Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 lipca 2026 r., sygn. akt II OSK 799/24

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 18 stycznia 2024 r. o sygn. IV SA/Po 720/23 oddalił skargę A.P. (dalej "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "organ") z 8 września 2023 r. w przedmiocie wstrzymania budowy.

Skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę kasacyjną od powołanego wyroku Sądu I instancji, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej "p.p.s.a."):

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a konkretnie:
2. a) art. 29 ust. 2 pkt 21 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.; dalej "Pr.bud.") poprzez błędne uznanie, że obiekt budowlany posadowiony przez inwestora na należącej do niego działce nie stanowi tymczasowego obiektu budowlanego przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonego na terenie budowy - i to wobec nieuzasadnionego kwestionowania przez Sąd w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz stanowiskiem stron, że skarżący - inwestor - prowadzi w rzeczywistości roboty budowlane wymagające posiadania do ich prowadzenia odpowiednio wyposażonego - także z uwagi na właściwości osobiste inwestora - zaplecza budowy;
3. b) art. 29 ust. 2 pkt 21 Pr.bud. poprzez błędną i przekraczającą kompetencje jurysdykcyjne Sądu wykładnię przepisu prawa materialnego polegającą na bezzasadnym i sprzecznym z treścią powołanej normy poddaniu ocenie sensu, ciągłości, charakteru oraz toku realizowanych robót budowlanych, dla których obsługi posadowiony został przez inwestora tymczasowy obiekt budowlany pełniący funkcję zaplecza dla realizowanych robót budowlanych;
4. c) art. 29 ust. 1 pkt 7 Pr.bud. poprzez przekroczenie granic rozpoznania sprawy i błędne przyjęcie, że obiekt budowlany posadowiony przez inwestora hipotetycznie mógł stanowić obiekt budowlany wymagający zgłoszenia lub uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy strona jako inwestor nie wskazywał takiego charakteru obiektu budowlanego na żadnym etapie postępowania;
5. d) art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr.bud. poprzez błędne uznanie, że organy administracji publicznej zasadnie wydały postanowienie o wstrzymaniu budowy w sytuacji, gdy obiekt budowlany posadowiony przez inwestora na stanowiącego jego własność działce nr [...] ark. [...], ob. [...] nie wymagał do jego budowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowie ani zgłoszenia budowy, zatem wszczynanie wobec inwestora - skarżącego postępowania administracyjnego i wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy nie miało uzasadnienia;
6. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a konkretnie:
7. a) art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a., co stanowiło konsekwencję wskazanych wyżej naruszeń prawa materialnego, poprzez nieuwzględnienie skargi skarżącego i nieuchylenie postanowienia organu II instancji w sytuacji, gdy z uwagi na treść przepisów prawa materialnego oraz zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności wskazujący na cel, charakter oraz funkcję posadowionego obiektu budowlanego wskazują wprost, że budowa tego obiektu nie wymagała zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę o czym zresztą skarżącego jako inwestora informowały organy administracji publicznej przed rozpoczęciem prac na należącej do niego działce;
8. b) art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi skarżącego i nieuchylenie postanowienia organu II instancji w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie organu I instancji oraz utrzymujące je w mocy postanowienia organu II instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem:
9. – art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej "k.p.a.") poprzez rażące naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej wobec faktu, że pomimo zainicjowania przez skarżącego w latach 2012-2013 postępowania w sprawie zgodnego z prawem posadowienia obiektu budowlanego organy administracji publicznej wskazały, że prace te nie wymagają dokonania przez inwestora czynności administracyjnych w postaci zgłoszenia budowy lub uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie podjęły postępowanie administracyjnego wobec skarżącego i wydały postanowienia o wstrzymaniu budowy tego samego obiektu - orzekając całkowicie odmiennie względem stanowiska organów władzy publicznej z 2013 roku;
10. – art. 9 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez odstąpienie od pierwotnie wyrażonego stanowiska przez organy administracji publicznej i wszczęcie postępowania w zakresie samowoli budowlanej;
11. – art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez pierwotne odstąpienie od zakończenia postępowania administracyjnego zainicjowanego przez skarżącego - inwestora a następnie, po wykonaniu przez inwestora czynności niewymagających zgodnie z oświadczeniem organu z dnia 18 kwietnia 2013 roku przeprowadzenia postępowania administracyjnego, wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego tożsamej sprawy i wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy;
12. – art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, i wydanie postanowienia pomimo braku dokonania ustaleń w zakresie prowadzonych legalnie robót budowlanych związanych z remontem zabytkowego ogrodzenia, prowadzenia tych robót inwestora i konieczności własnoręcznie przez skarżącego posiadania oraz korzystania z odpowiedniego zaplecza.
13. c) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie wnioskowanych w skardze dowodów z dokumentów pomimo, w szczególności, że brak przeprowadzenia tych dowodów spowodował błędne ustalenie przez Sąd charakteru i typu obiektu budowalnego, którego dotyczyło postępowanie - zaś ich przeprowadzenie nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Wobec podniesionych zarzutów wniesiono o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji oraz rozpoznanie pierwotnej skargi od decyzji ostatecznej poprzez uchylenie postanowienia organów I i II instancji, a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu. Ponadto skarżący wniósł o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania przed Sądem I instancji poprzez obciążenie organu kosztami postępowania i nakazanie organowi zwrotu na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed WSA oraz kosztów postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych w wysokości 6-krotnej stawki minimalnej. Skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny przywołanych we wniesionej skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do prawidłowości oceny organu, zaakceptowanej następnie przez Sąd I instancji w zakresie kwalifikacji obiektu budowlanego znajdującego się na działce będącej własnością skarżącego kasacyjnie i konsekwentnie wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy tymczasowego obiektu budowlanego oraz możliwości złożenia wniosku jego legalizacji.

Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, czego skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, pismem z 4 kwietnia 2013 r. dokonał on zgłoszenia zamiaru budowy czterech budynków gospodarczych wykonanych z elementów prefabrykowanych typu kontener, posadowionych na bloczkach betonowych na działce nr [...], w odstępach 5 cm pomiędzy zgłaszanymi kontenerami, służących jako zaplecze budowy na czas remontu murowanego ogrodzenia działek nr [...] (k. 46-49 akta administracyjnych). W odpowiedzi na zgłoszenie pismem z 18 kwietnia 2013 r. Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania poinformował skarżącego, że budowa czterech budynków zaplecza budowy na czas remontu ogrodzenia jako obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie robót budowlanych położonych na terenie budowy nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) (k. 58 akt administracyjnych).

Następnie w trakcie wizji terenowej z listopada 2020 r. stwierdzono, że na działce nr [...] istnieje budynek mieszkalny. Na podstawie zdjęć lotniczych ustalono natomiast, że obiekt powstał między rokiem 2012 a 2014 (k. 4 akta administracyjnych). W trakcie kontroli przeprowadzonej 7 marca 2023 r. ustalono z kolei, że na działce znajduje się nietrwale związany z gruntem obiekt budowlany, usytuowany na bloczkach betonowych, którego powierzchnia zabudowy wynosi około 84,5 m2. Wskazano, że obiekt został wykonany z 5 połączonych ze sobą kontenerów ustawionych na bloczkach betonowych oraz ocieplonych styropianem. We wnętrzu kontenerów wykonano ścianki wewnętrzne z płyt G-K, które wydzielają następujące pomieszczenia: pokój z aneksem kuchennym, łazienkę oraz 2 pokoje. Kontrolowany obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną, wodną z sieci miejskiej i kanalizacyjną – zbiornik bezodpływowy o pojemności około 3 m3. Zgodnie z oświadczeniem inwestora roboty budowlane związane z remontem ogrodzenia, których zgłoszenia dokonano 22 października 2012 r., nadal trwają (k. 29 i 30 akta administracyjnych).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny podziela analizę porównawczą dokonaną przez Sąd I instancji prowadzącą do wniosku, iż skarżący zrealizował odmienny obiekt od tego, którego zgłoszenia dokonał pismem z 4 kwietnia 2013 r.

Zgłoszony przez skarżącego obiekt, jak prawidłowo wskazano w oświadczeniu z 18 kwietnia 2013 r., nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Jak bowiem wynika z art. 29 ust. 2 pkt 21 w ówczesnym brzmieniu pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych. Celem wskazanego wyłączenia jest umożliwienie inwestorowi realizacji robót budowlanych, na które uzyskał pozwolenie na budowę, bądź realizowanych na podstawie zgłoszenia. Brzmienie tego przepisu jednoznacznie wskazuje, iż budowa na terenie budowy innego obiektu budowlanego przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia tylko wówczas, gdy jedynym przeznaczeniem tego obiektu ma być "obsługa" zamierzonej budowy.

Musi w tym zakresie istnieć ścisły, bezpośredni funkcjonalny i czasowy związek pomiędzy realizacją robót budowlanych objętych pozwoleniem lub zgłoszeniem, a wyłącznie czasowym użytkowaniem obiektu jako zaplecza procesu budowy. Nie jest możliwe do zaakceptowania taka wykładnia przepisów prawa budowlanego, która prowadziłaby do tego, iż obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania, w praktyce funkcjonowałyby przez wiele lat z zupełnie innym przeznaczeniem niż do użytkowania w trakcie realizacji konkretnych robót budowlanych. Taka wykładnia prowadziłaby bowiem do obejścia przepisów prawa budowlanego, które nakładają obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę obiektów budowlanych, zaś wyjątki od tej zasady są enumeratywnie wyliczone w przepisach ustawy. Zwolnienie przewidziane w art. 29 Pr. bud., będące wyjątkiem od ogólnej reguły wyrażonej w art. 28 ust. 1 nie może być interpretowane rozszerzająco.

Wykonany obiekt budowlany znacząco odbiegał od tego zgłoszonego. Jak słusznie zauważył WSA, jest on większy – składa się z pięciu, nie czterech kontenerów, które trwale połączono wspólnych dachem oraz ociepleniem ze styropianu, a także – co podkreślono – nie pełni funkcji zaplecza budowy. Świadczy o tym m.in. wydzielenie pokojów, w tym aneksu kuchennego oraz w pełni wyposażona łazienka, ocieplenie obiektu styropianem, wyposażenie pomieszczeń oraz zagospodarowania terenu wokół obiektu oraz zaopatrzenie obiektu w zbiornik bezodpływowy o pojemności ok. 3 m3. Konsekwentnie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezsprzecznie wskazuje, iż celem wykonanego obiektu budowlanego nie jest "obsługa" zamierzonej budowy, a pełnienie funkcji mieszkalnej.

Tym samym zasadnie Sąd I instancji podzielił ocenę organów, zgodnie z którą zrealizowanego obiektu nie można było uznać za obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, którego zgłoszenia skarżący dokonał pismem z 4 kwietnia 2013 r.

W tym miejscu bezpośrednio należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 7 Pr. bud., zgodnie z którym skarżący kasacyjnie twierdzi, że na żadnym etapie postępowania nie wskazywał, że obiekt budowlany ma charakter wymagający zgłoszenia lub uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec tego zauważyć należy, że to czy obiekt budowlany wymaga zgłoszenia bądź wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wynika z odpowiednich przepisów, nie zaś z przekonania strony. Mając natomiast na uwadze treść art. 29 ust. 1 pkt 7 Pr. bud. należało stwierdzić, że Sąd I instancji dokonał jego prawidłowej subsumpcji do stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzając, że nawet gdyby uznać sporny obiekt za tymczasowy obiekt budowlany, to bezspornie dopuszczalny okres 180 dni jego umieszczenia na terenie budowy minął.

Przechodząc do oceny argumentacji, na której opiera się zasadnicza część zarzutów skargi kasacyjnej, tj. twierdzenia skarżącego kasacyjnie, iż organy wprowadziły go w błąd, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższej przedstawione porównanie między zgłoszonym obiektem budowlanym a tym wykonanym przez skarżącego jednoznacznie świadczy o przeciwnej sytuacji, gdzie to skarżący wprowadził w błąd organ deklarując odmienne zamierzenie od tego, które zostało zrealizowane. To więc nie organ odstąpił od własnej oceny zamierzenia skarżącego wyrażonej w piśmie z 18 kwietnia 2013 r., a skarżący zrealizował odmienny obiekt od tego o którym poinformował organ. Dotyczącą tej kwestii argumentację zawartą w skardze kasacyjnej należało zatem uznać za niezasadną.

Za nieuzasadniony należało także uznać zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., którego naruszenia skarżący upatruje w braku przeprowadzenia wnioskowanych w skardze dowodów, tj. zdjęcia tablicy informacyjnej wskazującej na dalsze prowadzenie renowacji zabytkowego muru oraz dwa pisma odnoszące się do wykonania robót budowlanych polegających na remoncie ogrodzenia. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w uzasadnieniu skarżonego wyroku dowody te nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nie pojawiły się w niej bowiem żadne wątpliwości, które uzasadniałyby potrzebę przeprowadzenia wskazanych powyżej dowodów. Jak natomiast wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dopuszczenie dowodu z dokumentu jest zatem uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Dlatego też jego nieprzeprowadzenie przez Sąd nie mogłoby być oceniane jako naruszenie prawa procesowego, i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.