Uzasadnienie
II OSK 572/09 U z a s a d n i e n i e
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 620/08 po rozpoznaniu skargi K. B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymującą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] marca 2008 r. nakazującą skarżącemu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm./ rozbiórkę obiektów budowlanych znajdujących się na działce nr 145 przy ul. M. [...] w Gdańsku, położonych wzdłuż granicy z działką nr [...] - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny przedmiotowej działki stwierdzając istnienie na niej licznych obiektów budowlanych służących do celów prowadzonej przez skarżącego firmy budowlanej. Ustalono, że właścicielami działki byli nieżyjący już F. i P. N., zarządcą terenu od 1979 r. jest Z., zaś teren był dzierżawiony przez skarżącego.
Podczas kolejnej wizji, przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2005 r. dokonano szczegółowych pomiarów budynków i opisano ich konstrukcję według szkicu stanowiącego załącznik do protokołu, wyróżniając 7 obiektów budowlanych. Teren, na którym obiekty się znajdują, jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Gdańska nr X/200 z dnia 31 maja 2007 r. /Dz. Urz. Woj. Pomorskiego Nr 126, poz. 2295 z dnia 17 sierpnia 2007 r./ przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, przy czym fragment działki, na którym pobudowano samowolnie przedmiotowe obiekty jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową, dopuszczającą usługi spełniające określone warunki, to jest brak kolizji z funkcją mieszkaniową, powierzchnia lokali użytkowych nie przekracza 100 m2 powierzchni użytkowej, lokale dysponują odrębnym wejściem z zewnątrz lub wejściem z zewnątrz, wspólnym z najwyżej jednym mieszkaniem.
W tym stanie rzeczy organ uznał, że istniejące zabudowania spełniające funkcje magazynowe i garażowe związane z prowadzoną firmą budowlą pozostają w kolizji z funkcją dopuszczoną na przedmiotowym terenie według aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan obowiązujący w czasie budowy obiektów, to jest w latach 1991 - 1992, zatwierdzony uchwałą z dnia 1 marca 1990 r., również nie dopuszczał na danej działce funkcji magazynowej i garażowej. Były to tereny upraw rolnych a jeszcze wcześniej, tereny parków i zieleni. Mający zastosowanie w sprawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku zobowiązuje w tej sytuacji właściwy organ do wydania nakazu rozbiórki. Odwołanie od tej decyzji wniósł K. B. podnosząc, że nie zostało udowodnione, iż wszystkie obiekty powstały w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 roku.
Ponadto na przedmiotowej działce dopuszcza się usługi nie kolidujące z funkcją mieszkaniową, a garażowanie nie należy do funkcji pozostającej w kolizji z podstawową /mieszkaniową/ funkcją. Skarżący nie wykonuje na danej działce usług i nie prowadzi handlu materiałami budowlanymi a przechowuje jedynie samochód i materiały, które służą mu do wykonywania usług u klientów. Ta forma korzystania z działki nie powinna być potraktowana jako wykonywanie usług.
Organ odwoławczy uznał odwołanie za niezasadne stwierdzając, że organ pierwszej instancji poprawnie ustalił daty wybudowania wszystkich siedmiu budynków /kierując się danymi podanymi przez samego skarżącego/, jak też ich usytuowanie i przeznaczenie. Słusznie też stwierdził, że ani w dacie budowy, ani też w dacie orzekania, nie pozostawały one w zgodzie z przeznaczeniem terenu określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Funkcji magazynowo-garażowych obiektów w żaden sposób nie można w ocenie organu zaliczyć do usług związanych z zabudową mieszkaniową.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący zarzucił naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku podtrzymując argumenty faktyczne i prawne zawarte w odwołaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie jest zasadna.
W ocenie Sądu pierwszej instancji nie jest w sprawie sporne, że to skarżący wybudował wszystkie przedmiotowe obiekty w latach 1991-1992 wykorzystując je do celów związanych z prowadzeniem firmy budowlanej. Dany teren w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zarówno obowiązującym w czasie budowy, jak i w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie był przeznaczony pod zabudowę magazynowo-garażową. W tym stanie rzeczy orzeczenie o nakazie rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku jest w pełni prawidłowe i zgodne z prawem. Aktualnie obowiązujący plan nie daje zwłaszcza możliwości legalizacji nielegalnej zabudowy, zaś przeświadczenie skarżącego, co do tego, że prowadzone przez niego usługi w danych obiektach umożliwiają przyjęcie, iż uzupełniają one zabudowę mieszkaniową, wobec jednoznacznej regulacji w planie, jest błędne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. B. zarzucając błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku w związku z uchwałą z 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przyjęcie, że przepisy o panowaniu przestrzennym oraz ustalony w sprawie stan faktyczny uzasadnia zastosowanie tego przepisu w sposób przyjęty w zaskarżonej decyzji i zaskarżonym wyroku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, że stanowiący podstawę orzekania w sprawie przepis art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku zakłada spełnienie łącznie dwóch przesłanek, to jest niezgodności budowy z przepisami obowiązującymi w dacie budowy, oraz usytuowanie obiektu na terenie, nie przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę tego rodzaju, w dacie orzekania o rozbiórce /a nie w chwili budowy - jak twierdzi organ/. Skoro w takim planie teren jest przeznaczony pod funkcję mieszkalną, dopuszcza się przy tym usługi nie kolidujące z tą funkcją, to garażowanie przez skarżącego własnych samochodów nie należy do takich funkcji, którym sprzeciwia się plan. Skarżący nie świadczy przy tym na danym terenie żadnych usług.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W niniejszej sprawie nie ma sporu co do tego, jakie przepisy mają zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego. Chodzi bowiem o samowolną budowę obiektów w czasie obowiązywania ustawy - Prawo budowlane z 1974 roku na terenie, który wówczas nie był przewidziany pod tego rodzaju zabudowę w przepisach o planowaniu przestrzennym, zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie orzekania w sprawie, przedmiotowy teren przeznacza pod funkcję mieszkaniową z nie kolidującymi z nią, jako podstawową, usługami. Sporna jest natomiast kwestia, czy przepis prawa miejscowego /zawarty w planie zagospodarowania przestrzennego/, obowiązujący w dacie orzekania w przedmiocie rozbiórki obiektów, ze względu na przeznaczenie terenu, na którym się one znajdują pod realizację funkcji mieszkaniowej z usługami o takim charakterze, że ich przeznaczenie nie pozostaje w kolizji z funkcją mieszkaniową, lecz faktycznie ją uzupełniający poprzez umożliwienie prowadzenia działalności usługowej dla mieszkańców, dozwala na pozostawienie tych obiektów /ich legalizację/, czy też obligatoryjne jest wydane nakazu rozbiórki obiektów, jako w istocie nie związanych z funkcją mieszkaniową.
Materiał zgromadzony w aktach administracyjnych według Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób jednoznaczny potwierdza, że stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w kwestii braku możliwości legalizacji nielegalnej zabudowy, polegającej na postawieniu w zwartej zabudowie szeregu obiektów, których w żaden sposób nie można uznać za odpowiadające normie prawnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiącego, że muszą one spełniać funkcję uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej o charakterze usługowym. Faktycznie stanowią one część bazy pobudowanej dla celu wykonywania usług budowlanych, jak to wynika z oświadczenia skarżącego, świadczonych u klientów. Jeżeli nawet niektóre z tych obiektów skarżący wykorzystuje jako garaże, to z całokształtu zabudowy wynika w sposób nie budzących wątpliwości, że garaże te nie są wykorzystywane jako zabudowa usługowa uzupełniająca funkcję podstawową, czyli mieszkaniową, lecz są ściśle związane zupełnie z inną funkcją, to jest bazą /zapleczem/ dla wykonywania przez skarżącego usług budowlanych, nawet jeżeli prawdą jest to, co twierdzi skarżący, że usługi te nie są świadczone na terenie, na którym obiekty się znajdują, tylko u klientów.
Dla wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest przy tym istotne, gdzie skarżący świadczy swoje usługi, lecz decydujący jest fakt, że przedmiotowe obiekty nie są ani przeznaczone, ani też wykorzystywane, do celu świadczenia usług ściśle związanych z potrzebami mieszkańców jak np. sklep, fryzjer itd. Nie może budzić zastrzeżeń to, że regulacja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie umożliwia potraktowania jako usługi nie kolidującej z podstawową funkcją /mieszkaniową/ takiej zabudowy, jaka jest przedmiotem niniejszej sprawy, to jest w istocie bazy /zaplecza/ firmy budowlanej. Całkowicie słusznie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie orzekania w sprawie jednoznacznie wyklucza zaliczenie przedmiotowych obiektów do usług nie kolidujących z funkcją mieszkaniową, zaś przeświadczenie skarżącego, co do tego, że prowadzone przez niego usługi, z którymi są związane dane obiekty, umożliwia przyjęcie, iż uzupełniają one zabudowę mieszkaniową, wobec oczywistej regulacji w planie, jest błędne.
Skoro więc brak jest możliwości przeprowadzenia postępowania likwidującego przedmiotową samowolę w kierunku jej legalizacji, w pełni słuszna była akceptacja zaskarżonym wyrokiem decyzji nakazującej rozbiórkę.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.