Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 lipca 2026 r., sygn. akt II OSK 773/24

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2293/23 oddalił skargę S. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Z. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 lipca 2023 r. znak: DOZ-OAiK.650.237.2023.MT w przedmiocie zmiany decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister") zaskarżoną decyzją z dnia 14 lipca 2023 r., na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775), dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania S. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Z. (dalej: "Spółka") od decyzji nr 377/2022 Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu (dalej: "MKZ") z dnia 30 grudnia 2022 r. – utrzymał ww. decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Minister wyjaśnił, że decyzją nr 126/2020 z dnia 17 lipca 2020 r., MKZ zezwolił Spółce na usunięcie 81 drzew z terenu nieruchomości przy ul. [...] (dz. nr [...], [...] obręb K.) w P., pod warunkiem zastąpienia usuwanych drzew nasadzeniami 120 drzew ozdobnych na terenie ww. nieruchomości, zgodnie z załączonym do decyzji planem i wyznaczył termin wykonania nasadzeń zamiennych do 30 czerwca 2022 r., a termin złożenia informacji o wykonanych nasadzeniach do 15 grudnia 2022 r. Za usunięcie drzew została naliczona opłata w wysokości 67 040,00 zł, która została odroczona na okres 3 lat "od dnia, w którym do Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków wpłynie informacja o dokonaniu nasadzeń drzew". Następnie, na wniosek strony, powyższa decyzja została zmieniona decyzją MKZ nr 121/2022 z dnia 23 czerwca 2022 r., w zakresie terminu posadzenia drzew - do 30 listopada 2022 r.

Spółka pismem z dnia 28 października 2022 r. (data wpływu do Urzędu Miasta Poznania) poinformowała organ pierwszej instancji, że ze względu na dostępność na rynku drzew o danych parametrach, zmienia liczbę drzew poszczególnych gatunków nasadzeń zamiennych, do których jest zobowiązana, zachowując łączną liczbę 120 sztuk nasadzeń o minimalnym obwodzie pnia 16-18 cm. Wskazała również, że nie zmieniają się wskazane w decyzji gatunki drzew do nasadzeń, tylko liczba drzew poszczególnych gatunków.

W odpowiedzi MKZ pismem z dnia 8 października 2022 r. wezwał stronę do wyjaśnienia, czy powyższe pismo należy traktować jako wniosek o zmianę decyzji w zakresie terminu wykonania nasadzeń lub w zakresie doboru gatunków planowanych do posadzenia. Spółka pismem z dnia 30 listopada 2022 r. (data wpływu do Urzędu Miasta Poznania) potwierdziła, że wnosi o zmianę gatunków drzew do nasadzenia z powodu braku możliwości zakupu deklarowanych w planie nasadzeń gatunków drzew w narzuconych decyzją parametrach wielkościowych.

MKZ decyzją nr 377/2022 z dnia 30 grudnia 2022 r. odmówił zmiany decyzji nr 126/2020 z dnia 17 lipca 2020 r., znak: MKZ-X.6131.17.2020.U (zmienionej decyzją MKZ nr 121/2022 z dnia 23 czerwca 2022 r.) wskazując, że od dnia wydania tej decyzji wnioskodawca miał wystarczająco dużo czasu, aby zamówić odpowiedni materiał szkółkarski, a wskazane w decyzji parametry drzew są najczęściej stosowane do nasadzeń miejskich i powszechnie dostępne w polskich szkółkach. Zwrócił również uwagę, że zaakceptowanie proponowanych zmian spowodowałoby, że jako nasadzenia zamienne wprowadzone byłyby jedynie 4 gatunki drzew z przewidzianych kilkunastu, a zmniejszenie liczby gatunków może w przyszłości spowodować problemy z utrzymaniem zieleni, w dobie coraz bardziej zauważalnych zmian klimatu. Zmiana gatunków przyczyni się również do zmniejszenia bioróżnorodności, która również brana jest pod uwagę przy wykonywaniu nasadzeń rekompensujących stratę dla środowiska. Dodatkowo MKZ wskazał, że uzupełnienie wniosku strony zostało przesłane 30 listopada 2022 r., zatem w dniu, w którym traciła ważność wnioskowana do zmiany decyzja nr 121/2022.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka i zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez odmowę zmiany ostatecznej decyzji, podczas gdy za wnioskowaną zmianą przemawia słuszny interes wnioskodawcy, a przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie tej decyzji oraz naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i pominięcie przez organ pierwszej instancji, że zgodnie z treścią decyzji nr 126/2020 drzewa nasadzane zastępczo miały pełnić wyłącznie funkcję ozdobną, zaś obecnie organ przywołuje takie okoliczności, jak troska o bioróżnorodność i postępujące zmiany klimatyczne, które rzekomo stoją na przeszkodzie zmianie decyzji. Zdaniem skarżącej Spółki gatunki wskazane we wniosku o zmianę decyzji nr 126/2020 mogą z powodzeniem pełnić funkcję ozdobną, co było kluczowym kryterium doboru nasadzeń zamiennych pierwotnej decyzji.

Strona powtórzyła, że nie mogła zakupić i nasadzić gatunków drzew wskazanych w decyzji nr 126/2020, ponieważ nie były one dostępne na rynku, a zakupienie ich z dużym wyprzedzeniem, kiedy teren nie był odpowiednio przygotowany i prace dotyczące zagospodarowania nieruchomości nie zostały ukończone, byłoby sprzeczne z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego.

Minister wyjaśnił, że celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ, który wydał decyzję, lecz dokonanie weryfikacji wydanej już decyzji w kontekście przesłanek, które muszą zostać łącznie spełnione. Przesłankami zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. są istnienie decyzji ostatecznej; okoliczność, że za jej zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony; zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Wniosek strony o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. dotyczył decyzji zawierającej zarówno prawo do usunięcia drzew, jak i obowiązek wykonania nasadzeń zastępczych i poinformowania o wykonaniu tego obowiązku. Posadzenie we wskazanym terminie 120 drzew określonych gatunków i parametrów było warunkiem odroczenia opłaty naliczonej za usunięcie drzew.

W takiej sytuacji, opierając się na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1595/21, "za termin końcowy uznaje się dodatkowe postanowienie decyzji administracyjnej ograniczające w czasie powinności i prawa powstałe za jej przyczyną (T. Kiełkowski, Nabycie prawa na mocy decyzji administracyjnej, Warszawa 2012, s. 190). Takie postrzeganie zawartego w decyzji administracyjnej terminu końcowego oznacza, że jego upływ powoduje wygaśnięcie obowiązku powstałego na skutek określenia terminu, a w konsekwencji brak możliwości zmiany tego terminu. W tej sprawie tego rodzaju obowiązek stanowi dokonanie nasadzeń następczych. Skuteczność wniosku o zmianę terminu wyznaczonego na dokonanie nasadzeń następczych zależy od jego złożenia przed upływem wyznaczonego terminu (...)".

Pismo z dnia 28 października 2022 r. (data wpływu do Urzędu Miasta Poznania), którym strona poinformowała o samowolnej zmianie liczby drzew poszczególnych gatunków planowanych do posadzenia nie zawierało żądania zmiany decyzji nr 126/2020 i wymagało wyjaśnienia, co jest intencją wnoszącego podanie. Wniosek strony o zmianę decyzji nr 126/2020 wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu upływu terminu wyznaczonego na dokonanie nasadzeń zgodnie ze składem gatunkowym i parametrami wyznaczonymi w ww. orzeczeniach, tj. 30 listopada 2022 r. W tych okolicznościach, organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję nr 377/2022 z dnia 30 grudnia 2022 r. w sytuacji, kiedy termin na wykonanie nasadzeń zastępczych w sposób zdefiniowany decyzją nr 126/2020, zmienioną decyzją nr 121/2022 już upłynął. Upływ terminu na wykonanie nasadzeń następczych oznacza, że uprawnienie strony w tym zakresie wygasło, a zatem nie jest możliwa zmiana decyzji ostatecznej.

Zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej możliwe są wyłącznie w odniesieniu do tych praw lub obowiązków, które w chwili dokonywania zmiany (uchylenia) są obowiązkami i uprawnieniami aktualnymi, a nie zostały jeszcze zrealizowane (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1595/21).

Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 21 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5715/21, zezwolenie na usunięcie drzew obejmujące wykonanie nasadzeń zamiennych, które w przypadku zachowania żywotności przez okres 3 lat lub niezachowania żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, będą stanowiły podstawę do umorzenia ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, jest uprawnieniem strony, które wygasa po upływie wskazanego w decyzji terminu. Zmiana decyzji ostatecznej po upływie terminu realizacji uprawnienia przysługującego stronie nie jest możliwa, bowiem uprawnienie to traci moc obowiązującą i prawo do wykonania tego uprawnienia wygasa.

W niniejszej sprawie uprawnienie strony do wykonania nasadzeń zamiennych w sposób określony w decyzji wygasło 30 listopada 2022 r. W dniu wydania zaskarżonej decyzji nr 377/2022 i w dacie orzekania przez organ odwoławczy nie była już możliwa zmiana decyzji nr 126/2020, na podstawie art. 155 k.p.a. z powodu upływu terminu na wykonanie nasadzeń zamiennych. Tym samym odniesienie się do zarzutów strony dotyczących przesłanek zastosowania art. 155 k.p.a. tj. interesu społecznego i słusznego interes strony, było niecelowe.

Z tą decyzją nie zgodziła się Spółka, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości, zarzucając:

1. 1. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wniosek o zmianę decyzji został złożony przez skarżącą dnia 30 listopada 2022 r., podczas gdy wniosek ten został złożony dnia 28 października 2022 r., a dnia 30 listopada 2022 r. został jedynie sprecyzowany, na żądanie organu I instancji,
2. 2. naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skuteczność wniosku o zmianę terminu wyznaczonego na dokonanie nasadzeń następczych zależy od daty rozpoznania tego wniosku przez organ administracji publicznej, to jest od tego, czy rozstrzygnięcie zapadnie przed upływem tego terminu, czy też po upływie tego terminu, podczas gdy zgodnie z utrwalonymi poglądami judykatury, skuteczność wniosku o zmianę terminu wyznaczonego na dokonanie nasadzeń następczych zależy od jego złożenia przed upływem wyznaczonego terminu i bez znaczenia pozostaje data rozstrzygania przez organ administracji publicznej w przedmiocie złożonego wniosku, co doprowadziło do:
3. 3. naruszenia art. 15 k.p.a. i pozbawienia skarżącej prawa do dwuinstancyjnego postępowania, poprzez nierozpatrzenie sprawy ponownie przez organ II instancji wskutek odwołania, nierozważenie zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu i wydanie zaskarżonej decyzji wyłącznie w oparciu o błędnie wyłożoną treść art. 155 k.p.a.
4. 4. naruszenia art. 8 § 2 k.p.a., poprzez opisane w pkt 1 wyłożenie normy art. 155 k.p.a. pozostające w sprzeczności z utrwalonymi poglądami orzecznictwa sądowoadministracyjnego w zakresie skuteczności wniosku o zmianę terminu wyznaczonego na dokonanie nasadzeń zastępczych złożonego przed upływem terminu wyznaczonego na dokonanie nasadzeń zastępczych, w zaufaniu do których mogła działać skarżąca,
5. 5. naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, podczas gdy decyzja ta zapadła z naruszeniem przepisów prawa materialnego, to jest art. 155 k.p.a. oraz przepisów postępowania, a to art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., w sposób określony przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, rozważenie uchylenia decyzji organu I instancji poprzedzającej zaskarżoną decyzję i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja prawa nie naruszała, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie Sąd wyjaśnił, że istotą sprawy jest to, czy organ odwoławczy prawidłowo ocenił po pierwsze, brak przesłanek do zastosowania art. 155 k.p.a., a po drugie możliwość zmiany decyzji w tym trybie w kontekście pisma skarżącej, które wpłynęło do Urzędu Miasta Poznania 28 października 2022 r. i zakresu żądania skarżącej, zawartego w jej kolejnym piśmie, które wpłynęło do tego Urzędu 30 listopada 2022 r.

Zdaniem Sądu, analiza pierwszego z ww. pism skarżącej w żadnej mierze nie wskazywała (i nie wskazuje), że Spółka wnosiła o jakąkolwiek zmianę decyzji MKZ nr 126/2020 z dnia 17 lipca 2020 r. (w brzmieniu nadanym decyzjami zmieniającymi). Sąd wyjaśnił przy tym, że skarżąca zdawała sobie sprawę w toku postępowania z możliwości wystąpienia do właściwego organu o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. i o tym, jakie żądanie należy zawrzeć we wniosku. Przykładem na to jest wniosek skarżącej z dnia 26 maja 2022 r., w którym Spółka prosi o zmianę terminu nasadzeń, określonego w decyzji MKZ nr 126/2020 z dnia 17 lipca 2020 r.

Pismo zaś skarżącej, złożone w Urzędzie Miasta Poznania 28 października 2022 r. nie było żadnym wnioskiem o zmianę decyzji MKZ nr 126/2020, a jedynie informacją o zmianie ilości drzew poszczególnych gatunków, przeznaczonych do nasadzeń. Co więcej, ani z tego pisma, ani z pisma skarżącej złożonego w Urzędzie Miasta Poznania 30 listopada 2022 r. nie wynikało żądanie zmiany ustalonego w decyzji terminu nasadzeń. Wręcz przeciwnie, na wezwanie organu z 8 października 2022 r., skarżąca w tym drugim piśmie oświadczyła, że "złożony wniosek należy traktować jako wniosek o zmianę gatunków drzew do nasadzeń".

Sąd wskazał, że upływ terminu na wykonanie nasadzeń zastępczych nie powoduje wygaśnięcia obowiązku wynikającego z decyzji, dotyczącego wykonania tych nasadzeń. Na podstawie decyzji objętej wnioskiem o zmianę Spółka nabyła też prawo. Ponadto, złożenie w jej kolejnym piśmie, które wpłynęło do tego Urzędu 30 listopada 2022 r., określonego żądania było równoznaczne z wyrażeniem przez nią zgody na dokonanie zmiany decyzji, ale jedynie w zakresie zmiany gatunków drzew. W sprawie organy powinny zatem były ocenić, czy za wnioskowaną przez skarżącą Spółkę zmianą decyzji przemawia słuszny interes strony i interes społeczny oraz, czy przepisy szczególne się temu nie sprzeciwiają.

Ponadto należało stwierdzić, czy w niniejszej sprawie – wobec treści żądania i zakresu wnioskowanej zmiany – zmieniona decyzja będzie wykonalna w sposób w niej określony - w zakresie niezmienianego przecież terminu nasadzeń.

To wnioskodawca zakreśla granice, w jakich oczekuje działania organu. Organ nie może samodzielnie decydować, co jest przedmiotem podania strony. W niniejszej sprawie MKZ wiedzę o zakresie wnioskowanej zmiany powziął dopiero 30 listopada 2022 r., a skoro w tej właśnie dacie upływał termin nasadzeń ustalony przez organ w decyzji zmieniającej z dnia 23 czerwca 2022 r. nr 121/2022, to tym samym zmiana decyzji tylko w zakresie gatunków drzew była niemożliwa – bo termin nakazanych przez organ nasadzeń upływał w sposób uniemożliwiający (zgodnie z ww. decyzją) wykonanie nasadzeń nowych gatunków drzew.

Sąd wyjaśnił ponadto, że art. 155 k.p.a. umożliwia zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej wyłącznie przy niezmienionym stanie sprawy. Okoliczności nowe, powstałe po wydaniu decyzji ostatecznej mogą być uwzględnione jedynie w zakresie oceny interesu społecznego i słusznego interesu strony. Jak zauważył WSA w Warszawie w wyroku z 7 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1428/22 (CBOSA) "słuszny interes strony", którym to zwrotem posługuje się art. 155 k.p.a., rozumieć należy jako interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego, a nie jako subiektywną chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony. Słuszny interes strony, o którym mowa w art. 155 k.p.a. należy rozumieć jako interes prawny, a nie jako interes faktyczny.

Nie jest natomiast interesem prawnym trudność w pozyskaniu drzew określonego w decyzji administracyjnej gatunku i rozmiaru, nakazanych do nasadzeń. W ocenie Sądu, słusznie w tym zakresie wskazywały organy, że skarżąca miała wystarczająco dużo czasu od wydania pierwotnej decyzji (17 lipca 2020 r.) dla pozyskania ustalonych w planie nasadzeń gatunków i rodzajów drzew, zaakceptowanych przecież przez Spółkę. Skarżąca nie kwestionowała wydanej decyzji (nie wniosła od niej odwołania) w tej części, w jakiej określała wymogi nowych nasadzeń.

Sąd wskazał, że można przyjąć, że zmiana gatunków drzew do nasadzeń i zastąpienie tych, których pozyskanie na rynku jest trudniejsze innymi gatunkami leży w interesie skarżącej. Tym niemniej, ustawodawca celowo użył w art. 155 k.p.a. dodatkowego określenia interesu strony mającego przemawiać za zmianą ostatecznej decyzji, mianowicie słowa "słuszny", aby wykluczyć zmianę takiej decyzji tylko dlatego, że jest to w interesie strony (por. też wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2870/20, CBOSA).

W ocenie Sądu, organ I instancji prawidłowo też wyjaśnił w uzasadnieniu swojej decyzji, czemu ewentualna zmiana decyzji nie leży w interesie społecznym, wskazując przede wszystkim na to, że nasadzenia zamienne obejmować miały jedynie 4 gatunki drzew z przewidzianych kilkunastu, a zmniejszenie liczby gatunków może w przyszłości spowodować problemy z utrzymaniem zieleni i przyczyni się do zmniejszenia bioróżnorodności, która brana jest pod uwagę przy wykonywaniu nasadzeń rekompensujących stratę dla środowiska.

Sąd wskazał, że Minister wprawdzie błędnie uchylił się od oceny słusznego interesu strony i interesu społecznego, tym niemniej ta wada zaskarżonej decyzji nie miała wpływu na trafność rozstrzygnięcia, polegającego na utrzymaniu w mocy prawidłowej decyzji pierwszoinstancyjnej, a więc nie mogła prowadzić do jej uchylenia.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Z., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1. 1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 155 k.p.a. w zw. z art. 83d ust. 2 pkt 2, 4 i 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawach dotyczących zmiany decyzji zezwalających na usunięcie drzew i uzależniających zezwolenie od wykonania nasadzeń zastępczych, wydanie decyzji zmieniającej taką decyzję w trybie art. 155 k.p.a. (to jest zastosowanie art. 155 k.p.a.) nie może nastąpić po upływie terminu wykonania nasadzeń zastępczych określonego w decyzji zmienianej, nawet jeśli wniosek o zmianę decyzji został złożony przed upływem tego terminu, przy jednoczesnym przyjęciu, że upływ terminu wykonania nasadzeń zastępczych nie powoduje wygaśnięcia obowiązku i prawa wykonania nasadzeń zastępczych przez adresata decyzji, podczas gdy prawidłowo wyłożona treść powołanych norm nie pozwala na przyjęcie, że upływ terminu wykonania nasadzeń zastępczych stanowi negatywną przesłankę dopuszczalności zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a., która to zmiana może nastąpić w każdym czasie, zaś jedyną negatywną przesłanką wydania decyzji zmieniającej decyzję ostateczną jest przepis szczególny sprzeciwiający się takiej zmianie, którego Sąd I instancji nie wskazał, co doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., bowiem gdyby Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni, to przyjąłby, że o ile wniosek o zmianę decyzji złożony został przed upływem terminu wykonania nasadzeń zastępczych, to upływ tego terminu nie stanowi negatywnej przesłanki zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej zezwalającej na usunięcie drzew i uzależniającej to zezwolenie od wykonania nasadzeń zastępczych, nawet jeśli wydanie decyzji zmieniającej miałoby nastąpić po upływie terminu wykonania nasadzeń zastępczych, wobec czego Sąd I instancji dostrzegłby naruszenie prawa materialnego przez organ II instancji i uchylił zaskarżoną decyzję;
2. 2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 155 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie z uwagi na przyjęcie, że okoliczności faktyczne sprawy nie przesądzają o występowaniu pozytywnej przesłanki zmiany decyzji ostatecznej, podczas gdy za zmianą decyzji przemawiał słuszny interes skarżącej, mający charakter interesu prawnego wywodzonego z art. 84 ust. 7 i 8 ustawy o ochronie przyrody, które stanowią, że skarżąca może ponieść negatywne konsekwencje finansowe w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa, a stan taki mógł wystąpić z uwagi na okoliczności niezależne od skarżącej, na które skarżąca nie miała wpływu, czemu nie zaprzeczył Sąd I instancji i nie poczynił odmiennych ustaleń faktycznych, podczas gdy za zmianą decyzji przemawiał interes społeczny, ponieważ wnioskowana przez skarżącą zmiana decyzji miała na celu zrealizowanie tego samego interesu, którego broniła decyzja pierwotna, to jest zapewnienia estetycznego i ozdobnego charakteru zadrzewienia, zaś odmowa wnioskowanej zmiany oznacza, że w części objętej wnioskowaną zmianą drzewa w ogóle nie zostaną nasadzone, na czym ucierpiałby interes społeczny, wobec czego Sąd I instancji powinien przeprowadzić prawidłową subsumpcję ustalonego stanu faktycznego i zastosować normę art. 155 k.p.a., skutkiem czego winno być uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.,
3. 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., co polegało na nieuchyleniu decyzji organu II instancji pomimo dostrzeżenia przez Sąd I instancji, że organ w wyniku odwołania skarżącej nie rozpoznał ponownie merytorycznie sprawy, uchylił się od odniesienia do zarzutów skarżącej oraz zajęcia stanowiska w przedmiocie występowania przesłanek pozytywnych zastosowania art. 155 k.p.a., co doprowadziło do pozbawienia skarżącej prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, skutkiem czego powinno być zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji.

Z uwagi na podniesione zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie, uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W doktrynie i orzecznictwie dominuje pogląd, że tryb wzruszenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych lub do decyzji, przy wydaniu których organ ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. Wskazuje się na szerokie rozumienie praw nabytych, o których mowa w art. 155 k.p.a. Treścią prawa nabytego jest również rozstrzygnięcie o obowiązkach jednostki (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX, WKP 2026, Lex, art. 155).

W niniejszej sprawie decyzją nr 126/2020 z dnia 17 lipca 2020 r., MKZ zezwolił Spółce na usunięcie 81 drzew z terenu nieruchomości przy ul. [...] (dz. nr [...], [...] obręb K.) w P., pod warunkiem zastąpienia usuwanych drzew nasadzeniami 120 drzew ozdobnych na terenie ww. nieruchomości, zgodnie z załączonym do decyzji planem i wyznaczył termin wykonania nasadzeń do 30 czerwca 2022 r., a termin złożenia informacji o wykonanych nasadzeniach do 15 grudnia 2022 r. Za usunięcie drzew została naliczona opłata w wysokości 67 040,00 zł, która została odroczona na okres 3 lat od dnia, w którym do Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków wpłynie informacja o dokonaniu nasadzeń drzew. Następnie, na wniosek strony, powyższa decyzja została zmieniona decyzją MKZ nr 121/2022 z dnia 23 czerwca 2022 r., w zakresie terminu posadzenia drzew - do 30 listopada 2022 r.

Wskazać należy, że niniejsze postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji z dnia 17 lipca 2020 r. (zmienionej decyzją z dnia 23 czerwca 2022 r.) zostało zainicjowane pismem skarżącej kasacyjnie Spółki, które wpłynęło do Urzędu Miasta Poznania w dniu 28 października 2022 r., a zatem przed upływem terminu wykonania nasadzeń zastępczych. Organ w dniu 8 listopada 2022 r. wezwał stronę do wyjaśnienia, czy powyższe pismo należy traktować jako "wniosek o ponowne przedłużenie decyzji na wykonanie nasadzeń stanowiących rekompensatę za wycięte drzewa (...) czy też zmianę gatunków drzew planowanych do posadzenia". Spółka pismem z dnia 30 listopada 2022 r. (data wpływu do Urzędu Miasta Poznania) poinformowała, że wnosi o zmianę gatunków drzew do nasadzenia z powodu braku możliwości zakupu deklarowanych w planie nasadzeń gatunków drzew w narzuconych decyzją parametrach wielkościowych.

Zasadnie wskazuje skarżąca kasacyjnie Spółka, że organ, stosownie do art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. winien poinformować skarżącą, że z uwagi na zbliżający się upływ terminu dokonania nasadzeń zastępczych skarżąca powinna we wniosku o zmianę decyzji w zakresie określenia gatunków drzew do nasadzeń wystąpić o zmianę decyzji w zakresie terminu wykonania nasadzeń zastępczych, jak i terminu złożenia informacji o wykonanych nasadzeniach. Tymczasem wezwanie organu z dnia 8 listopada 2022 r. takiej informacji nie zawierało, ponadto zostało nieprawidłowo sformułowane – wezwano do sprecyzowania, czy pismo stanowi wniosek o "ponowne przedłużenie decyzji", czy "zmianę gatunków drzew planowanych do posadzenia". Skarżąca stosując się do tak sformułowanego wezwania i precyzując, że chodzi o zmianę gatunków drzew do nasadzenia, otrzymuje w drugiej instancji rozstrzygnięcie, z którego wynika, że z uwagi na upływ terminu wykonania nasadzeń zastępczych, zmiana decyzji nie jest możliwa. Takie postępowanie organów narusza wskazane przepisy procedury administracyjnej.

Usprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. w zw. z art. 83d ust. 2 pkt 2, 4 i 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2022 r., poz. 916 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawach dotyczących zmiany decyzji zezwalających na usunięcie drzew i uzależniających zezwolenie od wykonania nasadzeń zastępczych, wydanie decyzji zmieniającej taką decyzję w trybie art. 155 k.p.a. nie może nastąpić po upływie terminu wykonania nasadzeń zastępczych określonego w decyzji zmienianej, nawet jeśli wniosek o zmianę decyzji został złożony przed upływem tego terminu, przy jednoczesnym przyjęciu, że upływ terminu wykonania nasadzeń zastępczych nie powoduje wygaśnięcia obowiązku.

Należy zauważyć, że w decyzji z dnia 17 lipca 2020 r. organ wyraźnie wskazał, że uzależnia wydanie zezwolenia na usunięcie drzew od zastąpienia usuwanych drzew innymi drzewami, zgodnie z pkt 3 decyzji, w którym zobowiązał wnioskodawcę m.in. do posadzenia 120 drzew na terenie nieruchomości celem zrekompensowania ubytku w zadrzewieniu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że upływ terminu na wykonanie nasadzeń zastępczych nie powoduje wygaśnięcia obowiązku wynikającego z decyzji, dotyczącego wykonania tych nasadzeń. Wobec tego, jak słusznie wskazuje skarżąca kasacyjnie Spółka, skoro obowiązek nie wygasł, brak jest przeszkód do zmiany decyzji w zakresie określenia gatunków drzew i terminu wykonania nasadzeń, jak i terminu złożenia informacji o wykonanych nasadzeniach.

Należy zwrócić uwagę, że w przypadku decyzji nakładających obowiązek, upływ terminu nie ma wpływu na obowiązywanie danej decyzji, a zatem decyzje takie mogą być weryfikowane w trybie art. 155 k.p.a. również po upływie tego terminu.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie można więc podzielić stanowiska organu odwoławczego, jak i Sądu I instancji, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest niedopuszczalna z tego powodu, że termin jej wykonania już upłynął. W dacie złożenia przez Spółkę wniosku o zmianę decyzji termin ten jeszcze nie upłynął. Nie do zaakceptowania jest natomiast sytuacja, w której to wyłącznie od terminu załatwienia sprawy przez organ uzależnione byłoby merytoryczne rozpoznanie złożonego przez stronę wniosku, co zasadnie podnosiła skarżąca Spółka w skardze.

Ponadto, ww. termin nie jest terminem prawa materialnego, a został wyznaczony przez organ na wniosek strony i może być na wniosek strony zmieniony. Nie można zatem podzielić tak rygorystycznego stanowiska w kwestii zmiany spornej decyzji, skutkującego uniemożliwieniem skarżącej skorzystania z trybu art. 155 k.p.a. Należy mieć na względzie, że obowiązek wykonania nasadzeń zastępczych jest ściśle związany z celami ochrony przyrody wskazanymi w art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. W realiach rozpoznawanej sprawy rozważenia wymagał wniosek Spółki o zmianę decyzji, gdyż wysoko sformalizowane podejście do rozstrzygnięcia sprawy skutkuje tym, że jako lepszy wariant wybrano brak jakichkolwiek nasadzeń, co w sposób naturalny jest sprzeczne z celami ochrony przyrody.

Konsekwencją przyjęcia ww. błędnego poglądu przez organ II instancji, był brak zajęcia stanowiska w przedmiocie występowania przesłanek zastosowania art. 155 k.p.a., a więc dokonania oceny słusznego interesu strony i interesu społecznego, która to ocena miała zasadnicze znaczenie przy rozstrzyganiu sprawy w trybie art. 155 k.p.a. Stąd też odniesienie się do zarzutu zawartego w pkt 2 skargi kasacyjnej należy uznać za przedwczesne.

Mając na uwadze powyższe rozważania, za zasadne należy uznać zarzuty zawarte w pkt 1 i 3 skargi kasacyjnej.

Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji będzie miał na względzie uwagi wyżej poczynione, w szczególności skieruje do Spółki prawidłowo sformułowane wezwanie do sprecyzowania pisma z dnia 28 października 2022 r., uzupełnionego pismem z dnia 30 listopada 2022 r., zgodnie z zasadami określonymi w art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a., uwzględniające informację o konieczności zmiany decyzji również w zakresie terminu wykonania nasadzeń, jak i terminu złożenia informacji o wykonanych nasadzeniach, a rozpatrując sprawę będzie miał na uwadze, że upływ terminu na dokonanie nasadzeń zastępczych nie stanowi przeszkody do zmiany decyzji.

Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i decyzji organów, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.