Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 lipca 2026 r., sygn. akt II OSK 644/25

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 25 października 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa1570/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. D. uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 kwietnia 2024 r., nr 426/24 oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim z 14 marca 2024 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 25 kwietnia 2024 r., nr 426/24 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 83 ust. 2 Prawo budowlane (Dz. U z 2023 r. poz. 682), po rozpoznaniu odwołania M. D. - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim (PINB) z 14 marca 2024 r. odmawiającą nakazania rozbiórki budynku jednorodzinnego ze zbiornikiem na nieczystości - dz. nr [...] w K., gm. M. Organ wskazał, że uprzednio decyzją z 21 lutego 2023 r. uchylił decyzję PINB z 24 listopada 2022 r. nakazującą rozbiórkę i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Podczas kontroli 23 maja 2023 r. ustalono, że ww. budynek ma wymiary 9,56 m x 10,51 m, dach dwuspadowy z blachodachówki ze spadkiem od północnego zachodu i południowego wschodu, orynnowany, bez rur spustowych. Od południowego wschodu jest lukarna z dachem dwuspadowym zadaszająca część tarasu. Zadaszone wejście do budynku wsparte jest na dwóch słupach drewnianych 14 cm x 14 cm. Budynek w konstrukcji szkieletowej wypełnionej płytami OSB, jest w stanie surowym otwartym. Ok. 8 m od frontu znajduje się pokrywa zbiornika na nieczystości ciekłe. W dniu kontroli nie prowadzono robót. Wysokość, szerokość, długość są tożsame z ustaleniami z kontroli 6 listopada 2019 r.

W dniu 13 lutego 2024 r. skarżąca wniosła m.in. o zakończenie postępowania na mocy art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez nakazanie rozbiórki obiektu

Na wezwanie organu 6 marca 2024 r. inwestor złożył ekspertyzę techniczną. WINB wskazał, że decyzją z 15 maja 2012 r., Nr 478/12 Starosta Miński udzielił L. Ż. i L. S. pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego ze zbiornikiem na nieczystości i garażu na ww. działce, a decyzją z 20 kwietnia 2020 r. stwierdził jej wygaśnięcie. Fakt ten wyłącza możliwość badania zgodności robót z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Następnie zaznaczył, że w aktach brak jest dziennika budowy, protokołów odbioru etapów budowy i innych dokumentów. Podkreślił, że przekroczono uprawnienia wynikające z pozwolenia na budowę (do wygaszenia). Zmieniono wysokość budynku z 7,45 m na 8,76 m, co może mieć wpływ na obciążenie konstrukcji budynku, stan granicznej nośności i użytkowalności. Z ekspertyzy z 29 lutego 2024 r. wynika, że roboty są zgodne z zasadami wiedzy technicznej i sztuki budowlanej. Konstrukcja odpowiada wymogom nośności i stateczności. Z inwentaryzacji geodezyjnej wynika, że położenie budynku odpowiada § 12 warunków technicznych (4 m od granicy działki nr [...]), a zbiornika jest zgodne z § 36 ust. 2 rozporządzenia) od granicy działki o nr ew. [...] i nr ew. [...] - drogi przekracza 2 m, a od budynku 5 m. Budynek odpowiada też zapisom planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy Mrozy z 18 maja 2004 r. nr XX/105/04.

Działka leży na terenie MR-U - zabudowy rolniczej siedliskowej, dopuszcza się lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług. Dla tego terenu plan ustala maksymalną wysokość zabudowy na dwie kondygnacje lub trzy w przypadku nawiązania do zabudowy sąsiedniej (budynek ma 2 kondygnacje: parter + poddasze) - nakazuje zachowanie min. 20 % powierzchni biologicznie czynnej lub min 30 % przy realizacji działalności gospodarczej (pow. działki 2595 m2 - rejestr gruntów - przy powierzchni zabudowy 68 m2). Zachowano min. odległość od drogi gminnej (dz. nr [...]) na terenie zabudowanym (§12 ust 7 lit. f planu) tj. co najmniej 6 m (inwentaryzacja geodezyjna).

Zdaniem organu, nie było więc uzasadnione nakładanie jakichkolwiek obowiązków. W takiej sytuacji w orzecznictwie prezentowano rozbieżne poglądy. Oceniane są wyłącznie prace od rozpoczęcia budowy do wygaszenia pozwolenia na budowę. W celu kontynuowania inwestycji inwestorzy winni wystąpić z wnioskiem na mocy art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego.

Organ podniósł, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestorzy załączyli - złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej - oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca była stroną tego postępowania i nie kwestionowała ww. prawa. Nie można więc uznać, że do wygaszenia pozwolenia na budowę inwestorzy nie mieli prawa do dysponowania działką o nr ew. [...] na cele budowlane.

Skargę na ww. decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła M. D. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. – art. 51 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 4 i art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego w zw. z art. 199 k.c. poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji PINB, pomimo że inwestorzy tak w dacie uzyskania pozwolenia na budowę, realizowania budowy, jak i prowadzenia tego postępowania nie dysponują prawem do nieruchomości na cele budowlane, a więc nie ma prawnej możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem; obie decyzje sankcjonują zatem stan niezgodny z prawem;
2. – art. 7, art. 77 § 1 i art. 15 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, a więc uchylenie się od jej ponownego rozpatrzenia w pełnym zakresie w postępowaniu odwoławczym;
3. – art. 80 K.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, a w konsekwencji formułowanie dowolnych wniosków nie poddających się merytorycznej weryfikacji;
4. – art. 8 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do organów Państwa oraz nieprawidłowe uzasadnienie decyzji, z uwagi na niewyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia faktycznych i prawnych, jak i brak odniesienia się do odwołania;
5. – art. 138 § 1 pkt 1) w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 25 października 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1570/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zawiadomienie skierowane do organu nadzoru budowlanego dotyczące realizacji robót budowlanych niezgodnie z przepisami prawa z żądaniem jego rozbiórki nie jest wiążące, niemniej obliguje organ do wyjaśnienia charakteru i zakresu wykonanych bądź wykonywanych robót budowlanych i możliwości ich ewentualnego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W tego rodzaju sprawach organ działa bowiem z urzędu.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie może być kwestionowane, że inwestorzy przystąpili do wykonywania opisanej inwestycji dysponując ostateczną decyzją z 15 maja 2012 r. udzielającą pozwolenia na budowę. Oczywiste jest również, że wobec przerwania robót na ponad 3 lata organ architektoniczno-budowlany decyzją z 20 kwietnia 2020 r. stwierdził jej wygaśnięcie. Ponadto, według oświadczenia inwestorów roboty nie były prowadzone po 2015 r. (pismo z 17 czerwca 2020r.). Obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było zatem jednoznaczne ustalenie, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę i zastosowanie bądź odmowa zastosowania jednego z nakazów określonych w art. 51 w zw. z przepisami art. 50 Prawa budowlanego.

Według projektu zagospodarowania działki zatwierdzonego decyzją z 15 maja 2012 r. obiekt miał posiadać wymiary 8,23 m x 10,49 m oraz leżeć w odległościach: 5,37 m od północno zachodniej ściany budynku mieszkalnego na tej działce i 4 m od południowo zachodniej granicy działki. Od północnego zachodu przewidziano zadaszone wejście do budynku po 3 stopniach o wysokości 0,17 m każdy, wsparte na słupach., a od południowego zachodu zadaszony taras. Wysokość obiektu określono na ok. 7,15 m od poziomu terenu do spodu konstrukcji dachu. Zbiornik na nieczystości ciekłe usytuowano w odległości 2 m od granicy działki nr [...] stanowiącej drogi publicznej.

Natomiast zgodnie z ustaleniami PINB dokonanymi podczas kontroli z 6 listopada 2019 r. i potwierdzonymi w trakcie kontroli w dniu 23 maja 2023 r. budynek w stanie surowym otwartym ma powierzchnię zabudowy 9,56 m x 10,51 m. Położony jest w odległości ok. 5,21 m od ściany budynku mieszkalnego na tej działce i ok. 3,9 m od granicy działki nr [...]. Dach jest dwuspadowy. Na poddaszu od południowego wschodu wykonano lukarnę jako zadaszenie tarasu na parterze, a od północnego zachodu zadaszone wejście. Zbiornik na nieczystości ciekłe, którego pokrywa leży 0,52 m powyżej poziomu terenu znajduje się ok. 8 m od północno zachodniej ściany ww. budynku mieszkalnego i ok. 18,9 m od ogrodzenia dzielącego działki nr ew. [...] i [...].

W oparciu o powyższe czynności kontrolne organ uprzednio ustalił, że zmieniono charakterystyczne parametry obiektu: kubaturę, powierzchnię zabudowy, szerokość i wysokość poprzez zmianę w szczególności: szerokości z 8,23 m na 9,56 m wobec wykonania w bryle budynku zadaszonego tarasu w rzucie 1,92 m x 4,32 m od południowego wschodu, częściowo w miejscu projektowanego tarasu; wysokość mierzoną od poziomu terenu do spodu konstrukcji dachu z 7,15 m na 8,76 m, w ten sposób przekraczając 2% szerokości i wysokości obiektu określonej w dokumentacji projektowej.

Natomiast w przedłożonej, na wezwanie organu, ekspertyzie technicznej z lutego 2024 r. nie podano powyższych parametrów obiektu. Wskazano tylko, że "Oględziny i pomiary z natury wykazały zgodność z ww. projektem w zakresie wymiarowym (patrz załączony rysunek) z wyjątkiem poziomu parteru, który w stanie obecnym - niewykończonym wynosi ok 1,2m nad poziomem gruntu, Należy przy tym zauważyć, iż w projekcie, na rysunku zagospodarowania terenu, poziom podłogi parteru oznaczony jest jako 156,2 m n.p.m., czyli 1,2 m nad poziomem terenu oznaczonym na mapie (155,9 m n.p.m.). Na projekcie oznaczono poziom parteru 50 cm powyżej poziomu terenu. Rozbieżność w projekcie może być interpretowana w sposób niejednoznaczny." Odniesiono się jedynie ogólnie do prawidłowości usytuowania budynku w świetle warunków technicznych, zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego i aspektów konstrukcyjnych.

Organy nie poddały zatem ocenie kompletności powyższej ekspertyzy, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a więc na przykład ewentualne zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w przypadku jednoznacznego potwierdzenia, że inwestor istotnie odstąpił od projektu budowlanego. Miało to kluczowe znaczenie również w kwestii badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku potwierdzenia takich istotnych różnic organy miały bowiem obowiązek ustalić, czy inwestorzy posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Rację ma bowiem skarżąca powołując się na utrwalone stanowisko sądów administracyjnych, że w postępowaniu naprawczym prawo to podlega kontroli organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 22 lutego 2024r., sygn. akt II SA/Wr 443/23; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 15 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/GI 1149/23; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 8 lutego 2024 r. II SA/Sz 848/23;).

W tym postępowaniu nie może być jednak poddawana ocenie organów prawidłowość złożenia przez inwestorów oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sprawie zakończonej decyzją z 15 maja 2012 r. o pozwoleniu na budowę.

W przepisach art. 50-51 Prawa budowlanego unormowano postępowanie naprawcze, a nie legalizacyjne, jak w art. 48 tej ustawy. Do zastosowania tego trybu konieczne jest ustalenie, że roboty budowlane wykonano w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego. Spośród tych punktów tylko pkt 1 dotyczy robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia, pozostałe punkty dotyczą robót wykonanych, czy to na podstawie pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, czy też w sytuacji, gdy uzyskanie pozwolenia na budowę bądź dokonanie zgłoszenia nie było wymagane.

Tym samym nawet fakt, że roboty budowlane nie zostały zrealizowane samowolnie nie wyklucza możliwości zastosowania art. 50-51 Prawa budowlanego. Jeżeli organ ustali, że wykonane roboty naruszają określone normy, to zobowiązany jest nakazać wykonanie czynności lub robót budowlanych, które doprowadzą je do stanu zgodnego z tymi przepisami. Natomiast jeżeli robót budowlanych nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi kasacyjne wnieśli Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz L. S. i L. Ż..

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 8 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 51 i 37 Prawa budowlanego poprzez:
2. a. niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej oraz błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego sprawy i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że w omawianej sprawie organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie z naruszeniem w/w przepisów, podczas gdy organy te w sposób wyczerpujący przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i zajęły stanowisko w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć,
3. b. błędne przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego w sytuacji gdy inwestycja została wykonana w oparciu o pozwolenie na budowę, które zostało wygaszone ostateczną decyzją, obowiązane są do ustalenia czy inwestycja została wykonana zgodnie z projektem budowlanym i czy nie zachodzą przesłanki do prowadzenia postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowanego w sytuacji ustalenia wykonania inwestycji z istotnymi odstępstwami w świetle art. 36a Prawa budowlanego, podczas gdy w sytuacji wygaszenia pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do ustalenia czy taka inwestycja została wykonana zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowanymi, przepisami planistycznymi i zasadami wiedzy technicznej w świetle art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, co w omawianej sprawie zostało uczynione przez organy nadzoru budowlanego (odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć),
4. c. uwzględnienie skargi pomimo nienaruszenia przez organy I i II instancji przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
5. d. błędne przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego nie dokonały oceny kompletności ekspertyzy technicznej z lutego 2024 r. przedłożonej w sprawie na wezwanie organu, podczas gdy z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organy te, prowadząc postępowanie administracyjne, dokonały własnej merytorycznej oceny przedłożonej ekspertyzy technicznej, co zostało w sposób wyczerpujący wykazane w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć,
6. e. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11, 15 K.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi i uchyleniu decyzji Mazowieckiego WINB Nr 426/24 z dnia 25 kwietnia 2024 r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w sytuacji prawidłowego ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy, zgromadzenia w toku postępowania materiału dowodowego obrazującego przebieg postępowania, dokonania oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w tym przedłożonej ekspertyzy technicznej, co pozwalało organowi II instancji na wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.
7. 2. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania pomimo tego, że istniały przesłanki do oddalenia skargi M. D.;
8. 3. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma zastosowanie w sytuacji wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę i wykonaniu inwestycji z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wygaszona ostateczną decyzją, podczas gdy w takiej sytuacji pozwolenie na budowę zostaje wyeliminowane z obrotu prawnego, inwestor zatem traci wynikające z niego uprawnienia; wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącza możliwość badania/porównywania robót budowanych prowadzonych przy budowie określonego obiektu z warunkami i ustaleniami wynikającymi z zatwierdzonego wygaszoną decyzją projektu budowlanego, w tym w świetle art. 36a Prawa budowlanego; w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 1 i 2 Prawa budowlanego celem ustalenia, czy inwestycja, której pozwolenie na budowę zostało wygaszone, została wykonana zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowanymi, przepisami planistycznymi i zasadami wiedzy technicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

L. S. i L. Ż. zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:

1. 1. art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. polegające na niewyczerpującym i niewszechstronnym rozważeniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności:
2. – na pominięciu, że z ekspertyzy technicznej z lutego 2024 r. przedłożonej przez Uczestników na wezwanie organu, w części graficznej na str. 11 znajduje się porównanie pomiarów budynku z natury z projektem, z których jednoznacznie wynika, że oględziny i pomiary z natury wykazały zgodność obiektu w zakresie wymiarowym z projektem budowlanym, co podważa ustalenia kontroli z dnia 6 listopada 2019 r. i dnia 23 maja 2023 r., zaś przedmiotowa ekspertyza ma charakter kompletny i została sporządzona przez uprawnionych specjalistów, co winno skutkować uznaniem, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi;
3. – niewzięciu pod rozwagę i pominięciu dowodów, w sytuacji gdy dowody te w sposób jednoznaczny wskazywały, iż wszyscy właściciele działki nr ew. [...] wyrażali zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, zaś M. D. jako strona postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę (w tym doręczono jej decyzję nr 478/12 z dnia 15 maja 2012 r.) nie kwestionowała prawa uczestników do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zaczęła to robić dopiero po powstaniu między stronami konfliktu związanego z nieruchomością i na potrzeby prowadzonych postępowań sądowych, co winno skutkować uznaniem, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi;
4. 2. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, co skutkowało uwzględnieniem skargi, tj. naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1-3 i art. 50 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm., dalej Prawo budowlane) polegające na przyjęciu, że:
5. – w sprawie należało ustalić czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, co będzie miało przełożenie na zastosowanie bądź odmowę zastosowania jednego z nakazów określonych w art. 51 w zw. z przepisami art. 50 Prawa budowlanego, podczas gdy prawomocną i ostateczną decyzją z dnia 20 kwietnia 2020 r. znak AB.6740.12.25.2012 Starosta Miński stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji nr 478/12 z dnia 15 maja 2012 r. znak AB.6740.12.25.2012, co skutkowało wyłączeniem możliwości badania (porównania) robót budowlanych prowadzonych przy budowie obiektu z warunkami i ustaleniami wynikającymi z zatwierdzonego ww. decyzją projektu budowlanego, które wobec wygaśnięcia decyzji zostało wyeliminowane z obrotu prawnego;
6. – w sprawie nie jest wykluczona możliwość zastosowania art. 50-51 Prawa budowlanego, podczas gdy nie zaistniały okoliczności, które uzasadniałyby nałożenie obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego w ramach kompetencji ustawowych organu na uczestników postępowania, bowiem prawidłowo organy I i II instancji ustaliły, że ze znajdującej się w aktach sprawy ekspertyzy technicznej z lutego 2024 r. wynika, iż "Wykonane roboty zostały przeprowadzone zgodnie z zasadami wiedzy technicznej oraz sztuki budowlanej, a także przepisami techniczno-budowlanymi, wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; odpowiadają wymogom dotyczącym bezpieczeństwa nośności i stateczności konstrukcji w świetle warunków wynikających z art. 5 Prawa budowlanego; elementy konstrukcji zachowują stabilność i nadają się do zachowania." oraz "Oględziny i pomiary z natury wykazały zgodność z ww. projektem w zakresie wymiarowym (...)", a zatem wykonane prace nie naruszają żadnych norm, nie ziściły się zatem żadne przesłanki warunkujące nakazanie rozbiórki obiektu budowalnego;
7. – prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, co skutkowało uwzględnieniem skargi, tj. naruszenie art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a, c, d w zw. z art. 84a ust. 1 pkt 1 3 Prawo budowlane polegające na uznaniu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy sporządzona na wezwanie organu ekspertyza nie stanowi dostatecznego dowodu dla wykazania okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, podczas gdy przedmiotowa ekspertyza ma charakter kompletny i została sporządzona przez uprawnionych specjalistów, co winno skutkować uznaniem, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżących kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego M. D. wniosła o jej oddalenie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. S. i L. Ż. M. D. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skargi kasacyjne wniesione przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz przez L. S. i L. Ż. nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W rozpoznawanej sprawie powstała nietypowa sytuacja, nieprzewidziana wprost w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane. Jak wynika z akt sprawy inwestorzy zbudowali dom w oparciu o pozwolenie na budowę. Inwestycja nie została doprowadzona do takiego stanu, by dom mógł być użytkowany. Budowa została przerwana na czas powyżej trzech lat co skutkowało stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy nadzoru budowlanego w toku prowadzonego postępowania ustaliły, że budynek został wprawdzie wykonany z odstępstwami od projektu budowlanego, jednakże jego parametry nie naruszają przepisów powszechnie obowiązujących. W konsekwencji wydana została decyzja o odmowie wydania nakazu rozbiórki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie Sąd I instancji uznał, że tego rodzaju rozstrzygnięcie jest nieprawidłowe.

W przypadku uzyskania informacji, że budynek realizowany jest niezgodnie z projektem budowlanym organ nadzoru budowlanego wszczyna postępowanie w sprawie w celu zbadania czy odstępstwa od projektu budowlanego są odstępstwami istotnymi. Jeśli odstępstwa te są istotne decyzja o pozwoleniu na budowę jest uchylana przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zaś organ nadzoru budowlanego wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych a następnie wydaje decyzję, o której mowa w art. 51 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego, mimo że decyzja o pozwoleniu na budowę wyeliminowana została z obrotu prawnego z powodu przerwania budowy, powinien dokonać oceny czy odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego tą decyzję są odstępstwami istotnymi czy też nie. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie została bowiem wyeliminowana z powodu wad projektu budowlanego.

Jeśli odstępstwa od projektu budowlanego okażą się istotne, to organ nadzoru budowlanego powinien nałożyć na inwestorów obowiązek przewidziany w art. 51 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, to jest obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Odpadnie w takim przypadku konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę w oparciu o art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, gdyż decyzja ta została już wcześniej wyeliminowana w na skutek stwierdzenia jej wygaśnięcia.

Jeśli natomiast odstępstwa od projektu budowlanego nie są istotne i nie naruszają one przepisów powszechnie obowiązującego prawa to postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego powinno zostać umorzone. Dokończenie budowy w takim przypadku następuje bowiem na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 37 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane).

Kwestia posiadania przez inwestorów tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na etapie wydawania pozwolenia na budowę nie podlega badaniu w niniejszym postępowaniu, gdyż jego celem nie jest ocena prawidłowości wydania pozwolenia na budowę, na podstawie którego realizowana była inwestycja. Natomiast na etapie wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego bądź też decyzji na dokończenie budowy inwestorzy będą musieli wykazać posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tych przypadkach proces budowlany zaczyna się od nowa.

Z akt sprawy wynika, że inwestycja została zrealizowana na działce będącej przedmiotem współwłasności. Jeżeli wszyscy współwłaściciele nie wyrażą zgody na kontynuowanie inwestycji, to inwestorom przysługuje możliwość wystąpienia do sądu powszechnego, by na skutek orzeczenia tego uzyskać możliwość zagospodarowania tej działki na cele budowlane.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżących kasacyjnie na rzecz M. D. zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.