Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 lipca 2026 r., sygn. akt II OSK 583/26

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 listopada 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 2023/25, oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na uchwałę Rady Miasta Otwocka z dnia 8 grudnia 2021 r., Nr LVI/591/21, w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Otwocka.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji A. Sp. z o.o. z siedzibą w O. - dalej: "skarżąca Spółka") wniosła skargę na ww. uchwałę Rady Miasta Otwocka z dnia 8 grudnia 2021 r. zarzucając jej m in. naruszenie: art. 9 ust. 2, art. 10 ust. 1 pkt 13 i ust. 2 pkt 1, 3 i 5, art. 12 ust. 1 i art. 27 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7, 9 i 10 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, ze zm.) – dalej: "u.p.z.p." w związku z brakiem uwzględnienia przy sporządzaniu zmiany studium Planu zagospodarowania przestrzennego województwa mazowieckiego i Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Mazowsza na lata 2012-2017.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Otwocka wniosła o jej oddalenie.

Wyrokiem z 12 stycznia 2024 r. (sygn. akt VII SA/Wa 938/23) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Od powyższego orzeczenia skarżąca wniosła skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 2 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 1666/24, NSA uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie uznając, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie czyniło zadość wymogom określonym w art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.".

Rozpoznając ponownie wniesioną skargę Sąd Wojewódzki uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wskazano, że uchwała z 2021 r. może być zaskarżona przez Spółkę wyłącznie w zakresie dotyczącym działki ewidencyjnej o numerze [...] z obrębu [...]. W pozostałym zaś zakresie skarga podlega a limine oddaleniu – z powodu braku legitymacji skarżącej Spółki do jej wniesienia.

Odnośnie zarzutów naruszenia przez uchwałę z 2021 r. art. 9 ust. 2, art. 10 ust. 1 pkt 13 i ust. 2 pkt 1, 3 i 5, art. 12 ust. 1 i art. 27 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7, 9 i 10 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Sąd pierwszej instancji uznał je za bezzasadne. Zwrócił uwagę, że w trybie art. 11 pkt 5 u.p.z.p. wystąpiono do Zarządu Województwa Mazowieckiego o uzgodnienie projektu uchwały z 2021 r. z ustaleniami uchwały Nr 22/18 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 19 grudnia 2018 r. w sprawie Planu zagospodarowania przestrzennego województwa mazowieckiego, zaś odnośnie do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami nie było wymogu ustawowego uwzględnienia jego postanowień w studium.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że uchwała z 2021 r. w zaskarżonym zakresie nie przekroczyła granic władztwa planistycznego. Na nieruchomości skarżącej, (czyli działce ewidencyjnej o numerze [...] z obrębu [...]), przewidziane było i jest składowisko odpadów, natomiast jego późniejsze przekształcenie w tereny rekreacyjno-sportowe nastąpić ma dopiero po zamknięciu składowiska w przepisanej prawem procedurze. W świetle powyższego dokonana uchwałą z 2021 r. zmiana studium, stosownie do obowiązującego w dacie jej podjęcia art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przyjęło kontynuację dotychczasowego przeznaczenia terenu, czyli składowisko odpadów.

Sąd Wojewódzki uznał ponadto, że z uwagi na brak istotnych zmian w przeznaczeniu terenu na obszarze, na którym położona jest należąca do skarżącej działka ewidencyjna o numerze [...] z obrębu [...], tj. nieustaleniu w studium determinującego dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego innego sposobu korzystania z rzeczonej nieruchomości przez skarżącą aniżeli prowadzenie składowiska odpadów, nieprzygotowanie nowego opracowania ekofizjograficznego dla uchwały z 2021 r. nie można poczytać jako naruszenia procedury planistycznej, gdyż nie zachodziła potrzeba wyjaśnienia jakichkolwiek dodatkowych kwestii dla niezmienionego sposobu zagospodarowania terenu.

W tym stanie rzeczy – na zasadzie art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. Sp. z o.o. z siedzibą w O. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, Spółka zarzuciła:

1. 1. naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub/i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) tj.:
2. a) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1153) - dalej: "u.s.g.", w zw. z art. 2, 7, 22, 20, 31, 32 i 45 Konstytucji RP, w zw. z art. 3 K.s.h. w zw. z art. 354 § 1 i 2 K.c. w zw. z art. 2 K.s.h. w zw. z art. 521 i nast. K.c. w zw. art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1480 ze zm.) w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1) u.p.z.p. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 w zw. z art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) - dalej: "P.u.s.a" w zw. z art. 94 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że interes prawny do skarżenia uchwał planistycznych przysługuje zawsze wyłącznie właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych zasięgiem tych aktów, z pominięciem użytkowników, podczas gdy takie ograniczenie nie wynika z obowiązujących przepisów, a źródłem interesu prawnego może być również prawo korporacyjne, cywilne, administracyjne, prawa podlegające ochronie konstytucyjnej i innych ustaw, jak również zasady sporządzania aktów planistycznych, co doprowadziło do błędnego uznania przez Sąd, że Skarżącej nie przysługuje legitymacja do wniesienia skargi w zakresie działek, do których przysługuje Jej prawo użytkowania i skutkowało oddaleniem skargi bez rozpatrzenia jej zarzutów, podczas gdy ocena legalności uchwały powinna skutkować stwierdzeniem jej nieważności (wydania z naruszeniem prawa) - i tym samym niewłaściwe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnej;
3. b) art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1), 3), 7), 9), 10), ust. 3, ust. 4 pkt 1), art. 2 pkt 1), 4) i 5), art. 3 pkt 1), art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1), art. 9 ust. 1, 2 i 4, art. 10 ust. 1 pkt 1), 2), 3), 8) i 13), ust. 2 pkt 1) lit. a) i b), pkt 3), pkt 5, art. 11 pkt 5), 7) i 8), art. 12 ust. 1, art. 23 ust. 1, § 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r., Nr 118, poz. 1233) - dalej: "rozporządzenie", art. 72 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2007 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 647 ze zm.) - dalej: "p.o.ś", art. 140 K.c., art. 7, 20, 22, 31, 32, 45, 74 Konstytucji RP, wszystkie w zw. z art. 27 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art. 101 i 94 ust. 1 u.s.g. poprzez:
4. - ich niezastosowanie na skutek nie dokonywania przez Sąd oceny legalności Uchwały w stosunku do działek znajdujących się w użytkowaniu Skarżącej, podczas gdy stanowiły one podstawę do stwierdzenia nieważności Uchwały (stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa) w części dotyczącej tych nieruchomości;
5. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przepisy te nie stanowią podstawy do stwierdzenia wydania Uchwały z naruszeniem prawa w części, w której odnosi się ona do działki nr [...], stanowiącej własność Spółki, choć określone w nich zasady i tryb podejmowania uchwał zostały przy podejmowaniu Uchwały w sposób istotny naruszone skutkując określeniem kierunków zagospodarowania ww. działki w sposób uniemożliwiający jej użytkowanie w sposób planowany tj. przez budowę instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów - dalej: "Instalacja MBP" i zgodny z poprzednim przeznaczeniem tej działki i na skutek tego - wielopłaszczyznowym naruszeniem interesu prawnego Skarżącej, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności Uchwały (stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa), podczas gdy skarga została oddalona, co świadczy o nieprawidłowym wykonaniu przez Sąd funkcji kontrolnej;
6. c) art. 3 § 1 i § 2 pkt 6) w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1) w zw. z art. 140 w zw. z art. 521 i nast. K.c., w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1) i 2), ust. 2 pkt 1), 3), 7), 9), ust. 3, 4, art. 2 pkt 1), 4), 5), art. 10 ust. 1 pkt 2), 3), 8), 13 i ust. 2 pkt 5) w zw. z art. 3 K.s.h. w zw. z art. 2, 7, 20, 22, 31 ust. 3, 45, 74 Konstytucji RP w zw. z art. 101 i 94 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 27 i 28 ust. 1 ustawy poprzez uznanie, z naruszeniem tych przepisów, że sposób określenia w Studium kierunków zagospodarowania działki nr [...] jest został określony z poszanowaniem tych przepisów, podczas gdy Organ uniemożliwiając Spółce realizację na terenie tej nieruchomości Instalacji MBP w sposób oczywisty je naruszył i - tym samym - granice przysługującego Mu władztwa planistycznego ingerując (w sposób nieuzasadniony zasadami ochrony interesu publicznego, ochrony środowiska, zachowania ładu przestrzennego, zasadą zrównoważonego rozwoju, stanem prawnym gruntu, jak również zasadą zapewnienia odpowiedniej infrastruktury technicznej) w chronione konstytucyjnie prawo swobody działalności gospodarczej skarżącej, jak również przysługujące Jej prawo własności ograniczając możliwość jego wykonywani w sposób nieproporcjonalny do wartości chronionych postanowieniami Studium (odnoszącymi się do tej działki) i w zagospodarowaniu przestrzennym, co świadczy o niewłaściwym rozważeniu przez Organ interesu prywatnego i publicznego, (a właściwie jego nie rozważeniu, ze szkodą dla obu tych interesów) i arbitralności Uchwały, co potwierdza sposób rozpatrzenia uwag i uzasadnienie Uchwały, które w ogóle nie odnoszą się do tych kwestii - skutkując oddaleniem skargi, podczas gdy w związku z naruszeniem istotnych zasad koniecznych do uwzględnienia przy sporządzaniu Uchwały istniały podstawy do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa - i tym samym naruszenia funkcji kontrolnej Sądu;
7. d) art. 3 § 1 i § 2 pkt 6) w zw. z art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 72 ust. 1 - 5 "p.o.ś" w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3), art. 10 ust. 1 pkt 3), ust. 2 pkt 1), 3) i 5) ustawy w zw. z art. 74 Konstytucji RP w zw. z art. 27 i art. 28 ust. 1 ustawy w zw. z art. 94 u.s.g. w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w ustalonym stanie faktycznym ponad 16-stoletnie opracowanie ekofizjograficzne, uwzględnione przy opracowywaniu Uchwały, było aktualne i wystarczające dla prawidłowego (wiarygodnego) określenia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania w Studium i - tym. samym - podjęta w oparciu o nie Uchwała nie narusza przepisów i zasad podlegających uwzględnieniu w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym związanych z ochroną środowiska, podczas gdy wszystkie te przepisy, w związku z ewidentnym brakiem aktualności opracowania ekofizjograficznego zostały naruszone przy podejmowaniu Uchwały, za czym przemawia ich wykładania celowościowa i logiczna, stanowiąc wystarczającą podstawę do stwierdzenia wydania uchwały z naruszeniem prawa (stwierdzenia jej nieważności), podczas gdy skarga została oddalona, co świadczy o nieprawidłowym wykonaniu przez Sąd funkcji kontrolnej;
8. c) art. 3 § 1 i § 2 pkt 6) w zw. z art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 11 pkt 7) i 8) w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy w zw. z art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 27 i art. 28 ust. 1 ustawy zw. z art. 94 u.s.g. w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, ze bez względu na charakter zmian wprowadzonych w projekcie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organ planistyczny nigdy nie ma obowiązku powtarzać czynności określonych w tym przepisie, jak również przyjęcie, że każde prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wydane w spawie Studium wiąże sąd orzekający w niniejszej sprawie, podczas gdy wyniki wykładni literalnej, celowościowej i logicznej tych przepisów prowadzą do innych wniosków, co doprowadziło do niewłaściwego ich zastosowania skutkującego uznaniem, że uchwalając Studium Organ nie dopuścił się ich naruszenia, podczas gdy miało ono miejsce stanowiąc istotne naruszenie trybu postępowania, co winno skutkować stwierdzeniem przez Sąd, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, a nie wydanie takiego orzeczenia świadczy o nieprawidłowym wykonaniu przez Sąd funkcji kontrolnej;
9. d) art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 w zw. z art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a., art. 9 ust. 2 w zw. z art. 11 pkt 5) w zw. z art. 24 ust.
10. 1) ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uzyskanie pozytywnego uzgodnienia niweczy obowiązek uwzględnienia w aktach planistycznych ustaleń aktów, o których mowa w art. 9 ust. 2 u.p.z.p., w tym planu zagospodarowania przestrzennego województwa, podczas gdy wyniki wykładni literalnej, celowościowej i logicznej tego przepisu prowadzą do innych wniosków, co świadczy o nieprawidłowym wykonaniu przez Sąd funkcji kontrolnej;
11. e) art. 3 § 1 i § 2 pkt 6) w zw. z art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 9 ust. 2, art. 10 ust. 2 pkt 1), 3), 5), 13), art. 12 ust.
12. 1) oraz art. 27 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy i art. 94 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. u.s.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepisy te nie zostały naruszone przy podejmowaniu uchwały pomimo, że treść Uchwały nie uwzględnia ustaleń uchwały Nr 22/18 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 19 grudnia 2018 r. w sprawie Planu zagospodarowania przestrzennego województwa mazowieckiego (dalej: "p.z.p.w.m,"), co powinno skutkować stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa (stwierdzeniem jej nieważności), co świadczy o nieprawidłowym wykonaniu przez Sąd funkcji kontrolnej;
13. f) art. 3 § 1 i § 2 pkt 6) w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 170 i 153 P.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. w zw. z powołanymi w uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej przepisami Studium, przepisami uchwały Rady Miasta Otwocka Nr LII/540/2014 z dnia 10 czerwca 2014r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Otwocka (dalej: "zmieniane Studium"), przepisów uchwały Nr XVIII/168//99 Rady Miasta Otwocka z dnia 21 grudnia 1999 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Otwocka zatwierdzonego uchwałą nr XVII/77/86 Miejskiej Rady Narodowej miasta Otwocka z dnia 27 listopada 1986r. dla obszaru, którego granice określa załącznik do uchwały Rady Miasta Otwocka nr XXXIV/247/96 z dnia 22 października 1996 r. i zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego na wschód od osiedla Jabłonna po obu stronach drogi w Świerku do granic miasta Otwocka (dalej: "m.p.z.p.") w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1) w zw. art. 27 i 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię przepisów ww. aktów planistycznych, dokonaną z pominięciem prawomocnych wyroków mających moc wiążącą, polegającą na przyjęciu, że kierunki zagospodarowania działki nr [...] określone w Uchwale nie uległy zmianie w stosunku do kierunków określonych w zmienianym Studium i sposobie jej zagospodarowania określonym w m.p.z.p., podczas gdy przepisy te (w przeciwieństwie do zapisów Studium) dozwalały na budowę instalacji MBP na działce nr [...], co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem art. 10 ust. 1 pkt 1) ustawy polegającym na przyjęciu, że Studium uwzględnia w sposób prawidłowy uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu i oddaleniem skargi pomimo istotnego naruszenia ww. zasady sporządzania studium, co świadczy o nieprawidłowym wykonaniu przez Sąd funkcji kontrolnej;
14. g) art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 147 ust. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b), pkt 3 i 5, art. 12 ust. 1, art. 27 i art. 28 ust. 1 ustawy, a także § 6 pkt 1) i 2) ww. rozporządzenia w zw. z art. 94 ust. 1 u.s,g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Uchwała nie narusza tych przepisów, podczas gdy w Studium nie określono co najmniej dwóch parametrów i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów w odniesieniu do działki nr [...] w zakresie obszaru funkcjonalnego oznaczonego w części tekstowej symbolem Ol (w części graficznej 01-1), a ustalenia Studium są w zakresie tego obszaru wzajemnie się wykluczające, co oznacza, że przepisy te zostały naruszone i winno skutkować stwierdzeniem nieważności (stwierdzeniem wydania Uchwały z naruszeniem prawa) - co świadczy o niewłaściwym wykonaniu przez Sąd funkcji kontrolnej.
15. 2. naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) tj.:
16. a) art. 3 § 3, § 2 pkt 6) w zw. z art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. polegającego na oddaleniu skargi, podczas gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia w całości i stwierdzenia nieważności Uchwały lub jej wydania z naruszeniem prawa, co świadczy o nieprawidłowym wykonaniu przez Sąd funkcji kontrolnej;
17. b) art. 3 § 1 i § 2 pkt 6) w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a.w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a) P.p.s.a. poprzez nie niezastosowanie tego ostatniego i wydanie wyroku oddalającego skargę w części, w której Sąd uznał, że interes prawny Skarżącej nie doznał naruszenia, podczas gdy takie uznanie stanowi podstawę do odrzucenia skargi - i tym samym nieprawidłowe wykonanie funkcji kontrolnej;
18. c) art. 190 w zw. z art. 170 P.p.s.a. w z. z art. 134 § 1 w zw. z art. 168 § 3 P.p.s.a. i art. 153 P.p.s.a., wszystkie w zw. z art. 3 § 3, § 2 pkt 6 w zw. z art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 101 i 94 ust. 1 u.s.g. poprzez dokonywanie w wyroku ustaleń w zakresie przysługiwania Skarżącej interesu prawnego i tym samym legitymacji do wniesienia skargi podczas gdy wydane wcześniej w tej sprawie prawomocne orzeczenie NSA zobowiązywało WSA do rozpatrzenia wszystkich zarzutów zawartych w skardze tym samym uznając, że Skarżącej przysługuje legitymacja skargowa w pełnym zakresie ujętym we wniesionej przez Nią skardze i w tym zakresie miało moc wiążącą (wyjście poza granice sprawy) i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów skutkujące uznaniem, że Skarżącej nie przysługuje interes prawny i oddaleniem skargi, podczas gdy istniały podstawy do stwierdzenia wydania Uchwały z naruszeniem prawa (stwierdzenia jej nieważności - i tym samym nieprawidłowe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnej;
19. d) art. 133 § 1 i art. 134 § 1, art. 141 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 6) w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. poprzez nie dokonanie przez Sąd ustaleń faktycznych istotnych dla wydania orzeczenia lub dokonanie ich w sposób wadliwy, sprzeczny z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy m. in. poprzez:
20. - dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego w zakresie przysługiwania Spółce legitymacji do wniesienia skargi obejmującej działki, którymi włada ona jako użytkownik;
21. - wadliwe ustalenie, że Studium nie zawiera istotnych zmian w przeznaczeniu terenu na obszarze, na którym położona jest należąca do Skarżącej działka ewidencyjna o [...], podczas gdy kierunki zagospodarowania określone w Studium uniemożliwiają budowę Instalacji MBP, która była możliwa na podstawie postanowień zmienianego Studium i m.p.z.p. oraz, że Studium przewiduje utworzenie terenów sportu i rekreacji dopiero po rekultywacji składowiska, podczas gdy na działce [...] składowisko nigdy nie miało być realizowane, a przepisy Uchwały dopuszczają również tworzenie terenów sportu i rekreacji na terenie niezagospodarowanym "odpadowo", a zatem działce [...];
22. - wadliwe ustalenie, że opracowanie ekofizjograficzne istniejące w dniu podjęcia uchwały było aktualne i mogło stanowić podstawę do opracowywania aktów planistycznych,
23. - wadliwą ocenę materiału dowodowego na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd sposobu przeznaczenia działki [...] przed podjęciem Uchwały;
24. e) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 45, 7 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 6) P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. polegające na wielopłaszczyznowym nie rozpoznaniu istoty sprawy przez Sąd m. in. na skutek arbitralnego uznania, że Spółce nie przysługuje legitymacja do wniesienia skargi jak również na skutek błędnego ustalenia zakresu zmiany Studium w stosunku do działki [...] oraz w związku z nie rozpoznaniem zarzutów skargi lub tylko pozornym lub lakonicznym odniesieniu się do nich, względnie ich niedopuszczalnego uproszczenia, lakoniczności, wewnętrznej sprzeczności i niezrozumiałości motywów, którymi kierował się Sąd przy wydawaniu wyroku, co w istocie uniemożliwia dokonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku i świadczy o nieprawidłowym wykonaniu przez Sąd funkcji kontrolnej stanowiąc samodzielną i wystarczającą przesłankę do;

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o:

1. 1) uchylenie wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały względnie stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa w całości lub w części odnoszącej się do działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr.: [...] z obrębu [...], jednostka ew. Otwock względnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpatrzenia;
2. 2) zasądzenie od organu na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;
3. 3) przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów powołanych w niniejszej skardze kasacyjnej, których powołanie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a co nie przyczyni się do nadmiernego wydłużenia postępowania (art. 106 § 3 P.p.s.a.).
4. 4) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 819/11, LEX nr 1217424). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

Nie mógł zostać uwzględniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Podkreślić należy, że naruszenie art. 1 § 1 P.u.s.a. ma, co do zasady miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach. Wykazując naruszenie art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

Sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania. Sąd może naruszyć powołane przepisy ustrojowe tylko wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał takiej kontroli, albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej uchwały w sprawie zmiany Studium uwarunkowań z prawem. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia powyższych przepisów ustrojowych.

Także wskazany w petitum skargi przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. nie jest przepisem procesowym, ale ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Stanowi on, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakreśla właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wykazując naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. strona także może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenę legalności zaskarżonej uchwały oparł na innym kryterium niż zgodność z prawem.

Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. także nie może podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku. Rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza, że zainicjowany skargą strony proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie ujawnił wad postępowania, które obligowałyby sąd do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec powyższego uzasadnieniem (wyjaśnieniem) dla rozstrzygnięcia wynikającego z art. 151 P.p.s.a. są przede wszystkim te oceny Sądu, w których zawarta jest aprobata dla zarzutów skargi. Oddalenie skargi w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza przede wszystkim, że Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego aktu nie stwierdził żadnej kwalifikowanej wady skutkującej sankcją nieważności (niezgodności z prawem).

Nieuprawniony jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 190 w zw. z art. 170 P.p.s.a. poprzez dokonywanie w wyroku ustaleń w zakresie przysługiwania Skarżącej interesu prawnego i tym samym legitymacji do wniesienia skargi, podczas gdy wydane wcześniej w tej sprawie prawomocne orzeczenie NSA zobowiązywało WSA do rozpatrzenia wszystkich zarzutów zawartych w skardze. W wyroku z dnia 2 lipca 2025 r. sygn. II OSK 1666/24 NSA wskazał, że: "obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, wówczas gdy strona postępowania poprzez wniesienie skargi kasacyjnej żąda jego kontroli. Tymczasem uzasadnienie wyroku wydanego w niniejszej sprawie wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uzasadnił w sposób rzetelny swego stanowiska w zakresie dotyczącym zarzutów wniesionej skargi. Nie sposób również przyjąć, że całkowite pominięcie wskazanych przez skarżącą zarzutów pozostawało bez wpływu na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy".

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji wnikliwie i rzetelnie wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami; wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku z jakich powodów stanowisko skarżącej nie zasługiwało na uwzględnienie. Zresztą jak pokazuje lektura skargi kasacyjnej, postawione w jej petitum zarzuty, a także ich uzasadnienie dobitnie dowodzą, że stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone zostało w sposób na tyle zrozumiały, iż pozwoliło skarżącej Spółce na polemikę i jego negowanie. Polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może jednak usprawiedliwiać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 2 P.p.s.a. poprzez nie dokonanie przez Sąd ustaleń faktycznych istotnych dla wydania orzeczenia lub dokonanie ich w sposób wadliwy, sprzeczny z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy.

Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. stanowi, że: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie: "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają, i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonego aktu sąd ocenia jego zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu przed organem administracyjnym materiału dowodowego. Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków.

Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Sąd Wojewódzki nie uchybił temu przepisowi; kwestionowany wyrok został wydany na podstawie zgromadzonego materiału aktowego.

W związku z powyższym nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak rozpoznania skargi w całości. Zaznaczyć trzeba, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Przez to różni się ona od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. W efekcie skarga taka nie staje się skargą o charakterze actio popularis (por. wyrok TK z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4).

W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. strona skarżąca obowiązana jest wykazać, że dany akt naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Stwierdzenie nieważności (niezgodności z prawem) studium może nastąpić tylko w zakresie dotyczącym nieruchomości, do którym strona skarżąca ma tytuł prawnorzeczowy. W istocie bowiem przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym jest w tym przypadku: "legalność uchwały zrelatywizowana do sfery prawnej zindywidualizowanego podmiotu prawa" (M. Bogusz, Powaga rzeczy osądzonej w nowym postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Państwo i Prawo" 2004, z. 6, s. 91).

Odnosząc się do wniosku skarżącego kasacyjnego o przeprowadzenie dowodu z treści załączonych dokumentów, trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Kluczową przesłanką przeprowadzenia ww. dowodu jest wyjaśnienie istotnych wątpliwości związanych ze stanem faktycznym sprawy. Zasadniczo w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy. Trzeba jednak mieć na uwadze, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji.

Tylko w takim przypadku mogą pojawić się ww. istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić. W sprawie będącej przedmiotem osądu sytuacja taka nie zaistniała. Ponadto co do zasady rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola ustaleń Sądu Wojewódzkiego, a nie zastępowanie tego Sądu.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim trzeba zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że skarżącej Spółce nie przysługuje legitymacja do wniesienia skargi w zakresie działek, do których przysługuje jej prawo użytkowania. Prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06, OTK-A 2008 r., Nr 7, poz. 121). Zaakcentować raz jeszcze należy, że skarga złożona na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX nr 151236).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżącej Spółce, poza działką [...] z obrębu [...], nie przysługuje żadne prawo rzeczowe do nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą. Skarżąca Spółka w odniesieniu do działek ewidencyjnych o numerach: [...] z obrębu [...] – jako jedynie posiadacz ograniczonego prawa rzeczowego – nie ma interesu prawnego do kwestionowania uchwały z 2021 r., gdyż postanowienia tego aktu wprost nie kształtują jej położenia prawnego, skoro przymiot właściciela nieruchomości posiada wyłącznie gmina Miasto Otwock, a nie skarżąca, która jest jedynie użytkownikiem. Przedmiotowe działki zostały oddane w użytkowanie przez Miasto w formie aportu do Spółki przez okres trwania Spółki, której celem było i jest prowadzenie składowiska odpadów. Użytkowanie nie rodzi żadnych skutków o charakterze rzeczowym, bezwzględnie obowiązującym, które stanowiłoby o istnieniu bezpośredniego interesu prawnego chronionego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Wskazywany przez Spółkę interes prawny nie wywodzi się zatem z normy materialnoprawnej, tylko jego charakter jest faktyczny.

Skarżąca zarzuca, że Organ uniemożliwiając Spółce realizację na terenie nieruchomości, której jest właścicielem, instalacji MBP naruszył granice władztwa planistycznego ingerując (w sposób nieuzasadniony zasadami ochrony interesu publicznego, ochrony środowiska, zachowania ładu przestrzennego, zasadą zrównoważonego rozwoju, stanem prawnym gruntu, jak również zasadą zapewnienia odpowiedniej infrastruktury technicznej) w chronione konstytucyjnie prawo swobody działalności gospodarczej. W ocenie skarżącej zmiany dokonane w Studium ograniczają możliwość prowadzenia dotychczasowej działalności spółki w zakresie gospodarowania odpadami, a nadto pozostają w sprzeczności z decyzjami będącymi w obrocie prawnym. Skarżąca planuje budowę m.in. zakładu mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych oraz kontynuuje budowę kolejnych kwater składowiska odpadów. Postanowienia znowelizowanego studium i wydanego w oparciu o jego ustalenia, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uniemożliwiają zastosowanie nowoczesnych rozwiązań technicznych (w tym BAT).

Sporządzany obecnie plan miejscowy uniemożliwia dalsze prowadzenie działalności ograniczając je jedynie do składowania odpadów. Dalej wyjaśniono, że w miejsce dotychczasowego obszaru funkcjonalnego określonego symbolem T 6 stanowiącym, przed zmianą studium, teren obsługi systemu gospodarowania odpadami, wprowadzono obszar oznaczony symbolem 01, to jest: "obszar urządzeń infrastruktury technicznej związanej z gospodarowaniem odpadami - składowiska odpadów, z wykluczeniem możliwości lokalizowania innych rodzajów usług lub przemysłu związanych z gospodarką odpadami. Dopuszcza się możliwość lokalizacji instalacji do pozyskiwania biogazu wysypiskowego. Na zrekultywowanych fragmentach składowiska oraz fragmentach niewykorzystywanych pod składowanie odpadów dopuszcza się usługi sportu i rekreacji".

Jeśli chodzi o kwestię naruszenia interesu prawnego skarżącej wskutek niemożności podjęcia w przyszłości planowanej działalności gospodarczej to trzeba wskazać, że o naruszeniu interesu prawnego jakiegoś podmiotu nie można mówić w przypadkach, gdy podmiot ten zamierza dopiero podjąć działalność na terenie objętym Studium. Nie sposób zatem mówić, że mamy do czynienia z naruszeniem realnego interesu prawnego strony w zakresie, w którym skarga zarzuca, że wobec uchwalenia zmiany Studium skarżąca nie będzie mogła prowadzić swobodnie działalności gospodarczej. Trafna jest przy tym konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że prowadzenie działalności gospodarczej, która polegałaby na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów, nie korzysta per se ze swoiście pojmowanej przez skarżącą ochrony konstytucyjnej, która bezwzględnie wyłączałaby możliwość ustalenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na odnośnym obszarze wyłącznie funkcji składowania odpadów, a po zamknięciu składowiska – funkcji sportu i rekreacji na terenie objętym rekultywacją.

Wbrew zarzutom skargi należy podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że nie doszło do zignorowania dotychczasowego przeznaczenia terenu oznaczonego uprzednio jako T-6, a obecnie jako O1 (w części tekstowej) i O1-1 (w części graficznej) studium. Przepis art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stanowi jednoznacznie, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, co nie oznacza, jeszcze, że organ stanowiący gminy w ramach przysługującego mu władztwa planistycznego nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie. Dokonanie jednak przedmiotowych zmian musi być poprzedzone dokładną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium. W szczególności należy ocenić, czy zmiana przeznaczenia gruntów nie prowadzi do tzw. wywłaszczenia planistycznego a także ocenić, czy zaskarżone studium uwarunkowań wyważa chronione ustawowo wartości, oraz czy zasadnie i adekwatnie (proporcjonalnie) do zamierzonych celów zmienia dotychczasowe przeznaczenie gruntów na oznaczonym terenie.

Sąd Wojewódzki trafnie zauważył, że działki skarżącej z wyjątkiem działki [...], tworzą zwarty kompleks, wydzielony z przestrzeni ogrodzeniem i są użytkowane jako składowisko odpadów. Granice wydzielenia oznaczonego po zmianie Studium symbolem 01 pokrywają się z granicami ogrodzonego terenu użytkowanego przez skarżącą jako składowisko odpadów komunalnych. Tereny wyłączone z pierwotnego wydzielenia T-6 to w większości lasy i odłogowane grunty rolne mocno zadrzewione w wyniku wtórnej sukcesji, znajdujące się w granicach otuliny Parku Krajobrazowego i w Obszarze Chronionego Krajobrazu.

Jednocześnie trzeba zauważyć, że sfera uprawnień, które dla skarżącej wynikały ze Studium z 2014 r. sprowadzała się do możliwości prowadzenia składowiska odpadów komunalnych. Studium nie dawało żadnych gwarancji realizacji MBP, choć wskazywało, że po rozważeniu skutków realizacji instalacji - takie przeznaczenie zostanie dopuszczone w przyszłości. Skarżąca może dalej prowadzić składowisko odpadów komunalnych w granicach i na zasadach wynikających z decyzji zatwierdzającej projekt składowiska i udzielającej pozwolenia na budowę oraz pozwolenia zintegrowanego. Studium uwzględnia zarówno dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie terenu jak i we właściwej dla tego aktu ogólności - będące w obrocie prawnym decyzje.

Nie jest też zasadny zarzut wadliwego przyjęcia, że w ustalonym stanie faktycznym ponad 16-stoletnie opracowanie ekofizjograficzne, uwzględnione przy opracowywaniu Uchwały, było aktualne i wystarczające dla prawidłowego (wiarygodnego) określenia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania w Studium i - tym. samym - podjęta w oparciu o nie Uchwała nie narusza przepisów i zasad podlegających uwzględnieniu w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym związanych z ochroną środowiska. Należy podzielić ocenę Sądu Wojewódzkiego, że z uwagi na brak istotnych zmian w przeznaczeniu terenu na obszarze, na którym położona jest należąca do skarżącej działka ewidencyjna [...] z obrębu [...], tj. nieustaleniu w Studium determinującego dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego innego sposobu korzystania z rzeczonej nieruchomości przez skarżącą aniżeli prowadzenie składowiska odpadów, nieprzygotowanie nowego opracowania ekofizjograficznego dla uchwały z 2021 r. nie można poczytać jako naruszenia procedury planistycznej, gdyż nie zachodziła potrzeba wyjaśnienia jakichkolwiek dodatkowych kwestii dla niezmienionego sposobu zagospodarowania terenu.

Skarżąca zarzuca nieuwzględnienie przy sporządzaniu zmiany studium planu zagospodarowania przestrzennego województwa mazowieckiego oraz wojewódzkiego planu gospodarki odpadami.

Zgodnie z art. 9 ust. 2 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy sporządzając studium uwzględnia miedzy innymi, ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem. Zasadniczo zgodność treści aktów planistycznych dotyczy obowiązku objęcia treścią studium inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, a nie całości treści planu wojewódzkiego. Ponadto należy mieć na uwadze i to, plan zagospodarowania przestrzennego województwa, tak jak studium, jest aktem prawa wewnętrznego i zasadniczo wiąże tylko organy oraz administrację podporządkowaną sejmikowi województwa. Akty prawa wewnętrznego jednego szczebla samorządu nie wiążą organów innego szczebla samorządu.

Tym samym wykładnia, co do zakresu "powiązania" pomiędzy planem zagospodarowania przestrzennego województwa a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy leżącej w tym województwie powinna opierać się przede wszystkim na zasadzie uprawnienia organów planistycznych gminy do kształtowania treści studium, a zakres tego "powiązania" (ustawowe "uwzględnienie") winien być interpretowany funkcjonalnie. Władztwo planistyczne jako cały konglomerat uprawnień do kształtowania zasad i warunków zagospodarowania terenu przynależy organom gminy, a nie organom województwa samorządowego.

Sąd Wojewódzki trafnie zauważył, że w trybie art. 11 pkt 5 u.p.z.p. wystąpiono do Zarządu Województwa Mazowieckiego o uzgodnienie projektu uchwały z 2021 r. z ustaleniami uchwały Nr 22/18 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 19 grudnia 2018 r. w sprawie Planu zagospodarowania przestrzennego województwa mazowieckiego, natomiast odnośnie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami nie było wymogu ustawowego uwzględnienia jego postanowień w studium. Co istotne analiza Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Mazowsza na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 wskazuje jedynie na programowy charakter tego dokumentu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.