Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2025 r., VII SA/Wa 3137/24, oddalił skargę M. T. i J. T. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 2 października 2024 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżonym postanowieniem WINB na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2024.572 ze zm.; dalej k.p.a.), stwierdził, że odwołanie M. T. i J. T. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrowi Mazowieckiej (dalej PINB) z dnia 22 lipca 2024 r. nakazującej skarżącym całkowitą rozbiórkę hali namiotowej konstrukcji stalowej z poszyciem tkaniny PCV, posadowionej na działce nr [...] w miejscowości O., bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, zostało złożone z uchybieniem terminu.
Skargę na to postanowienie wnieśli M. T. i J. T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę.
Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, iż w sytuacji kiedy nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, późniejsze ponowne doręczenie stronie decyzji organu I instancji nie powoduje ponownego otwarcia terminu do wniesienia odwołania. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości przyjęcia dwóch różnych dat doręczenia decyzji. Termin zaczyna biec od dnia pierwszego doręczenia, a ponowne przesłanie decyzji ma jedynie charakter informacyjny. Jednocześnie Sąd uznał, że ponowne doręczenie tej samej decyzji stronie skarżącej oraz ponowne pouczenie jej o terminie do zaskarżenia decyzji mogło stronę skarżącą wprowadzić w błąd. WSA podkreślił jednak, że skarżący nie odebrali przesyłki zawierającej pismo organu z 1 sierpnia 2024 r. oraz dołączonej do tego pisma decyzji, a przesyłka ta została złożona w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia w trybie określonym w art. 44 § 4 k.p.a. Sąd wskazał, że stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. T. i J. T., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku, a także rozpoznania i uwzględnienia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 129 § 2 k.p.a. i art. 134 k.p.a. w zw. z art. 39 k.p.a., art. 40 § 1 k.p.a., art. 57 § 5 k.p.a. i art. 112 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku przyjęcia, że skarżący uchybił terminowi do złożenia odwołania, pomimo faktycznego braku doręczenia decyzji (pierwszą korespondencją organu) jako obarczonej błędami;
- b) art. 151 p.p.s.a. w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 134 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku przyjęcia, że skarżący uchybił terminowi do złożenia odwołania pomimo naruszenia przez organ obowiązków informacyjnych przewidzianych w art. 9 k.p.a.;
- 2. prawa materialnego, tj. art. 78 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uniemożliwieniu skarżącemu złożenia odwołania od decyzji w wyniku interpretacji przepisów określających tryb zaskarżenia aktów administracyjnych w sposób niepozwalający na konwalidację błędów popełnionych przez organ i obciążenie nimi strony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2026.143 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Jak podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Organ odwoławczy, w razie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. i nawet nieznaczne przekroczenie terminu do złożenia takiego wniosku zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do jego złożenia (wyrok NSA z 13 grudnia 2018 r., II OSK 2908/18, LEX nr 2627638).
W rozpatrywanej sprawie jest poza sporem, że skarżący kasacyjnie odwołali się od decyzji z 22 lipca 2024 r. po upływie terminu na złożenie odwołania przez strony postępowania, które otrzymały decyzję pierwszą korespondencją organu. Skarżący uważają jednak, że w realiach przedmiotowej sprawy termin na wniesienie przez nich odwołania powinien być liczony od dnia drugiego doręczenia decyzji. W ich ocenie decyzja przesłana w ramach pierwszej korespondencji organu nie została im faktycznie doręczona z uwagi na błąd jakim był brak doręczenia decyzji pozostałym stronom postępowania, a zatem nie była tą samą decyzją co ta przesłana w ramach kolejnej korespondencji organu. Skarżący kasacyjnie podnieśli również, iż w decyzji przesłanej po raz drugi organ nie wskazał, że ma ona jedynie charakter informacyjny.
Podniesione przez skarżących kasacyjnie zarzuty nie są zasadne.
Brak doręczenia pozostałym stronom postępowania decyzji pierwszą korespondencją organu przy jednoczesnym doręczeniu jej skarżącym nie powoduje, że skarżącym przy kolejnej korespondencji, obejmującej już wszystkie strony przedmiotowego postępowania, została przesłana inna decyzja. Treść doręczonych decyzji dotycząca istoty przedmiotowego postępowania administracyjnego – zarówno w pierwszej, jak i w drugiej korespondencji organu – pozostawała jednakowa. Przede wszystkim jednak podkreślenia wymaga, że powtórne doręczenie skarżącym decyzji organu nie miało wpływu na ich sytuację prawną.
Należy również wskazać, że decyzja skutecznie doręczona skarżącym w dniu 6 sierpnia 2024 r. zawierała prawidłowe pouczenie dotyczące możliwości złożenia odwołania. Jednocześnie zauważenia wymaga, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, że skarżący decyzji przesłanej przez organ po raz drugi już nie odebrali, a przesyłki zawierające pisma zostały złożone w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. Zaznaczyć przy tym wypada, że w odwołaniu skarżący kasacyjnie wyraźnie podali, iż odwołanie to wnoszą w związku z doręczoną im w dniu 6 sierpnia 2024 r. decyzją PINB nr 50/2024 z dnia 22 lipca 2024 r.
Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują instytucji ponownego doręczenia tej samej decyzji tym samym podmiotom. W ocenie NSA zgodne z utrwalonym orzecznictwem jest stanowisko Sądu I instancji, iż bieg terminu doręczenia decyzji zaczyna się od dnia pierwszego doręczenia, a ponowne przesłanie decyzji ma jedynie charakter informacyjny. Kolejne doręczenie stronie decyzji organu nie powoduje ponownego otwarcia terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2008 r.; sygn. akt II OSK 10/07, wyrok NSA z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3414/18; wyrok NSA z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II OSK II OSK 1917/13).
Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.