Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2025 r. o sygn. VII SAB/Wa 296/24 w sprawie ze skargi K. Ż. (dalej skarżąca) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej: organ, skarżący kasacyjnie) w sprawie legalności instalacji gazowej, zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej z 10 kwietnia 2024 r. w przedmiocie "przywrócenia wentylacji do lokalu [...]" w terminie miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I), stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w pkt I (pkt II), stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III), zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt IV).
Sąd w uzasadnieniu powołanego wyroku przyjął, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy z wniosku skarżącej. Zwrócił uwagę na przepis art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.; dalej "Pr.bud.") i stwierdził, że sprawa niniejsza powinna być zakończona poprzez wydanie adekwatnego aktu administracyjnego. Możliwa jest tak odmowa wszczęcia postępowania postanowieniem w trybie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (ówcześnie obowiązujący t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, ze zm.; dalej "Kpa."), jak i tylko wystosowanie pisma informującego o niedopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, z ewentualnym uruchomieniem trybu z Działu VIII Kpa..
Zdaniem Sądu I instancji skoro organ wydał decyzję nakładającą określone obowiązki (rozbiórkę kominka i odłączenie paleniska od kanału wentylacyjnego z udrożnieniem przewodu), to winien zakończyć postępowanie w stosunku do skarżącej w trybie art. 61a § 1 Kpa., co umożliwiłoby jej ewentualne zakwestionowanie stanowiska organu. Wobec faktu, że od wpływu wniosku do organu, tj. od 18 kwietnia 2024 r. nie wydano w stosunku do skarżącej rozstrzygnięcia, zobowiązano organ do rozpatrzenia wniosku w terminie określonym w pkt I sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł organ, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.
Sądowi I instancji zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ówcześnie obowiązujący t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), naruszenie prawa materialnego w postaci art. 53a ust. 1 Pr.bud. w związku z art. 61a § 1 Kpa. poprzez uznanie, że w sytuacji wszczęcia postępowania wskazanego w rozdziale 5b Pr.bud. z urzędu, w związku z pismem pochodzącym od osoby nie posiadającej przymiotu strony w tym postępowaniu, istnieje konieczność zakończenia postępowania w stosunku do tej osoby w trybie art. 61a § 1 Kpa..
Wobec tak postawionego zarzutu wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można powołać się w skardze kasacyjnej, sprecyzowano w art. 174 p.p.s.a., którego pkt 1 przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Z uwagi na podniesienie w skardze kasacyjnej zarzutów obu kategorii określonych przepisem art. 174 p.p.s.a., zarówno w zakresie prawa materialnego, jak też i przepisów prawa procesowego, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty drugiej z wymienionych kategorii, przy czym ich treść, pozostająca w bezpośrednim powiązaniu, uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do ich łącznego rozpoznania.
Mając na uwadze powyżej określony zakres oceny zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, uznać należy, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Tytułem wyjaśnienia wymaga wskazania, że skarżąca pismem z 10 kwietnia 2024 r. skierowanym do organu wniosła o pomoc w przywróceniu wentylacji do lokalu [...] zlokalizowanym pod danym adresem, organ zaś zawiadomieniem z 6 sierpnia 2024 r. na podstawie art. 61 § 4 Kpa. wszczął z urzędu z udziałem skarżącej postępowanie administracyjne w sprawie wykonywania robót budowlanych, polegających na budowie wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu niemieszkalnym [...], z kolei zawiadomieniem z 9 sierpnia 2024 r. na podstawie wspomnianej regulacji wszczął z urzędu bez udziału skarżącej postępowanie administracyjne w sprawie wykonywania robót budowlanych, polegających na wykonaniu kominka i wpięciu w istniejący kanał spalinowy/wentylacyjny w lokalu [...] w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym pod tym samym adresem. Organ podjął zatem odpowiednie działania zawiadomieniami z 6 i 9 sierpnia 2025 r., wszczynając stosowne postępowania administracyjne.
W postępowaniu wszczętym 9 sierpnia 2025 r. nie uznano skarżącej za stronę, w związku z czym nie wysłano jej stosownego zawiadomienia, w konsekwencji wszystkie czynności odbywały się bez jej udziału. Z kolei w zakresie wniosku o przywrócenie wentylacji do lokalu [...], postępowanie wszczęto z urzędu 6 sierpnia 2025 r. z udziałem skarżącej. Zresztą udostępniono skarżącej akta sprawy (tak: protokół z 20 sierpnia 2024 r.).
W tych warunkach podkreślenia wymaga, że organ po wszczęciu postępowania 6 sierpnia 2025 r. zwrócił się w tym samym dniu do Archiwum Państwowego w W. z prośbą o udzielenie informacji w sprawie, jak również pismami z 9 sierpnia 2024 r. wezwał Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...] oraz inwestora robót do udzielenia niezbędnych informacji i pismem z 2 września 2024r. zwrócił się do Urzędu m.st. Warszawy Wydziału Architektury i Budownictwa danej dzielnicy o informacje w sprawie. Brak wobec tego uzasadnienia dla twierdzenia, zgodnie z którym organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie, a tylko taki stan rzeczy uprawniałby do stwierdzenia bezczynności (przewlekłości).
Jednocześnie – wobec faktu wszczęcia w sposób prawem przewidziany postępowania 9 sierpnia 2024 r., w którym nie przyznano skarżącej statusu strony – organ nie mógł zarazem odmówić wszczęcia tego postępowania wobec skarżącej. W postępowaniu tym, prowadzonym obok postępowania wszczętego 6 sierpnia 2024 r., 8 listopada 2024 r. wydano decyzję nakazującą rozbiórkę kominka oraz odłączenie paleniska od kanału wentylacyjnego wraz z udrożnieniem przewodu schodzącego do sutereny. Zasadnie powołano art. 53a Pr.bud., zgodnie z którym postępowania uregulowane w Rozdziale 5b Pr.bud. wszczyna się z urzędu, a nie na wniosek.
W tym miejscu na uwagę zasługuje uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2025 r. o sygn. II OPS 2/25 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"). Zgodnie z powołaną uchwałą, z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a Pr.bud. nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny; postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu. Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Pr.bud., obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku.
Jak stanowi powołana uchwała, instytucja procesowa przewidziana w art. 61a § 1 Kpa. nie dotyczy postępowań uruchamianych z urzędu, ponieważ w tym przypadku nie można mówić o odmowie wszczęcia postępowania inicjowanego na zasadzie oficjalności (tak: wyrok NSA o sygn. I OSK 3193/18, dostępny w CBOSA; M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, s. 477, R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 391). Skierowany do organu nadzoru budowlanego wniosek (żądanie) wszczęcia postępowania nie stanowi "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61 § 1 Kpa. Wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu nie jest zaś wnioskiem, który inicjowałby jakieś odrębne postępowanie, którego złożenie obligowałoby organ do wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia (tak: wyrok NSA o sygn. I OSK 1742/22, dostępny w CBOSA).
W postępowaniach wszczynanych na zasadzie oficjalności przepis art. 61a § 1 Kpa. nie stwarza podstawy prawnej do wydania postanowienia odmownego z tej przyczyny, że wydając takie postanowienie organ byłby jedynym jego adresatem.
Jeżeli jedyną formą zainicjowania danego rodzaju postępowania jest jego wszczęcie z urzędu, to żądanie wszczęcia takiego postępowania ze strony innego podmiotu, w tym osoby powołującej się na własny interes prawny należy potraktować w kategorii źródła informacji, wymagającej weryfikacji przez właściwy organ co do zasadności przesłanek obligujących do prowadzenia tego postępowania. Gdy do organu nadzoru budowanego w sprawach określonych w art. 53 ust. 1 i art. 72a Pr.bud. wpłynie żądanie wszczęcia postępowania w ramach nadzoru budowlanego z powołaniem się na własny interes prawny osoby wnoszącej to żądanie, organ ten nie może pozostać całkowicie bierny z tej tylko przyczyny, że postępowanie wszczyna się z urzędu. Chociaż skierowane do organu żądanie nie może zostać potraktowane jako prawnie skuteczna inicjatywa wszczęcia postępowania administracyjnego, to jednakże stanowi sygnalizację (wskazanie, impuls) do podjęcia wstępnych, przedprocesowych czynności zmierzających do ustalenia, czy doszło do naruszeń Pr.bud. w stopniu uzasadniającym wszczęcie postępowania z urzędu.
Idąc dalej za uchwałą, skoro organ nadzoru budowlanego nie jest zobowiązany do wydania, w oparciu o art. 61a § 1 Kpa., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a
Pr.bud., to brak reakcji tego organu polegający na niezajęciu stanowiska w procesowej formie nie może być kwestionowany w drodze ponaglenia (art. 37 § 1 pkt 1 Kpa.), tj. środka zwalczającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W konsekwencji także skarga na bezczynność organu w tego rodzaju sprawach stanowi skargę niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Merytoryczne rozpatrzenie ponaglenia przez organ wyższego stopnia, a także skuteczne wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu jest możliwe jedynie w sytuacji toczącego się postępowania w konkretnej sprawie. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że brak jest podstaw do przyjęcia bezczynności organu administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa nie przewidują działania organów w określonej formie prawnej. Musi bowiem istnieć obowiązek prawny działania organu administracji i określona prawna forma tego działania, ujęta w ramy form procesowego rozstrzygnięcia sprawy (tak wyroki NSA o sygn.: I SAB 161/98, I GSK 1722/20, dostępne w CBOSA; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r. s. 292).
Wobec powyższego Sąd I instancji wadliwie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z 10 kwietnia 2024 r. w przedmiocie "przywrócenia wentylacji do lokalu [...]", gdy właściwe postępowanie wszczęto z urzędu, skarżąca zaś nie była uznana w tym postępowaniu za stronę. Działanie organu w realiach towarzyszących zarzucanej przewlekłości winno sprowadzać się jedynie do poinformowania wnioskodawcy o podjętych działaniach i zajętym stanowisku, jak wynika z treści powołanej uchwały, nie zaś wydania postanowienia, o którym mowa w art. 61a § 1 Kpa..
Nie ulega przy tym wątpliwości, że skarżąca jako strona postępowania wszczętego 6 sierpnia 2024 r., dysponowała wiedzą o podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego czynnościach w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości układu wentylacyjnego pod danym adresem.
Końcowo należy przychylić się do stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że pismo skarżącej z 10 kwietnia 2024 r. nie stanowi wniosku o wszczęcie konkretnego postępowania lecz stanowi wniosek o podjęcie działań w zakresie przywrócenia wentylacji do lokalu [...], aktywność zaś organów w tym zakresie miała miejsce, o czym świadczy zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności decyzja z 8 listopada 2024 r. nakazująca rozbiórkę kominka oraz odłączenie paleniska od kanału wentylacyjnego wraz z udrożnieniem przewodu schodzącego do sutereny.
Mając na uwadze zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
Na zwrot kosztów składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie organu występującego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (w kwocie 480 złotych) oraz wpis sądowy od skargi kasacyjnej (100 złotych).