Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 października 2023 r., sygn. akt II OSK 3029/18

Uzasadnienie

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 maja 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1735/17 oddalił skargę Syndyka Masy Upadłości [...] sp. z o.o. spółka komandytowa w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w Warszawie (dalej skarżący) na zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji zabytków Miasta Stołecznego Warszawy, w części dotyczącej ujęcia w załączniku do Zarządzenia (pod pozycją wpisu nr [...]) – obiektu przy pod nazwą "[...]" przy ul. [...] w Warszawie.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

1. 1.2. Skarżący wniósł skargę na ww. czynność prezydenta m. st. Warszawy zarzucając naruszenie: art. 22 ust. 5 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm., dalej: uozoz) w zw. z art. 3 ust. 1 uozoz w zw. z art. 2 Konstytucji RP; art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz w zw. z § 18 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661; dalej rozporządzenie).

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wiadomość o włączeniu budynku przy ul. [...] w Warszawie do gminnej ewidencji zabytków powziął [...] kwietnia 2017 r. Spółka będąca użytkownikiem wieczystym gruntu położonego przy ul. [...] w Warszawie oraz właścicielem budynku dawnego "[...]" (stanowiącego odrębną nieruchomość) posadowionego na wskazanej nieruchomości pismem z 12 maja 2017 r. wezwała Prezydenta m. st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa poprzez usunięcie przedmiotowej nieruchomości z gminnej ewidencji zabytków. Prezydent m. st. Warszawy nie odpowiedział na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

1. 1.3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

1. 1.4. Sąd Wojewódzki wyrokiem z 23 maja 2018 r. oddalił ww. skargę spółki uznając, że zarządzenie nie jest dotknięte istotnymi naruszeniami, które uzasadniałyby stwierdzenie jego nieważności. Sąd uznał, że działania organu nie można uznać za dowolne, a jego wyjaśnienia są przekonujące. Zdaniem Sądu nie mógł odnieść również skutku zarzut naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego, gwarantującej prawo obywateli do rzetelnego i merytorycznego rozpatrzenia ich sprawy, sformułowany jako naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Sądu sprawa została przez organ rozpoznana rzetelnie. Jednocześnie zwrócono uwagę, że wynikające z wpisu nieruchomości do ewidencji zabytków ograniczenie swobody korzystania z nieruchomości są ograniczeniami ustawowymi, a więc przewidzianymi przez Konstytucję. Ponadto wpis do gminnej ewidencji zabytków stanowi najsłabszą formę ochrony i najmniejszy sposób ingerencji w prawo własności.
2. 2. Skarżący wniósł od tego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu:
3. 1) przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: Ppsa) poprzez sporządzenie uzasadnienia, które - mimo wymogu zawartego w tym przepisie - nie zawiera rzetelnego wyjaśnienia przyjętej podstawy prawnej;
4. 2) przepisów prawa materialnego:
5. a) art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 uozoz poprzez przyjęcie, że zostały spełnione wszystkie warunki przewidziane w powołanych przepisach, pozwalające na ujęcie w gminnej ewidencji zabytków budynku "[...]" przy ul. [...] w Warszawie;
6. b) art. 3 pkt 1 uozoz poprzez przyjęcie, że budynek "[...]" w całości spełnia przesłanki uznania go za zabytek.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

1. 3. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na toczące się w Trybunale Konstytucyjnym postępowanie w sprawie o sygn. P 12/18 zainicjowane pytaniem prawnym Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowieniem z 13 lipca 2021 r. zawiesił postępowanie kasacyjne.
2. 4. Postanowieniem z 26 maja 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie w oparciu o art. 128 § 1 pkt 4 Ppsa z uwagi na okoliczność, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 11 maja 2023 r. sygn. P 12/18 rozstrzygnął zadane pytanie prawne, tym samym ustała przyczyna uzasadniająca zawieszenia niniejszego postępowania.
3. 5. Skarżący w pismach procesowych z 16 sierpnia 2023 r. uzupełnił uzasadnienie podstaw kasacyjnych oraz wniósł o przeprowadzenie dowodu z ekspertyzy urbanistycznej.
4. 6. Organ na rozprawie w dniu 18 października 2023 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej powołując się na opinię prawną prof. H. I. złożoną do akt sprawy II OSK 1765/17.
5. 7. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
6. 7.1. Skarga kasacyjna jest zasadna.
7. 7.2. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków nie jest aktem organu samorządowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa, lecz czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa (postanowienia NSA z 20 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 753/20, z 18 maja 2021 r. sygn. akt II OZ 218/21). Ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków rozstrzyga o podporządkowaniu indywidualnej nieruchomości pod obowiązki określone w uozoz, jednak sama treść obowiązku jest określona w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Nadto czynność ta ma charakter publicznoprawny i będąc skierowana do indywidualnego podmiotu dotyczy jego obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przy tym należy zaznaczyć, że wniesienie skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa z uchybieniem terminu nie powoduje bezwzględnego obowiązku jej odrzucenia przez Sąd I instancji. Ustawodawca w art. 53 § 2 Ppsa przyznał sądowi kompetencję do rozpoznania skargi, jeżeli uchybienie terminu do jej wniesienia nastąpiło bez winy skarżącego.
8. 7.3. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną miał na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18, w którym Trybunał stwierdził, że art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu przywołanego wyroku Trybunał stwierdził wyraźnie, że osłabienie ochrony własności, przez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Sytuacja, w której właściciel dowiadując się, że należąca do niego nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu administracyjnym oraz zakwestionowania działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem uznana została za niezgodną z fundamentami demokratycznego państwa prawnego, do których należy możliwość obrony oraz ochrony swoich dóbr. W ocenie Trybunału postępowanie w przedmiocie wpisu do gminnej ewidencji zabytków powinno zostać oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach, wykluczających arbitralne działanie organu.
9. 7.4. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że choć co podkreśla organ odwołując się do opinii prawnej – ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy, w konsekwencji czego uznany za niekonstytucyjny przepis w określonym w tym orzeczeniu zakresie nie został w dosłownym sensie derogowany z systemu prawnego, to w niniejszej sprawie konieczne jest dokonanie wykładni art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz z uwzględnieniem tego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok zakresowy powoduje, że usuwane jest z systemu prawnego jego niekonstytucyjne rozumienie (zob. Roman Hauser, Janusz Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", Lexis Nexis, Warszawa 2008, s.42, J. Trzciński, Rozdział 9 Wokół art. 190 ust. 4 Konstytucji, Wybrane Zagadnienia, [w:] Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy administracyjne, Warszawa 2023).
10. 7.5. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 usunął zatem z obrotu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz, co oznacza, że Sąd musi tę okoliczność brać pod uwagę i zastosować ww. wyrok jako formę stosowania Konstytucji. Musi to skutkować stwierdzeniem, że Prezydent m. st. Warszawy dokonując zaskarżonej czynności zastosował wadliwą (niekonstytucyjną) procedurę, która uniemożliwiła czynny udział strony skarżącej. W wyniku zastosowanej procedury sprzecznej z Konstytucją RP - właściciel ww. budynku (użytkownik wieczysty gruntu) nie mógł zakwestionować przyjętych przez organ ustaleń, formułować wniosków dowodowych, czy w inny sposób bronić się przed organem przed ograniczeniem prawa własności. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne uwzględnienie skargi kasacyjnej z uwagi na zasadność zarzutu naruszenia art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz. Przy tym w świetle zaistnienia uchybień natury procesowej dotyczących postępowania w przedmiocie wpisu do ewidencji, samo przesądzenie istnienia walorów zabytkowych nieruchomości na tym etapie postępowania nie stanowiło przedmiotu oceny Sądu. W związku powyższym przeprowadzenie dowodu z ekspertyzy urbanistycznej jest bezprzedmiotowe.
11. 7.6. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy tj. oceny legalności czynności organ według stanu prawnego i faktycznego na dzień jej podjęcia tj. [...] kwietnia 2017 r. nie ma znaczenia późniejsze wpisanie nieruchomości do rejestru zabytków na podstawie prawomocnej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] sierpnia 2019 r. znak: [...].
12. 7.7. Wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę oraz w oparciu o art. 146 § 1 Ppsa orzekł o bezskuteczności zaskarżonej czynności Prezydenta m. st. Warszawy. Na podstawie art. 207 § 2 i art. 206 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.