Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 lipca 2026 r., sygn. akt II OSK 2738/24

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 23 maja 2024 r. o sygn. II SA/Rz 172/24 oddalił skargę W.P. (dalej "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Wojewody Podkarpackiego (dalej "Wojewoda") z 19 grudnia 2023 r., którą uchylono decyzję Starosty Rzeszowskiego (dalej "Starosta") z 11 października 2023 r. i umorzono w całości postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że Starosta decyzją z 14 września 2017 r. nr 4/2017 udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej "Budowa drogi gminnej w B. wraz ze skrzyżowaniem z drogą krajową oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi". Kolejno wnioskiem z 18 lipca 2023 r. skarżący zwrócił się o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty z 14 września 2017 r. podnosząc brak uznania go za stronę i niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu, a także wskazując, że wiedzę o decyzji powziął dopiero 10 lipca 2023 r. na skutek wniosku o dostęp do informacji publicznej.

Wobec tego Sąd I instancji dokonał wykładni art. 148 § 1 i art. 148 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej "k.p.a.") i stwierdził, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jak również z pism procesowych skarżącego wynika, iż skarżący interesował się przedmiotową inwestycją i miał na bieżąco wiedzę o jej prowadzeniu, a także angażował się w inicjatywy sąsiedzkie dotyczące dostosowania "wykończenia" przedmiotowej inwestycji do potrzeb mieszkańców. Z pism procesowych skarżącego nie wynika też, aby był przeciwny przebudowie drogi, co do zasady, a jedynie w zakresie, w którym sposób organizacji ruchu na przedmiotowej drodze okazał się ograniczać jego możliwości wyjazdu z posesji. Dlatego też – zdaniem WSA – wniosek o wznowienie postępowania został złożony w chwili, w której sposób organizacji ruchu na przedmiotowej drodze okazał się być niekorzystny dla skarżącego.

Następnie Sąd I instancji podniósł, że zarówno z treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie, precyzyjnie określonej, decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej - jak i z wcześniej kierowanych wniosków w innych sprawach, wynika że skarżący miał wiedzę o wydaniu decyzji, o organie który ją wydał oraz o przedmiocie rozstrzygnięcia. Konsekwentnie w ocenie WSA złożenie spornego wniosku o wznowienie postępowania nastąpiło z przekroczeniem miesięcznego terminu.

Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną od powołanego wyroku Sądu I instancji, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
2. a) art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – przez niewłaściwe zastosowanie – przez uznanie, że dopuszczalne jest ograniczenie korzystania z drogi publicznej, uniemożliwiające właścicielom nieruchomości położonych przy skrzyżowaniu z projektowaną drogą gminną swobodnego, zgodnego z przepisami dostępu do drogi publicznej;
3. b) art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – przez niewłaściwe zastosowanie – wskutek uznania, że uniemożliwienie skrętu w lewo z nieruchomości skarżącego nie stanowi ograniczenia ogólnej dostępności objętej decyzję Starosty z dnia 14 września 2017 r.;
4. c) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 11d ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - przez niewłaściwe zastosowanie - wskutek pominięcia, że w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty z dnia 14 września 2017 r. (zezwolenie na realizacje inwestycji drogowej) naruszono prawo do swobodnego dysponowania przez skarżącego nieruchomością, w tym do korzystania z dróg publicznych celem dojazdu do nieruchomości i do czynnego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia 14 września 217 r.;
5. d) art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - przez niewłaściwe zastosowanie - wskutek pominięcia przy projektowaniu funkcji drogi jako obiektu ogólnodostępnego dla ruchu obywateli;
6. 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
7. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. – wskutek oddalenia skargi mimo, że zaskarżona decyzja narusza wskazane w punkcie 1 przepisy prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy;
8. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wskutek oddalenia skargi na decyzję strony przeciwnej, która narusza następujące przepisy postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy:
9. – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - wskutek uznania, że skarżący nie złożył skutecznie (w terminie) wniosku o wznowienie postępowania mimo, że nie brał jako strona udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia 14 września 2017 r.;
10. – art. 148 § 2 k.p.a. - wskutek uznania, ze skarżący z uchybieniem terminu miesięcznego złożył wniosek o wznowienie postępowania mimo że o informację o decyzji uzyskał przed dniem otrzymania pisma Starosty z dnia 4 lipca 2023 r., a co za tym, że rzekomo uchybił terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania;
11. – art. 149 § 2 k.p.a. - wskutek odmowy uchylenia zaskarżonej decyzji strony przeciwnej mimo, że Wojewoda Podkarpacki nie przeprowadził postępowania co do istoty sprawy (udzielenie pozwolenia na realizacje inwestycji drogowej);
12. – art. 151 § 1 pkt 2 § 2 k.p.a. przez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji mimo, że decyzja ta odmawia uchylenia decyzji Starosty z dnia 14 września 2017 r. oraz rozstrzygnięcia co do istoty sprawy tj. udzielenia zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej z uwzględnieniem ogólnej dostępności drogi publicznej i nie blokowania pełnego dostępu nieruchomości skarżącego do tej drogi;
13. – art. 7 i 77 oraz art. 80 k.p.a. - wskutek utrzymania w mocy decyzji z dnia 14 września 2017 r. mimo, że decyzja ta pomija okoliczności faktyczne dotyczące wpływu konstrukcji skrzyżowania projektowanej drogi gminnej z drogą krajową nr 19 na dostępność drogi krajowej dla nieruchomości skarżącego;
14. – art. 81a § 1 k.p.a. - wskutek utrzymania w mocy decyzji, która na niekorzyść skarżącego rozstrzyga wątpliwości co do możliwości korzystania z nieruchomości skarżącego w pełnym zakresie z drogi krajowej nr 19;
15. – art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. – wskutek utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji mimo, że ta - wskutek błędnego zastosowania przepisu art. 148 § 2 k.p.a. w sprzeczności z tym przepisem uchyla decyzję organu I instancji z dnia 11 października 2023 r. i umarza postępowanie wszczęte rzekomo spóźnionym wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 14 września 2017 r.;
16. – art 10 § 1 k.p.a. - wskutek utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji mimo, że Starosta uniemożliwił skarżącemu czynny udział w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 14 września 2017 r.

Wobec podniesionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Skarżący wniósł również o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny przywołanych we wniesionej skardze kasacyjnej zarzutów.

Wskazania wymaga, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawiera liczne zarzuty, których charakter uzasadniał ich odpowiednie pogrupowanie celem dokonania ich oceny. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zdecydował o odniesieniu się do zarzutów sformułowanych w pkt 1 jak również w pkt 2a i 2b tiret od trzeciego od szóstego i tiret ósmy petitum skargi kasacyjnej. Wszystkie wskazane w wymienionych oznaczeniach zarzuty należało uznać za niezasadne. Istotą wskazanych zarzutów było bowiem zakwestionowanie przez skarżącego ustaleń dokonanych w zakończonym już decyzją z 14 września 2017 r. postępowaniu dotyczącym zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Podkreślenia wymaga natomiast, że przedmiotem niniejszego postępowania była kwestia prawidłowości wznowienia postępowania z uwagi na brak udziału strony – skarżącego, przy uwzględnieniu terminowości złożenia wniosku inicjującego wznowienie postępowania.

Przedmiotem sprawy nie była więc kontrola decyzji z 14 września 2017 r. Konsekwentnie Sąd I instancji nie dokonywał wykładni wskazanych w niniejszych punktach przepisów z racji na co niemożliwym było ich naruszenie.

Przechodząc do oceny punktów 2b tiret jeden, dwa oraz siedem petitum skargi kasacyjnej należy wskazać, że na ich podstawie skarżący kasacyjnie w istocie zmierzał do zakwestionowania prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że wniesiony przez skarżącego wniosek o wznowienie postępowania złożony został z uchybieniem art. 148 § 2 k.p.a. Przepis ten przewiduje, że w przypadku, gdy we wniosku o wznowienie postępowania strona powołuje przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, iż przez pojęcie dowiedzenia się o decyzji należy rozumieć powzięcie wiedzy o samym fakcie wydania rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający złożenie podania o wznowienie. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji. Chodzi tu o takie dane jak nazwa organu oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy z zastrzeżeniem, iż nie jest tu konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z: 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 674/13; 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 2083/17; 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1464/20; 20 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2434/18) Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. W pierwszym przypadku chodzi tylko o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia.

Art. 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja (por. wyroki NSA z: 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 118/17; 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1025/11; 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1927/11; 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 931/07).

Z akt administracyjnych niniejszej sprawy bezspornie wynika, że pismem z 19 grudnia 2022 r. skarżący "w imieniu swoim i mieszkańców" zwrócił się o jak najszybsze zamontowanie ekranów z uwagi na przebudowę drogi i związanymi z tym uciążliwościami m.in. ruchem samochodów i wywołanym tym hałasem. Kolejno pismem z 14 lutego 2023 r., ponownie w imieniu mieszkańców, skarżący zwrócił się do Ministra Infrastruktury o pomoc w rozwiązaniu problemów związanych z nowo powstałą drogą do strefy przemysłowej ul. K. Pismem z 27 marca 2023 r. skarżący zwrócił się natomiast do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie zmiany organizacji ruchu na drodze nr [...] wskazując, że "trzecia przebudowa drogi w roku 2019 przyłączenie do ulicy K. ze strefą przemysłową była najgorsza z możliwych".

Następnie pismem z 14 czerwca 2023 r. skarżący zwrócił się do Urzędu Miejskiego w B. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z którym wniesiono o wydanie decyzji na rozbudowę drogi w B. ze skrzyżowaniem na ulicy K. z drogą krajową nr [...].

Mając powyższe na uwadze należało zatem podzielić zdanie organu, zaakceptowane następnie przez Sąd I instancji, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego jasno wynika, iż skarżący najwcześniej w grudniu 2022 r., zaś najpóźniej w dacie złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej posiadał wiedzę o wydaniu decyzji w przedmiocie inwestycji drogowej, tj. budowy drogi gminnej w B. wraz ze skrzyżowaniem z drogą krajową. We wskazanych pismach skarżący bezpośrednio powołuje się bowiem na przebudowę dokonaną w ramach inwestycji, a w szczególności na jej skutki dla okolicznych mieszkańców.

Skarżący dysponował zatem informacjami odnoszącymi się do tego, co stanowiło przedmiot sprawy rozpatrzonej decyzją Starosty z 14 września 2017 r., co uprawniało przyjęcie, że najpóźniej w dacie złożenia wniosku o udostępnienie treści decyzji miał wiedzę co do ww. przedsięwzięcia umożliwiające mu wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postepowania. Za prawidłowe Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc stanowisko Sądu I instancji, iż złożony w niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania nastąpił z przekroczeniem miesięcznego terminu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zaprezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska, iż termin określony 148 § 2 k.p.a. w stanie faktycznym niniejszej sprawy rozpoczął swój bieg 10 lipca 2023 r. kiedy, w drodze dostępu do informacji publicznej, skarżący kasacyjnie otrzymał pismo wraz z treścią decyzji Starosty z 14 września 2017 r. Jak już bowiem wskazano, rozpoczęcie omawianego terminu nie jest uzależnione od zapoznania się z pełną treścią decyzji, lecz z tymi jej elementami, które umożliwiają złożenie podania o wznowienie postępowania. Oceny tej nie zmienia podniesiona przez skarżącego kasacyjnie argumentacja.

Z powyżej przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, oddalił skargę kasacyjną.