Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 22 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 10/25, oddalił skargę M. D. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 17 października 2024 r. nr IFXIV.7840.10.51.2023 w przedmiocie pozwolenia na budowę.
M.D. wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.
Sądowi I instancji zarzuciła
1. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na treść decyzji: art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz 151 p.p.s.a. na skutek oddalenia skargi i sformułowania przez Sąd wniosków w sposób nieprawidłowy, bo sprzeczny z dokumentacją projektową, albowiem:
̶ wbrew stanowisku Sądu dokumentacja projektowa nie jest prawidłowa, bo narusza przepisy ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§107 ust. 1, §14 ust. 1-3 i § 28 rozporządzenia),
̶ wbrew stanowisku Sądu planowana zabudowa prowadzi do nadmiernej ingerencji w prawo własności przysługujące skarżącej, albowiem planowana inwestycja prowadzi do pozbawienia odpowiedniego dostępu działki [...] do drogi publicznej, stąd nieruchomość skarżącej może być obciążona służebnością drogi koniecznej.
Konsekwencją powyższych naruszeń było:
- 2. Naruszenie prawa materialnego:
- a) art. 35 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 107 ust. 1, §14 ust. 1-3 i § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. na skutek ich bezzasadnego ominięcia w sprawie, gdy tymczasem to te normy prawne powinny stanowić podstawę do uwzględnienia skargi;
- b) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 14 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i art. 285 k.c. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a., albowiem planowana inwestycja prowadzi do pozbawienia odpowiedniego dostępu działki [...] do drogi publicznej, stąd nieruchomość skarżącej może być obciążona służebnością drogi koniecznej.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem, a ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W dniu 8 lipca 2026 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo skarżącej kasacyjnie z wnioskiem o zawieszenie niniejszego postępowania sądowego, w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. Jak wskazano, w dniu 8 czerwca 2026 r. skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Wojewody Śląskiego z 17 października 2024 r. nr IFXIV.7840.10.51.2023. Wniosek ten oparty został na podstawie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ujawnionymi, nowymi dowodami w sprawie mają być archiwalne dokumenty geodezyjne, które – zdaniem strony – podważają prawidłowość przedłożonego przez inwestora projektu zagospodarowania terenu. Z dokumentacji tej wynikać ma, że rzeczywista granica prawna między nieruchomościami skarżącej i inwestorów nie przebiega w linii prostej, lecz ma uskoki i załamania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz.143 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Dodatkowo wskazać należy, że jak wynika z art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie nie przedstawiać opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie wskazać należy, że skarga kasacyjna zawiera wady konstrukcyjne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie, przy czym przez przytoczenie podstaw kasacyjnych w rozumieniu art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć wskazanie konkretnego przepisu oznaczonego aktu prawnego wraz z podziałem na jednostki redakcyjne (paragrafy, punkty, ustępy). Wadliwość określenia podstaw kasacyjnych może uniemożliwiać kontrolę kasacyjną, albowiem nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się intencji autora skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawiera w tym zakresie braki.
Przede wszystkim ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w uzasadnieniu podstaw kasacyjnych nie wskazano pełnej nazwy aktów prawnych oraz ich publikatora, do których to aktów prawnych odnoszą się sformułowane zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w rozumieniu skargi kasacyjnej: przez "ustawę Prawo budowlane" należy rozumieć ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 z późn. zm.; dalej: "Prawo budowlane"); przez "Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie" należy rozumieć rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 z późn. zm.; dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych" lub "r.w.t."); przez "k.p.a." należy rozumieć ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a.") – wszystkie obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
W odniesieniu do "ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (przywołanej bez publikatora ustawy) uwzględnić należało tekst wynikający z publikatora obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego wyroku (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267).
Uzasadnienie skargi kasacyjnej z kolei powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 17.01.2024 r., I GSK 1823/22; CBOSA). Lakoniczność uzasadnienia zarzutów kasacyjnych, ograniczająca się do jedno- lub kilkuzdaniowego zanegowania zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z określonymi normami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, bez szczegółowego odniesienia się do treści konkretnych przepisów oraz stanowiska organów administracji czy Sądu Wojewódzkiego w odnośnym zakresie, świadczy o wadliwym i niestarannym skonstruowaniu rozpoznawanego środka zaskarżenia.
W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przedstawione wyżej wady konstrukcyjne rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej wprawdzie w takim stopniu, który uzasadniałby jej odrzucenie, niemniej w sposób istotny wpływają na możliwość uznania podniesionych w niej zarzutów jako merytorycznie trafnych.
Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi kasacyjnej wskazać należy, że nietrafne są te podstawy kasacyjne, które dotyczą naruszenia § 14 ust. 1-3 r.w.t. (w powiązaniu m.in. z art. 35 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz art. 285 k.c.).
Zarzut naruszenia § 14 rozporządzenia nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej już z uwagi na jego wadliwą konstrukcję. Strona skarżąca kasacyjne podnosi mianowicie, że planowana inwestycja prowadzi do pozbawienia nieruchomości inwestycyjnej oraz znajdującego się na niej budynku dostępu do drogi publicznej. Uzasadnienie tego zarzutu całkowicie pomija strukturę ww. przepisu. Jak słusznie zauważa się w doktrynie (M. Bursztynowicz, M. Sługocka [w:] M. Bursztynowicz, M. Sługocka, Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2024, § 14), przy stosowaniu § 14 r.w.t. podstawowe znaczenie ma fakt, że część jego postanowień odnosi się do dojścia i dojazdu do działki budowlanej, a część do budynków i urządzeń z nimi związanych. Przepisy te nie mogą być zatem stosowane dowolnie. Na przykład ciąg pieszo-jezdny o szerokości minimalnej 5 m (ust.
2) jest wymagany tylko w odniesieniu do dojścia i dojazdu do działki budowlanej, a nie do posadowionego na niej budynku. Do budynku zastosowanie znajdą postanowienia ust. 3, których z kolei nie można zastosować do dojścia i dojazdu do działki budowlanej.
Formułując omawiany zarzut i uzasadniając go autor skargi kasacyjnej używa sformułowań "dojście i dojazd" łącznie – bez rozróżnienia na część jezdną i pieszą dostępu do drogi publicznej. Po wtóre, w skardze kasacyjnej określenia te naprzemiennie odnoszone są zarówno do działki, do budynku znajdującego się na działce, a nawet do niesprecyzowanej bliżej "znacznej części działki". Tego rodzaju formułę wypowiedzi trzeba potraktować jako swoisty skrót myślowy, cechujący się jednakże wysokim stopniem braku precyzji, a nie element zawierający prawnie znaczącą treść.
Nie jest kwestionowane, co akcentuje strona skarżąca kasacyjnie, że objęty pozwoleniem na budowę garaż ma być zlokalizowany w najwęższym miejscu działki nr [...] (o szerokości 4,2 m, przez które odbywa się dojazd z drogi publicznej do działki budowlanej oraz do budynków na niej istniejących) w ten sposób, że nie zapewniałby dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej. W toku postępowania odwoławczego inwestorzy przedłożyli jednak dowody wykazujące spełnienie przesłanek z § 14 ust. 1 r.w.t. W stanie faktycznym niniejszej sprawy szczególnego znaczenia nabiera akcentowane wcześniej rozróżnienie, w ramach uregulowanego w § 14 r.w.t. dostępu do drogi publicznej, na, po pierwsze – "dojazd" i "dojście", a po drugie – "do działki" i "do budynków oraz urządzeń z nim związanych". Kwestia zapewnienia dostępu do drogi publicznej w obu przewidzianych formach, zarówno co do działki inwestycyjnej, jak i zlokalizowanego na niej budynku, została dokładnie oceniona w zaskarżonej decyzji (str. 4 decyzji).
Wojewoda wskazał mianowicie, że wymóg dojazdu do drogi publicznej jezdnią o szerokości min. 3 m zapewniony został od strony wschodniej przez ustanowienie służebności gruntowej przez działkę nr [...] (pasem gruntu o szerokości 3,5 m). Dojście do działki inwestycyjnej nr [...] oraz do budynku na niej zapewnione zostało natomiast od strony południowej przez działkę nr [...], tj. pasem terenu o szerokości 1,85 m biegnącym wzdłuż projektowanego garażu. Zauważyć należy, że przepis § 14 ust. 1 r.w.t. nie określa minimalnej szerokości samodzielnego dojścia do działki i budynków (czyni to jedynie w odniesieniu do dojazdu), jak też nie wyklucza rozdzielenia dojścia i dojazdu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko Wojewody, że w okolicznościach niniejszej sprawy opisany wyżej, wskazany przez inwestorów sposób połączenia działki oraz budynku z drogą publiczną spełnia wymogi z § 14 ust. 1 r.w.t. Tym samym w sprawie nie miały zastosowania przepisy § 14 ust. 2 i 3 r.w.t, określające alternatywne – wobec przewidzianego w ust. 1 – sposoby zapewnienia niezbędnego dojścia i dojazdu do działki oraz budynku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się przy tym zarzucanego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowanego w zw. z art. 285 k.c. Zgodnie z art. 285 § 1 k.c., który definiuje służebność gruntową, nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej. Na gruncie niniejszej sprawy inwestorzy wykazali zapewnienie działce nr [...] i budynkowi na niej dostępu do drogi publicznej m.in. przez pośredni dostęp w formie ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej przez działkę nr [...]. Zaskarżona decyzja w żaden sposób nie wskazuje takiego sposobu połączenia działki z drogą publiczną, którego realizacja będzie polegać na nieuprawnionym korzystaniu z należącej do skarżącej działki nr [...].
Tym samym formułowane przez skarżącą obawy, że w przyszłości jej działka zostanie obciążona służebnością drogową względem nieruchomości inwestorów, odnoszą się do stanu czysto hipotetycznego, niemającego odniesienia do rzeczywistej sytuacji.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia § 28 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że przepis ten składa się z dwóch jednostek redakcyjnych – ustępów 1 i 2, z których każdy reguluje inną kwestię odnoszącą się do wymogu zapewnienia kanalizacji. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał tymczasem ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, do którego z ustępów skierowany jest zarzut, co jest przejawem wadliwego sformułowania podstawy skargi kasacyjnej. Z uzasadnienia tej podstawy kasacyjnej w sposób niebudzący wątpliwości wynika jednak, że skarżącej chodziło o § 28 ust. 2 r.w.t. Zgodnie z tym przepisem w przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do kwestionowania przyjętego w projekcie zagospodarowania terenu sposobu odprowadzania wody deszczowej z projektowanego budynku garażu. W projekcie tym (str.
4) wskazano: "odprowadzenie wody deszczowej poprzez odpowiednie uksztaltowanie okapu zapobiegające zaciekaniu wód po ścianach, na teren utwardzony w spadku w kierunku terenu nieutwardzonego na działce objętej inwestycją". Zdaniem Sądu aby spełnić wymóg wynikający z § 28 ust. 2 r.w.t. w okolicznościach niniejszej sprawy wystarczające jest odprowadzanie wody deszczowej powierzchniowo na nieutwardzony teren własnej działki, pośrednio przez teren utwardzony ze spadkiem w kierunku terenu nieutwardzonego. Skarga kasacyjna nie dostarczyła przy tym uzasadnionych podstaw do kwestionowania ustaleń faktycznych w powyższym zakresie.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 Prawa budowlanego w zw. w zw. z § 107 ust. 1 r.w.t wyjaśnić należy, że pierwszy ze wskazanych przepisów określa zakres badania projektu budowlanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, wskazując, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
Z kolei zgodnie z § 107 ust. 1 r.w.t. posadzka w garażu powinna mieć spadki do wewnętrznego lub zewnętrznego wpustu kanalizacyjnego. W zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej dopuszcza się wykonywanie spadku posadzki skierowanego bezpośrednio na nieutwardzony teren działki.
Należy zauważyć, że przepis art. 35 Prawa budowlanego przewiduje ograniczony zakres badania projektu budowlanego przez organy architektoniczno-budowlane. Stosownie do art. 34 ust. 3 pkt 1 - 3 Prawa budowlanego projekt budowlany składa się m.in. z projektu zagospodarowania działki lub terenu, z projektu architektoniczno-budowlanego oraz z projektu technicznego. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (ewentualnie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego) zostały ograniczone w odniesieniu do projektu architektoniczno-budowlanego do kompetencji obejmującej sprawdzenie jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).
Sprawdzanie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało natomiast ograniczone do projektu zagospodarowania działki – art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z kolei badanie prawidłowości projektu budowlanego ogranicza się do zbadania jego kompletności. Projekt budowlany ma być kompletny i sporządzony przez wykwalifikowane osoby (art. 35 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 Prawa budowlanego). Za rozwiązania w nim przyjęte odpowiada wyłącznie projektant i to on ponosi pełną odpowiedzialność za wykazanie, że przyjęte rozwiązanie czy przedłożona dokumentacja są uzasadnione rzeczywistymi okolicznościami. Organ udzielający pozwolenia na budowę nie ingeruje w rozwiązania przyjmowane przez projektanta i nie ma podstaw do ich weryfikacji. Organ ten jest zobowiązany jedynie do badania kompletności projektu. Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. np. wyroki NSA: z 18.09.2025 r., II OSK 2193/24; z 4.07.2022 r., II OSK 2541/20; z 23.09.2021 r., II OSK 146/21; CBOSA).
W przedmiotowej sprawie kwestia uregulowana w § 107 ust. 1 r.w.t., tj. spadek poziomu posadzki garażu, nie została ujęta w projekcie zagospodarowania terenu. Ocena przedłożonej przez inwestorów dokumentacji w powyższym zakresie sprowadzać by musiała się do badania projektu architektoniczno-budowlanego. Ani organ, ani Sąd nie mogą natomiast oceniać pod tym kątem przyjętych w projekcie architektoniczno-budowlanym rozwiązań. Na tej podstawie brak jest podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.
W końcu, odnosząc się do wniosku skarżącej kasacyjnie zawartego w piśmie z 8 lipca 2026 r., Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. W rozpatrywanej sprawie taka zależność pomiędzy postępowaniem w sprawie wydania pozwolenia na budowę a postępowaniem administracyjnym w trybie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją nie zachodzi. Inwestorzy zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego złożyli oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. To prawidłowo złożone oświadczenie jest wiążące dla organu budowalnego, a samo kwestionowanie przez skarżącą rzeczywistego przebiegu granicy między działkami (pomijając już kwestię ewentualnej skuteczności wybranego przez skarżącą trybu administracyjnego w drodze wznowienia postępowania) nie jest zagadnieniem wstępnym dla postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.
Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.
Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.