Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 5 grudnia 2025 r., VII SAB/Wa 169/24, w sprawie ze skargi Parafii pw. [...][...][...] na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister) w przedmiocie wyrażenia zgody na przekazanie gruntów stwierdził, że Minister dopuścił się przewlekłości (punkt pierwszy); stwierdził, że przewlekłość organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt drugi); wymierzył Ministrowi grzywnę w wysokości 3000 (trzech tysięcy) złotych (punkt trzeci); zasądził od Ministra na rzecz każdej skarżącej Parafii oraz solidarnie na rzecz wszystkich skarżących Parafii koszty postępowania (punkt czwarty).
W ocenie Sądu istotą postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy organ administracji publicznej podejmuje czynności w toku postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny. Przewlekłość postępowania występuje, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości o prawidłowości podjętych czynności, jak również stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. W realiach niniejszej sprawy Minister prowadził postępowanie podejmując opieszałe i niesprawne działania. Na podstawie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej k.p.a.), wielokrotnie przedłużał termin załatwienia sprawy z uwagi na brak możliwości uzyskania od Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (dalej KOWR), co, w ocenie Sądu, nie było uzasadnione okolicznościami sprawy, a jedynie brakiem nadzoru nad podległym organem.
Ewentualne przyjęcie wykładni art. 36 § 1 k.p.a., zgodnie z którą w każdym przypadku powiadomienia strony o planowanym terminie załatwienia sprawy wyłączona jest możliwość stwierdzenia, że organ pozostaje w bezczynności czy przewlekłości mogłaby prowadzić do niezasadnego przedłużenia przez organy terminów załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 16 września 2024 r., sygn. akt II SAB/Gl 124/24). Przewidziane w art. 36 k.p.a. wydłużenie terminu załatwienia sprawy ma przede wszystkim zapewnić stronie informację o perspektywie czasowej zakończenia postępowania i powodach jego wydłużenia i stanowi wykonanie ciążącego na organie obowiązku informacyjnego. Nie może być natomiast traktowany instrumentalnie i być wykorzystywany jedynie jako mechanizm odłożenia rozpoznania sprawy na czas znacznie przekraczający terminy ustawowe (wyrok WSA we Wrocławiu z 27 października 2022 r., sygn. akt III SAB/Wr 365/22).
Sąd I instancji stwierdził, że czas trwania postępowania z zażalenia skarżących przekroczył rozsądne granice przy uwzględnieniu podejmowanych czynności, jak również stopnia zawiłości sprawy i postawy samych skarżących. W ocenie Sądu organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w ustawowym terminie, a o przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania świadczy dodatkowo okoliczność, iż organ dopiero po złożeniu skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania wydał postanowienie uchylające w całości zaskarżone postanowienie Dyrektora KOWR i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Sąd uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy z całą pewnością doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązków organu polegającego na sprawnym prowadzeniu postępowania celem załatwienia sprawy. Wpłynęło na to kilkunastokrotne przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy oraz wadliwe przedłużanie postępowania bez uzasadnionych podstaw. Ponadto, do dnia wydania postanowienia Minister nie uzyskał od Dyrektora Generalnego KOWR akt sprawy, z czego, zdaniem Sądu, w sposób oczywisty wynika, że albo akta te nie były potrzebne, albo wydane postanowienie było nieprawidłowe. Z całą pewnością natomiast, w ocenie Sądu, Minister nie potrafił zdyscyplinować podległego mu organu, a tym samym dopuścił się przewlekłości w rozpatrzeniu złożonego zażalenia, która tym samym miała charakter rażący.
Z uwagi na okres prowadzonego postępowania znacznie przekraczający rozsądne ramy wydawanych postanowień w przedmiocie wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy oraz nieudolność Ministra w zdyscyplinowaniu podległego mu Dyrektora Generalnego KOWR w przekazaniu żądanych akt spraw Sąd uznał, że wymierzenie Ministrowi grzywny jest w pełni uzasadnione, a grzywna w wysokości 3000 zł spełni swój represyjno-prewencyjny charakter.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu drugiego i punktu czwartego, i rozpoznanie skargi w tej części poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem oraz oddalenie skargi w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
a) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 12, art. 35 § 1, 3 i 5 oraz art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Minister dopuścił się przewlekłości prowadząc postępowanie z zażalenia wniesionego na postanowienie Dyrektora Generalnego KOWR, reprezentowanego przez Dyrektora Oddziału Terenowego KOWR we Wrocławiu z 30 grudnia 2022 r., w sytuacji gdy Minister od samego początku prowadzonego postępowania podejmował czynności niezbędne do wydania rozstrzygnięcia, w tym pozyskanie od organu pierwszej instancji oryginałów kompletnych i uporządkowanych akt sprawy, następnie ustalenie daty doręczenia zaskarżonego postanowienia z 30 grudnia 2022 r. oraz przekazanie przez organ pierwszej instancji dodatkowych, istotnych w sprawie dokumentów i informacji, nieuwzględnionych w pierwotnie przesłanych aktach, które to czynności nie pozwalają przyjąć, że doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania;
b) art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12, art. 35 § 1, 3 i 5 oraz art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Minister dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (a zatem cechowało się jawnym natężeniem braku woli organu do załatwienia sprawy), w sytuacji gdy Minister podejmował wszelkie działania niezbędne do uzyskania kompletu akt od organu pierwszej instancji w celu merytorycznego rozpoznania zażalenia, przez co nie sposób zarzucać toczącemu przed nim postępowaniu, iż było ono prowadzone w sposób przewlekły, a tym bardziej, że przewlekłość ta przybrała kwalifikowany charakter (przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa);
c) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wymierzenie Ministrowi grzywny z tytułu przewlekłego prowadzenia postępowania i przypisanie jej funkcji represyjno-prewencyjnej w sytuacji, gdy w istocie organ nie dopuścił się przewlekłości, grzywna zatem była nieuzasadniona, a nawet gdyby uznać, że przewlekłość miała jednak miejsce, to represyjno-prewencyjny sens grzywny zdezaktualizował się w świetle ustalenia, iż postępowanie prowadzone w przedmiocie wyrażenia zgody na nieodpłatne przekazanie gruntów zostało definitywnie zakończone na drodze postępowania Ministra z 8 lipca 2025 r. utrzymującego w mocy postanowienie Dyrektora Generalnego KOWR z 29 stycznia 2025 r., a zatem sprawa została rozstrzygnięta merytorycznie 5 miesięcy przed wydaniem zaskarżonego wyroku.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona skarżąca w I instancji, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, podtrzymała dotychczasowe stanowisko, a skargę kasacyjną oceniła jako niezasadną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Pojęcie przewlekłości zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód (formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy). Skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej niż to wynika z art. 35 § 1 – § 3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych (zob. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19). Przewlekłość postępowania oznacza również stan, w którym organy administracyjne prowadzące postępowanie formalnie nie pozostają w zwłoce w załatwieniu sprawy, ponieważ wyznaczają sobie nowy termin jej załatwienia, powołując się na niezależne od siebie przyczyny, a także gdy podejmują działania pozorne bądź działają opieszale (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, "Państwo i Prawo" 2011, z. 6, s. 33).
W pełni podzielając powyższą argumentację należy uznać za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, iż w niniejszej sprawie organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, a zwłoka organu w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy była efektem jego zaniechań. Czynności podejmowane przez Ministra były nieefektywne i sprawiały wrażenie pozornych. Sam skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne przyjęcie, że Minister dopuścił się przewlekłości w przedmiotowej sprawie "w sytuacji gdy Minister od samego początku prowadzonego postępowania podejmował czynności niezbędne do wydania rozstrzygnięcia ukierunkowane najpierw na pozyskanie od organu pierwszej instancji oryginałów kompletnych i uporządkowanych akt sprawy, następnie ustalenie terminowości wniesienia zażalenia na postanowienie z 30 grudnia 2022 r. oraz przekazanie przez organ pierwszej instancji dodatkowych, istotnych w sprawie dokumentów i informacji, nieuwzględnionych w pierwotnie przesłanych aktach".
Należy jednak zauważyć, że postanowienie w przedmiocie zaskarżenia zostało ostatecznie wydane bez uzyskania wskazanych dokumentów, mimo iż zostały one określone jako niezbędne, co oznaczałoby, że już wcześniej nie było przeszkód do rozstrzygnięcia sprawy.
Stan przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (wyrok NSA z 7 września 2021 r., III OSK 977/21, LEX nr 3219595). Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r. I OSK 2424/16). W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oczywistym jest, że dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie terminów załatwienia sprawy, gdyż musi być ono znaczne, ale też pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA z: 21 listopada 2018 r., II OSK 2916/18, LEX nr 2616948; 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19, LEX nr 2721436; 18 lipca 2019 r., II OSK 533/19, LEX nr 2720394).
Okoliczności niniejszej sprawy pozwalają w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż bezczynność skarżącego kasacyjnie organu w tej sprawie przybrała postać kwalifikowaną. W uzasadnieniu wyroku Sąd słusznie bowiem zwrócił uwagę, że Minister wielokrotnie informował stronę o zmianie planowanego terminu rozpatrzenia sprawy powołując się na konieczność oczekiwania na przesłanie przez organ I instancji oryginalnych, kompletnych i uporządkowanych akt sprawy, a ostatecznie, po wniesieniu skargi przez stronę, bez uzyskania akt sprawy, wydał postanowienie uchylające w całości zaskarżone postanowienie Dyrektora Generalnego KOWR z 30 grudnia 2022 r. i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przekroczenie terminu załatwienia sprawy było zatem nie tylko znaczne, ale również pozbawione racjonalnych podstaw ujawnionych w przedmiotowym postępowaniu.
Sąd uwzględniając skargę na przewlekłość może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania Sądu. Ewentualna ingerencja Sądu II instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być zatem ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (por. wyroki NSA z 24 czerwca 2025 r., II GSK 317/25; z 7 listopada 2024 r., II GSK 1499/24; z 23 listopada 2022 r., II OSK 557/22).
W okolicznościach przedmiotowej sprawy należy uznać, że Sąd I instancji, wymierzając organowi grzywnę, nie przekroczył granic uznania sędziowskiego. Środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi i powinny mieć zastosowanie do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyroki NSA z 20.11.2020 r., II OSK 3455/19, LEX nr 3087602; z 12.01.2021 r., III OSK 1931/21, LEX nr 3124258; z 28.07.2020 r., II GSK 130/20, LEX nr 3058766).
Mając na uwadze, iż Minister powołując się na brak akt sprawy, ostatecznie wydał postanowienie w przedmiocie zaskarżenia bez ich uzyskania, należy uznać, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Grzywna ma również na celu oddziaływać prewencyjnie, tak aby wzmocnić gwarancje terminowego załatwiana spraw. Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 149 § 2 w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.