6 pkt 1 i 4 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. 2020, poz. 2187), a nadto przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002, Nr 75, poz. 690, rozp. MI 2002), rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. 2007, Nr 120, poz. 826), rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
9. 3.3. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
10. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.
11. 4.2. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że rację ma organ odwoławczy argumentując, że zamierzenie budowlane nie wprowadzi dodatkowych, nie objętych ustanowioną służebnością przejazdu i przechodu, ograniczeń w użytkowaniu działek drogowych będących własnością skarżącego Stowarzyszenia Działki drogowe będące własnością Stowarzyszenia nie podlegają zabudowie. Z projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji nie wynika, aby na działkach miały być prowadzone jakiekolwiek roboty budowlane. W przekonaniu tegoż sądu skarżący nie jest stroną w myśl art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 uPb. Powoływane przez skarżącego w uzasadnieniu skargi przepisy prawne bądź też całe akty prawe nie zmieniają jednoznacznej dyspozycji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb.

Zdaniem sądu wojewódzkiego sam fakt ustanowienia służebności przechodu i przejazdu na gruncie sąsiednim oraz ewentualne uciążliwości związane ze sposobem wykonywania tego prawa przez właściciela nieruchomości władnącej, pozostaje bez wpływu na ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

1. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.

1. 5.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się niżej wskazane naruszenia:
2. 1. art. 3 pkt 20 uPb poprzez błędną jego wykładnię skutkującą przyjęciem, że działki drogowe o nr (...), (...) i (...) będące własnością skarżącego Stowarzyszenia i obciążone służebnością drogi koniecznej do działek o nr (...), (...) i (...) na których powstać mają obiekty przewidziane w decyzji budowlanej - nie znajdują się w obszarze oddziaływania zaplanowanych budową obiektów, a skarżącemu nie przysługuje status strony postępowania odwoławczego od wydanej decyzji budowlanej, podczas gdy właściwa wykładnia tego przepisu powinna skutkować przyjęciem, że dla przyznania skarżącej statusu strony w przedmiotowym postępowaniu jest wystarczająca sama potencjalna możliwość powstania ograniczenia w zabudowie działek drogowych Stowarzyszenia o nr (...), (...) i (...) obciążonych służebnością drogi koniecznej do działek o nr (...), (...), (...) na których powstać mają obiekty przewidziane w decyzji budowlanej, ponieważ realizacja zamierzenia budowlanego o którym mowa będzie skutkowała koniecznością wykonania przez Stowarzyszenie infrastruktury tzw. drogowej, w tym odwadniającej i odprowadzającej wody opadowe i ścieki, urządzeń uniemożliwiających przedostawanie się ropopochodnych i innych szkodliwych substancji do środowiska gruntowo-wodnego i poza pasem drogowym na powierzchnię gruntu (do ekosystemów) oraz do powietrza, a także robót udrażniających przepustowość przedmiotowych działek drogowych/rowów przeciwdziałających zalewaniem działek sąsiednich, uporządkowania tych działek, a także utwardzenia drogi, wykonania krawężników, nie wykluczając położenia tam właściwej nawierzchni dla tak dużego ruchu komunikacyjnego, czyli przeprowadzenia na tych działkach drogowych szeregu prac/robót budowlanych przypisanych drogom - których to robót/prac konieczność wykonania powstanie w związku z planowymi licznymi deweloperskimi obiektami budowlanymi na działkach o nr (...), (...), (...), powodując jednocześnie ograniczenia w innej zabudowie przez Stowarzyszenie własnych działek drogowych o nr (...), (...) i (...), tj. zabudowie rekreacyjnej i turystycznej, w szczególności ciągów pieszo-rowerowych zmierzających do miejscowej rekreacji, przy tym stosownej do przepisów ochrony przyrody i krajobrazu właściwej dla chronionego przepisami prawa Mazowieckiego Parku Krajobrazowego im. Czesława Łaszka, w szczególności przy konieczności zachowania istniejącego układu dróg publicznych i niemożności spowodowania istotnych zmian warunków siedliskowych cennych zespołów przyrodniczych, o których mowa w Rozporządzeniu nr 13 Wojewody Mazowieckiego z 16.04.2004 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Mazowieckiego Parku Krajobrazowego i. Czesława Łaszka na okres 20 lat (np. § 37);
3. 2) art. 28 ust. 2 uPb poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i uznanie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, pomimo, iż Stowarzyszenie jest właścicielem działek drogowych znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektów planowanych przedmiotową zabudową w rozumieniu przepisów uPb, tj. terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu, w sytuacji gdy takie ograniczenia są i istnieją poprzez potencjalną możliwość wymuszenia na skarżącej wykonania w/w zabudowy drogowej nie planowanej i jednoczesnym powstaniem niemożności wykonania innej zabudowy planowanej / możliwej do wykonania przez Stowarzyszenie, a nie związanej z obsługą inwestycji deweloperskiej, lecz zabudową rekreacyjną i turystyczną oraz wynikającą z celów statutowych Stowarzyszenia w szczególności działalności na rzecz ekologii i ochrony zwierząt oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego;
4. 3) art. 28 K.p.a. w zw. z art. 140 i 288 K.c. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie skutkujące błędnym przyjęciem, że skarżącemu Stowarzyszeniu jako właścicielowi nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, obciążonych służebnością drogi koniecznej do działek o nr (...), (...), (...) na których powstać mają obiekty przewidziane w decyzji budowlanej objętej postępowaniem odwoławczym, przy uwzględnieniu w/w potencjalnych obciążeń budowlanych na działkach drogowych wymuszonych projektowaną inwestycją de facto deweloperską - nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu budowlanym odwoławczym w sytuacji, gdy ocena posiadania przez skarżące Stowarzyszenie przymiotu strony i interesu prawnego do bycia stroną tego postępowania powinna być oceniania także w szczególnych okolicznościach takich jak w niniejszej sprawie przy uwzględnieniu także przepisów tzw. własnościowych i służebnościowych skutkujących potrzebą rozszerzenia kręgu stron w ramach postępowania odwoławczego z uwagi w szczególności na podnoszone przez skarżące Stowarzyszenie naruszenia warunków technicznych związane z planowaną inwestycją deweloperską, a dotyczące prawa wodnego i prawa o ochronie środowiska, których organy w żaden sposób nie rozpatrują z uwagi na formalny ich zdaniem charakter niniejszego postępowania.

1. 5.3. Mając powyższe na uwadze, wniesiono o:
2. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie;
3. 2) zasądzenie na rzecz skarżącego Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;
4. 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

1. 5.4. Zdaniem Stowarzyszenia planowana zabudowa deweloperska wymusi na skarżącym przewidzianą przepisami technicznymi zabudowę drogową, jej przebudowę i wykonywanie jej remontów, przy czym Stowarzyszenie nie ma ku temu stosownych środków finansowych, nie jest bowiem organizacją zarobkową i nie pozyskuje żadnych na ten cel dotacji, a przy tym nie chce budować infrastruktury drogowej służącej obsłudze komunikacyjnej działalności deweloperskiej.

Stowarzyszenie podnosi, że pozbawione zostało przymiotu strony i interesu prawnego do bycia stroną postępowania odwoławczego, które w szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy powinno mieć właśnie szerszy krąg uczestników, ustalany przy uwzględnieniu także przepisów tzw. własnościowych i służebnościowych, co powinno skutkować rozszerzeniem kręgu stron przedmiotowego postępowania odwoławczego.

5.5. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej. Na pytanie Sądu pełnomocnik wskazał, że pozwolenie na budowę nie obejmuje prac na działkach drogowych Stowarzyszenia. Wyjaśnił również, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji Stowarzyszenie było traktowane przez organy jako strona postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2026, poz. 143 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

6.2. Zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku ma stwierdzenie, czy organ odwoławczy zasadnie nie uznał skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia za podmiot, któremu przysługuje status strony postępowania.

W ocenie NSA, zarówno organ odwoławczy oraz sąd pierwszej instancji zasadnie uznały, że kwestię posiadania przez skarżące Stowarzyszenie przymiotu strony postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę należy rozstrzygnąć w oparciu o kryteria wynikające z art. 28 ust. 2 w zw. z art. art. 3 pkt 20 uPb.

Zgodnie z treścią ww. przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Organ administracji w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę ma tym samym obowiązek ustalić, czy:

1. a) z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wystąpił właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, oraz
2. b) czy realizacja inwestycji wskazanej we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spowoduje, że właściciel użytkownik wieczysty lub zarządca innej nieruchomości dozna ograniczeń w zabudowie terenu.

Ograniczenia w zabudowie muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa i organ administracji bądź też podmiot, który twierdzi, że powinien być stroną postępowania powinien taki przepis wskazać (por. wyrok NSA z 26 marca 2025 r. II OSK 636/24, LEX nr 3863467).

Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 uPb, należą m. in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz inne przepisy, np. z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, Prawo wodne. Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 uPb. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w takim postępowaniu należy mieć na uwadze właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu, mający źródło w szeroko pojętym prawie materialnym (por. wyroki NSA: z 22 maja 2020 r., II OSK 3185/19, LEX nr 3036913, czy z 2 września 2021 r., II OSK 3076/18, LEX nr 3244281).

6.3. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, ustalony w sprawie stan faktyczny – tj. uwzględnienie projektowanego sposobu zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji, a także istniejącego sposobu zagospodarowania na nieruchomości skarżącej – nie dostarcza argumentów, które pozwalałyby na stwierdzenie, że projektowana inwestycja powoduje ograniczenia w zabudowie nieruchomości skarżącego Stowarzyszenia. Ma rację sąd pierwszej instancji, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę o przymiocie strony tego postępowania decydują przepisy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb, które zawężają interes prawny, o jakim mowa w art. 28 K.p.a., do kwestii wyłącznie związanych z ograniczeniami w zabudowie nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Oczywiście tego rodzaju zagadnienie prawne mieści się w granicach prawa własności z art. 140 K.c., ponieważ jednym z elementów przysługujących właścicielowi gruntu jest jego prawo do zabudowy.

W aktualnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 19 września 2020 r., wymagane jest wykazanie konkretnych ograniczeń odnoszących się wyłącznie do możliwości zabudowy nieruchomości sąsiedniej. Wynika z tego, że wykazanie przymiotu strony w oparciu o art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb wymaga przywołania argumentacji wskazującej na wpływ projektowanej inwestycji na ograniczenia w zabudowie nieruchomości, do której podmiot kwestionujący decyzję o pozwoleniu na budowę posiada tytuł prawny. Legitymacja procesowa strony została zatem powiązana nie z jakimikolwiek ograniczeniami lub niedogodnościami, jakie mogą wiązać się z realizacją inwestycji, lecz wyłącznie z takimi ograniczeniami w zabudowie, których źródłem jest konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Nie wystarcza natomiast powołanie się na to, że planowana inwestycja będzie powodowała bliżej nieokreślone immisje lub inne uciążliwości (vide: wyrok NSA z 3 grudnia 2025 r. II OSK 1479/23, LEX nr 4021182).

Na gruncie prawa administracyjnego wymagane jest bowiem wykazanie istnienia konkretnej normy prawa materialnego, z której wynikałoby ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości skarżącego. O statusie strony decydują granice obszaru oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego, nie zaś interes faktyczny czy subiektywne przekonanie właścicieli nieruchomości sąsiednich o negatywnych skutkach inwestycji, ani też ogólne normy prawne wymagające spełnienia określonych standardów przy projektowaniu budynków (por. wyrok NSA z 14 lipca 2022 r., II OSK 2043/19, LEX nr 3392388).

1. 6.4. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 pkt 20 uPb.

Skarżące Stowarzyszenie wywodzi bowiem swój interes prawny z twierdzenia, że realizacja inwestycji w przyszłości może doprowadzić do konieczności przebudowy lub modernizacji należących do niego działek drogowych, w tym wykonania odwodnienia, urządzeń ochrony środowiska, utwardzenia drogi, wykonania krawężników czy nowej nawierzchni, a w konsekwencji ograniczyć możliwość realizacji własnych zamierzeń rekreacyjnych i turystycznych. Argumentacja ta nie znajduje jednak oparcia w materiale sprawy ani w obowiązujących przepisach prawa.

Przede wszystkim wskazywane przez skarżącego potencjalne obowiązki mają charakter hipotetyczny i wynikają z jego własnych przewidywań co do przyszłego sposobu korzystania z nieruchomości drogowych oraz ewentualnego wzrostu natężenia ruchu. Nie wynikają natomiast z decyzji o pozwoleniu na budowę ani z projektu budowlanego. Trafnie ustaliły organy obu instancji oraz zaakceptował to sąd pierwszej instancji, że projekt budowlany nie przewiduje wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych na działkach drogowych należących do Stowarzyszenia. Jednocześnie realizacja inwestycji nie nakłada na właściciela tych nieruchomości żadnych nowych obowiązków publicznoprawnych ani nie wprowadza ograniczeń w sposobie ich zagospodarowania wynikających z przepisów prawa budowlanego lub innych przepisów odrębnych.

Nie sposób również podzielić stanowiska, że już sama potencjalna możliwość wystąpienia w przyszłości potrzeby wykonania określonych robót drogowych przesądza o objęciu nieruchomości obszarem oddziaływania obiektu. Taka wykładnia pozostawałaby w oczywistej sprzeczności z treścią art. 3 pkt 20 uPb, który wymaga istnienia rzeczywistych, normatywnie określonych ograniczeń w zabudowie terenu, a nie hipotetycznych następstw eksploatacji inwestycji.

Również powoływana przez skarżącego okoliczność, że działki drogowe są obciążone służebnością przejazdu i przechodu na rzecz nieruchomości inwestora, nie prowadzi do odmiennych wniosków. Służebność gruntowa jest ograniczonym prawem rzeczowym, polegającym na korzystaniu z cudzej nieruchomości w oznaczonym zakresie. Służebność gruntowa ustanawiana jest na rzecz osoby będącej właścicielem władnącej nieruchomości i daje mu prawo do korzystania z obciążonej nieruchomości (por. wyrok NSA z 17 września 2024 r. II OSK 2589/21, LEX nr 3788467). Realizacja inwestycji nie powoduje zmiany zakresu tej służebności ani nie kreuje nowych uprawnień po stronie właścicieli nieruchomości władnącej. Zamierzenie budowlane nie rozszerza zatem istniejących ograniczeń obciążających nieruchomości skarżącego, lecz będzie realizowane przy wykorzystaniu już istniejącego prawa przejazdu i przechodu.

Nadto, jak zasadnie zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji nie wynika, aby na działkach miały być prowadzone jakiekolwiek roboty budowlane.

Nie można również przyjąć, że z faktu zwiększenia intensywności korzystania z drogi służebnej wynika ograniczenie zabudowy działek drogowych w rozumieniu art. 3 pkt 20 uPb. Kwestie wykonywania służebności oraz ewentualnego przekroczenia jej granic regulują przepisy prawa cywilnego, w szczególności art. 288 K.c. i mogą one stanowić przedmiot odrębnych roszczeń między stronami. Nie tworzą jednak podstawy do rozszerzenia kręgu stron postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę.

1. 6.5. Bezzasadny pozostaje również zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 uPb.

Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie nie wykazało bowiem, aby należące do niego działki znajdowały się w obszarze oddziaływania projektowanych budynków w rozumieniu art. 3 pkt 20 uPb. Przeciwnie, z ustaleń zaakceptowanych przez sąd pierwszej instancji jednoznacznie wynika, że działki te mają charakter drogowy, nie są objęte projektowanymi robotami budowlanymi oraz nie zostają objęte żadnymi nowymi ograniczeniami w możliwości ich zabudowy wynikającymi z realizacji inwestycji.

Twierdzenia o planowanej przez Stowarzyszenie realizacji infrastruktury rekreacyjnej i turystycznej pozostają bez znaczenia dla oceny przesłanek z art. 28 ust. 2 uPb. Przepis ten nie chroni wszelkich zamierzeń inwestycyjnych właściciela nieruchomości ani jego oczekiwań dotyczących przyszłego sposobu korzystania z gruntu, lecz wyłącznie takie sytuacje, w których przepisy prawa powszechnie obowiązującego wiążą z realizacją konkretnego obiektu budowlanego ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości sąsiedniej (zob. wyrok NSA z 15 lipca 2025 r. II OSK 1216/24, LEX nr 4096383). Takich ograniczeń skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie nie wskazało.

1. 6.6. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z art. 140 i art. 288 K.c.

W sprawach dotyczących pozwolenia na budowę art. 28 ust. 2 uPb stanowi przepis szczególny wobec art. 28 K.p.a. i w sposób wyczerpujący określa krąg stron postępowania. Nie ma zatem podstaw do jego rozszerzającej wykładni przez odwołanie się do ogólnych przepisów prawa cywilnego regulujących treść prawa własności lub wykonywanie służebności gruntowej.

Owszem, prawo własności chronione przez art. 140 K.c. obejmuje także możliwość zabudowy nieruchomości, jednak w postępowaniu administracyjnym ochrona ta znajduje wyraz właśnie poprzez mechanizm określony w art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. Jeżeli inwestycja nie powoduje normatywnych ograniczeń prawa zabudowy nieruchomości sąsiedniej, właścicielowi nie przysługuje status strony, nawet jeżeli przewiduje on wystąpienie określonych dla siebie uciążliwości związanych z funkcjonowaniem inwestycji. Nie zmienia tej oceny powołanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej § 14 ust. 2 rozp. MI 2002. Przepis ten reguluje wymagania dotyczące zapewnienia dojścia i dojazdu do działki budowlanej, nie wprowadza natomiast ograniczeń w zabudowie nieruchomości skarżącego wyznaczających obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 uPb. Podobnie ogólne odwołanie się do regulacji z zakresu Prawa wodnego, ochrony środowiska oraz ochrony przyrody nie może zastąpić wskazania konkretnej normy prawa materialnego, z której wynikałoby ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości skarżącego będące następstwem realizacji spornej inwestycji.

6.7. Podobnie nie mogły odnieść skutku twierdzenia dotyczące możliwego zwiększenia hałasu, zanieczyszczeń, oddziaływania na środowisko, zwiększonego ruchu pojazdów czy ryzyka uszkodzenia drogi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że tego rodzaju immisje jak hałas czy emisja spalin wywołane wzmożonym ruchem samochodów, spowodowane bezpośrednim sąsiedztwem wznoszonego obiektu, nie stanowią źródła interesu prawnego, ponieważ co do zasady są dozwolone, o ile nie przekraczają przeciętnej miary (por. wyroki NSA: z 21 maja 2015 r., II OSK 2562/13; z 12 marca 2015 r., II OSK 2089/13; z 11 lutego 2015 r., II OSK 1654/13; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko sądu pierwszej instancji, że skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie nie wykazało istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb, wobec czego nie posiadało przymiotu strony postępowania odwoławczego. Skoro zaś Wojewoda prawidłowo ustalił brak legitymacji procesowej skarżącego, zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze, a WSA w Warszawie trafnie uznał tę decyzję za zgodną z prawem. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zatem nieusprawiedliwione.

1. 7. Z tych względów, na podstawie art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.