Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 listopada 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1854/23 oddalił skargę J.W. (dalej: Skarżący) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 23 maja 2023 r. nr DOZ-OAiK.650.581.2022.BKW.a. utrzymującą w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 31 maja 2022 r. nr WUOZ-ZRR.5172.38.2021.KK pozwalającą Gminie Miasto Łódź na podział nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...] stanowiącej działkę nr [...] w obrębie [...], na działki oznaczone numerami [...] ([...] ha) oraz [...] ([...] ha) na podstawie przedłożonego projektu.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzja konserwatorska w tym przedmiocie opiera się na uznaniu administracyjnym, a granice tego władztwa nie zostały przez organy przekroczone. Podkreślono, że podział geodezyjny ma charakter wyłącznie formalnoprawny i nie przesądza o fizycznej ingerencji w substancję zabytku, a wydzielenie działki na teren zieleni publicznej stanowi bezpośrednią realizację wiążących ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważono, że zmiana granic ewidencyjnych nie jest tożsama z wyłączeniem ochrony konserwatorskiej, która nadal w pełni obejmuje wydzielony teren.
Sąd I instancji stwierdził również, że subiektywne obawy Skarżącego o przyszłą dewastację terenu nie mogą stać na przeszkodzie uznania legalności podziału. Wskazano, że organy ochrony zabytków prawidłowo wyważyły interes publiczny z interesem indywidualnym współwłaścicieli, szanując zasadę proporcjonalności. W konsekwencji Sąd I instancji przyjął, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm., dalej uozoz), co uzasadniało oddalenie skargi.
- 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:
- I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej Kpa) poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego a także Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków prawidłowo dokonali czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy poprzez wszechstronną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji brak przeanalizowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, podobnie jak przez Ministra, wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, a także brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący i nieprzeprowadzenie dowodów niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, w tym w szczególności poprzez:
- - przyjęcie, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja były zgodne z prawem, gdyż nie zaistniała żadna okoliczność wyczerpująca negatywną przesłankę podziału zabytku, tj. negatywny wpływ podziału na zachowanie wartości zabytku, podczas gdy ww. decyzje naruszają cele ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym godzą w zachowanie wartości zabytku i jego integralności;
- - uznanie za Ministrem, że obszary oznaczone symbolami 5.03 ZP oraz 5.01 MW/U w ustaleniach planu miejscowego odpowiadają historycznemu sposobowi zagospodarowania nieruchomości, podczas gdy teren oznaczony jako obszar ZP - czyli zieleń publiczna nie odpowiada historycznemu sposobowi zagospodarowania, gdyż historycznie obszar ten stanowił ogród francuski na prywatnej posesji, nie zaś teren zieleni publicznej i tym samym uznanie, że pozwolenie na podział nieruchomości zostało wydane zgodnie z prawem;
- - pominięcie okoliczności, że ogród francuski a zieleń publiczna nie są tożsamym przeznaczeniem terenu;
- - uznanie za organami, że podział nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu miejscowego celem przeznaczenia wydzielanej działki na teren zieleni publicznej umożliwi zachowanie historycznego sposobu zagospodarowania tej części nieruchomości, tj. dawnego ogrodu w jego historycznych granicach, podczas gdy ogród francuski a zieleń publiczna nie są tożsamym przeznaczeniem i tym samym nie zostanie zachowany historyczny sposób zagospodarowania terenu;
- - uznanie za organami, że w wyniku podziału nieruchomości nie zostaną utracone najbardziej charakterystyczne jego cechy, zachowana zostanie bowiem jej szerokość oraz układ zagospodarowania nieruchomości, w sytuacji gdy najbardziej charakterystyczna cecha w postaci jednej działki z ogrodem francuskim nie zostanie zachowana podobnie jak układ zagospodarowania nieruchomości;
- - pominięcie okoliczności co do tego, że zaproponowany podział nieruchomości doprowadzi w rzeczywistości do przegospodarowania nieruchomości na cele związane z zielenią publiczną;
- - uznanie za organami, że dokonany w sposób określony we wniosku podział geodezyjny umożliwi przywrócenie integralności terenu dawnego ogrodu przez połączenia dwóch odmiennie użytkowanych jego części, a przeznaczenie wydzielonej działki na teren zieleni publicznej umożliwi zachowanie historycznego sposobu zagospodarowania nieruchomości, podczas gdy już z logicznego punktu widzenia przeznaczenie terenu zabytkowego ogrodu prywatnego w stylu francuskim na zieleń publiczną wyklucza zachowanie historycznego sposobu zagospodarowania terenu;
- - przyjęcie, że podział nieruchomości i przejęcie jej na cele publiczne, nie doprowadzi do zniszczenia ani też co najmniej do utracenia historycznego charakteru i jednocześnie pominięcie okoliczności co do tego, iż podział pozbawi części nieruchomości jej właścicieli, którzy utracą bezpowrotnie obiekt swojego zaangażowania, który do tej pory jest nierozerwalnie związany z zamieszkiwanym przez nich budynkiem;
- - przyjęcie przez WSA w Warszawie wprost, tj. bez jakiejkolwiek analizy, że dokonanie podziału zabytku skutkujące zarządzaniem różnymi jego częściami przez różne podmioty w niniejszej sprawie nie stanowi zagrożenia dla integralności całego zespołu;
- - pominięcie okoliczności, że historycznie od strony al. [...] znajdowało się okazałe ogrodzenie murowane z metalowymi przęsłami, które współwłaściciele działki nr [...] mają zamiar odtworzyć, przy czym w przypadku podziału nieruchomości i wydzielenia działki na zieleń publiczną odtworzenie historycznego ogrodzenia nie będzie już możliwe;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 136 § 1 Kpa poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie za prawidłowy brak przeprowadzenia przez organy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie - w szczególności w zakresie skutków i zagrożeń jakie będzie niósł podział nieruchomości na okoliczność aktualnego wykorzystania nieruchomości;
- 3) art. 141 § 4 Ppsa poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający skarżącemu zrozumienie motywów kwestionowanego rozstrzygnięcia, w tym przede wszystkim: brak szczegółowego wyjaśnienia jakie konkretnie okoliczności i dlaczego leżały u podstaw uznania zaskarżonej decyzji i wskazanego tam stanowiska za prawidłowe, oraz brak konkretnego uzasadnienia i przytoczenia jakichkolwiek argumentów co do tego, dlaczego w ocenie Sądu I instancji potencjalne dokonanie podziału zabytku skutkujące zarządzaniem różnymi jego częściami przez różne podmioty nie stanowi w tym przypadku zagrożenia dla integralności całego zespołu;
- 4) art. 151 Ppsa poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy zachodziły podstawy jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji;
- II. przepisów prawa materialnego:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g oraz art. 7 pkt 1 uozoz poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że w wyniku podziału nieruchomości nie występuje zagrożenie dla zabytku i organy ochrony zabytków nie naruszyły przepisów prawa materialnego, co tym samym pozwoliło na utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organy nie rozważyły in concreto wszystkich okoliczności w obliczu planowanego podziału, w tym w szczególności tego, iż działka utraci swój historyczny charakter oraz, iż skutkiem proponowanego podziału byłoby zarządzanie różnymi częściami zabytku przez różne podmioty, a to spowoduje rozdrobnienie struktury zarządu mieniem zabytkowym i zagrozi integralności całego zespołu.
W oparciu o tak sformułowane podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
- 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
- 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
- 4.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
- 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
- 4.3. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma prawidłowa wykładnia art. 36 ust. 1 pkt 8 uozoz w kontekście planistycznych uprawnień gminy. Zgodnie z tym przepisem, podział zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Należy przy tym podkreślić, że decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Przyznanie organowi dyskrecjonalnych uprawnień nie oznacza jednak dowolności. Organ konserwatorski może odmówić wydania pozwolenia na podział nieruchomości zabytkowej, gdy w jego ocenie podział ten wpłynąłby negatywnie na zachowane historyczne wartości przestrzenne chronionego obszaru (por. wyrok NSA z 28 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1319/21). W ujęciu systemowym należy przyjąć jako wartość podstawową, że podział geodezyjny jest wyłącznie czynnością o charakterze formalnoprawnym. Czym innym jest bowiem wyrysowanie linii granicznej na mapie, a czymś diametralnie odmiennym fizyczna ingerencja w historyczną strukturę nieruchomości.
- 4.4. Skarżący w skardze kasacyjnej silnie akcentuje, że skutkiem proponowanego podziału będzie zarządzanie różnymi częściami zabytku przez różne podmioty, co ma spowodować rozdrobnienie struktury zarządu i zagrozić integralności ogrodu francuskiego. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega linię orzeczniczą, zgodnie z którą doprowadzenie do sytuacji, w której różnymi częściami tego samego zabytku (stanowiącego kompleks obszarowy) zarządzają różne podmioty z różnymi programami działania, może utrudniać ochronę konserwatorską i prowadzić do jego dezintegracji (por. wyroki NSA z 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 382/12 oraz z 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 977/21). Jednakże w realiach niniejszej sprawy ta argumentacja nie może odnieść skutku. Istota regulacji polega bowiem na badaniu konkretnych, a nie hipotetycznych zagrożeń. Wiążące pojęcie integralności zabytku musi być rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym. W niniejszej sprawie proponowany podział działki nr [...] stanowi bezpośrednią realizację ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przeznacza wydzielaną część na tereny zieleni publicznej (ZP). Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej, dokonał już wiążącego przesądzenia o przeznaczeniu tego terenu jako przestrzeni publicznej, co zresztą nastąpiło w uzgodnieniu z organem konserwatorskim.
Należy przy tym wskazać na wartość podstawową jaką jest ochrona własności, która obejmuje również prawo gminy do nabywania i dysponowania rzeczą zgodnie z jej planistycznym przeznaczeniem w celu zaspokajania bieżących potrzeb ludności. Zmiana granic geodezyjnych nie pozbawia nieruchomości ochrony konserwatorskiej. Przeciwnie, przejęcie terenu przez podmiot publiczny w celu urządzenia ogólnodostępnej zieleni parkowej, przy zachowaniu rygorów konserwatorskich, nie jest tożsame ze zniszczeniem dawnego ogrodu. Ewentualne subiektywne obawy Skarżącego o przyszłe akty wandalizmu czy niewłaściwe zachowania osób trzecich nie stanowią prawnej przesłanki do odmowy podziału nieruchomości w trybie art. 36 ust. 1 pkt 8 uozoz. Władztwo konserwatorskie nie może stać na przeszkodzie realizacji legalnych celów planistycznych gminy, o ile nie dochodzi do fizycznej utraty wartości zabytkowych. Z tych względów zarzuty naruszenia prawa materialnego są niezasadne.
- 4.5. Pozbawiony skuteczności prawnej jest także zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa. Zarzut ten nie wskazuje na rzeczywiste uchybienia procesowe po stronie organów ani Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, lecz stanowi w istocie polemikę z dokonaną przez organy ochrony zabytków oceną. Skarżący nie wykazał bowiem, aby organy pominęły istotne dowody, nie zgromadziły kompletnego materiału dowodowego lub dokonały jego oceny w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, lecz ograniczył się do kwestionowania wniosków wyprowadzonych z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Z akt sprawy wynika, że zarówno Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków, jak i Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego szczegółowo przeanalizowali historyczny charakter nieruchomości, jej położenie w obrębie chronionego układu urbanistycznego, historyczne funkcje poszczególnych części parceli, dokumentację konserwatorską, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wpływ planowanego podziału na wartości zabytkowe nieruchomości, a następnie w sposób logiczny i wyczerpujący uzasadnili, dlaczego projektowany podział nie prowadzi do utraty cech stanowiących o wartości zabytkowej chronionego układu. Trafnie zatem Sąd I instancji uznał, że organy wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy oraz nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, zaś podnoszone przez Skarżącego argumenty dotyczące rzekomej utraty historycznego charakteru ogrodu, zmiany jego funkcji z prywatnej na publiczną, czy niemożności odtworzenia historycznego ogrodzenia nie wskazują na braki postępowania dowodowego, lecz wyrażają jedynie odmienną ocenę tych samych okoliczności. Organy odniosły się do tych kwestii uznając, że podział nie spowoduje utraty najistotniejszych cech historycznego układu urbanistycznego, a wręcz umożliwi zachowanie i wyeksponowanie historycznego sposobu zagospodarowania części ogrodowej nieruchomości, natomiast sam brak aprobaty Skarżącego dla takiego stanowiska organu nie może być utożsamiany z naruszeniem wskazanych przepisów Kpa.
- 4.6. Niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 136 § 1 Kpa oraz art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji w sposób prawidłowy skontrolował decyzję Ministra. Uzasadnienie wyroku jasno tłumaczy motywy, dla których Sąd uznał, że podział nie naruszy wartości zabytku. Organ dysponował kompletnym materiałem dowodowym. Brak było jakichkolwiek podstaw do prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 § 1 Kpa na okoliczność "aktualnego wykorzystania nieruchomości". Stan faktyczny był organom doskonale znany. Fakt, że Skarżący nie zgadza się z oceną prawną dokonaną przez organy i zaakceptowaną przez Sąd I instancji, nie oznacza, że naruszono zasady postępowania dowodowego.
- 4.7. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.
- 4.8. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.