Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 maja 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 41/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę O. S.A. z siedzibą w T. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia 30 października 2024 r., znak: DOR.7111.85.2024.INO, którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 5 września 2024 r., znak:
l-XI.7840.4.29.2024, odmawiające skarżącej Spółce na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej "K.p.a.", wydania zaświadczenia o ostateczności i prawomocności decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia 17 maja 1990 r., znak: ANB-2-8381/Jed/5/89/90.
Sąd I instancji przywołał treść art. 217 § 2 pkt 1 i 2 oraz art. 218 § 2 K.p.a. i wskazał, że jeżeli fakty co do stanu prawnego budzą wątpliwości, organ nie może w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia przesądzać wątpliwej kwestii. W postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia organ nie rozstrzyga bowiem sprawy administracyjnej, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotu, a jedynie stwierdza stan wiedzy w zakresie objętym żądaniem strony.
Przeprowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie polegało na analizie uzyskanych akt (zastępczych) zawierających m.in. ww. decyzję z 1990 r. Do decyzji nie zostały jednak doręczone zwrotne potwierdzenia jej doręczenia, a tym samym organ I instancji nie mógł ustalić kiedy decyzja została doręczona stronom zakończonego nią postępowania. Tym samym organ ten nie mógł ustalić ani czy decyzja ta jest ostateczna, ani też czy jest prawomocna.
W tych okolicznościach Sąd stwierdził, że rację mają oba organy, iż w trybie postępowania o wydanie zaświadczenia nie było możliwe wydanie spornego zaświadczenia, jeżeli żądane przez wnioskodawcę informacje, nie były dostępne organom, które miały wydać takie zaświadczenie. Postawione natomiast w skardze zarzuty dotyczące naruszenia szeregu przepisów postępowania okazały się niezasadne, gdyż opisane w skardze czynności, których zaniechać miał organ, wykraczały poza ramy postępowania wyjaśniającego i mogły mieścić się co najwyżej w ramach postępowania dowodowego.
Sąd podzielił ocenę prawną obu organów co do braku możliwości wydania żądanego zaświadczenia, gdyż ograniczenia dotyczące postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia i brak możliwości prowadzenia w tym trybie postępowania dowodowego, wynikają wprost z przytoczonych przez organy przepisów (Dział VII K.p.a. "Wydawanie zaświadczeń", tj. art. 217-220 K.p.a.), jak też z przywoływanych przez organy orzeczeń sądów administracyjnych i poglądów doktryny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i postanowień organów obu instancji; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 217 § 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 218 § 1 i 2 w zw. z art. 219 K.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP polegające na tym, że Sąd I instancji, dokonując kontroli ww. postanowienia GINB, zaaprobował ustalenia organów jako dokonane w koniecznym zakresie, podczas gdy zarówno GINB, jak i Wojewoda:
- a) ograniczyli się w ramach postępowania wyjaśniającego jedynie do analizy uzyskanych akt (zastępczych) zawierających decyzję i stwierdzenia, że do decyzji nie zostały doręczone zwrotne potwierdzenia jej doręczenia;
- b) nie uwzględnili, że skarżący dysponuje oryginałem decyzji (której fotografie dołączono do zażalenia na postanowienie Wojewody), co jednoznacznie wskazuje na to, że decyzja została doręczona skarżącemu, względnie nie zwrócili się do skarżącego (następcy prawnego R. [...] w J.) z zapytaniem, czy w jego zasobach znajduje się decyzja oraz czy zostało wniesione odwołanie od tej decyzji;
- c) nie ustalili statusu Urzędu Miasta i Gminy [...], któremu decyzja miała zostać doręczona zgodnie z rozdzielnikiem, tj. czy miał on status strony postępowania, czy też decyzja została mu doręczona jedynie do wiadomości, co było okolicznością istotną z punktu widzenia możliwości wniesienia odwołania od decyzji;
- d) nie zwrócili się do Urzędu Gminy [...] z zapytaniem, czy w jego zasobach znajduje się decyzja, której adresatem był pierwotnie Urząd Miasta i Gminy [...] oraz czy zostało wniesione odwołanie od tej decyzji;
- e) nie zwrócili się do Ministerstwa Rozwoju i Technologii (obejmującego obecnie dział budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa) z zapytaniem, czy w jego zasobach znajduje się odwołanie od decyzji;
- f) nie ustalili, czy w związku z decyzją (w tym następczo) organy administracji publicznej wydawały inne akty administracyjne lub podejmowały czynności z zakresu administracji publicznej, które świadczyłyby choćby pośrednio o tym, że wydana decyzja zyskała przymiot ostateczności i prawomocności;
- g) nie ustalili, czy brak dowodów doręczenia decyzji może być spowodowany tym, że część akt sprawy – w której wydano decyzję – znajduje się w innym miejscu (niewykluczone, że również w Archiwum Zakładowym Podkarpackiego Urzędu Wojewódzkiego) lub została dołączona do akt innej sprawy (następczej w stosunku do sprawy zakończonej decyzją);
- h) nie ustalili, czy realizacja inwestycji polegającej na budowie linii 110 kV relacji [...] byłaby możliwa na podstawie decyzji, która nie uzyskała przymiotu ostateczności i prawomocności;
- i) nie uwzględnili, że decyzja była zgodna z wolą R. [...] w J. (poprzednika prawnego skarżącego), która to okoliczność przemawia za przyjęciem domniemania, że skarżący nie wnosił odwołania od decyzji, która była dla niego korzystna i o której wydanie wystąpił;
- j) nie przyjęły domniemania przymiotu ostateczności decyzji, wynikającego z wydania decyzji, doręczenia decyzji skarżącemu, braku okoliczności wskazujących na uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji, braku okoliczności wskazujących na wniesienie odwołania od decyzji, faktu, że to skarżący wystąpił o wydanie decyzji, decyzja była dla niego korzystna oraz – w oparciu o decyzję – wybudowano linię 110 kV relacji [...], która istnieje do dziś;
co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak dokonania powyższych czynności, mieszczących się zakresowe w ramach postępowania wyjaśniającego, o którym stanowi art. 218 § 2 K.p.a., doprowadził WSA do uznania, że postanowienie GINB odpowiada prawu, co skutkowało finalnie oddaleniem skargi;
2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 219 K.p.a. polegające na tym, że WSA, dokonując kontroli postanowienia GINB, uznał, że odpowiada ono prawu, w sytuacji gdy postanowienie GINB powinno zostać uchylone, gdyż – samo będąc wadliwym – utrzymywało w mocy wadliwe postanowienie Wojewody; przy czym wadliwość postanowienia GINB oraz wadliwość postanowienia Wojewody wynikały z przeprowadzenia przez te organy postępowania wyjaśniającego (poprzedzającego wydanie tych postanowień) w marginalnym zakresie (a nie koniecznym, jak tego wymaga art. 218 § 2 K.p.a.), sprowadzającym się do przejrzenia akt sprawy;
co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do oddalenia skargi, a powinno było doprowadzić do jej uwzględnienia, czyli uchylenia postanowienia GINB i poprzedzającego go postanowienia Wojewody.
Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.
Zaświadczenie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest urzędowym potwierdzeniem, w formie pisemnej, obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes jest oparty na prawie (por. Z. Kmieciak, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, PiP, 2004 r. nr 10, str. 58). Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Organ w zaświadczeniu stwierdza jedynie, co mu jest wiadome, natomiast nie rozstrzyga żadnej sprawy (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., I OSK 2512/19).
Skarżąca Spółka domagała się wydania zaświadczenia stwierdzającego ostateczność i prawomocność ww. decyzji z 1990 r. Organy administracji publicznej stwierdziły, że nie mogą wydać zaświadczenia zgodnego z żądaniem skarżącej Spółki z uwagi na brak kompletności akt postępowania zakończonego ww. decyzją. Skarżąca Spółka argumentację swą skupia na próbie wykazania, że działania podjęte przez organy nie były wystarczające i powinny one przeprowadzić postępowanie dowodowe w szerszym zakresie, nakierowane na poszukiwanie dowodów potwierdzających żądanie skarżącej Spółki lub mających polegać na wyciągnięciu stosownych wniosków co do tego, że ww. decyzja z 1990 r. jest ostateczna i prawomocna.
Odnosząc się do tak przedstawionego problemu należy wskazać, że art. 218 § 2 K.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Do postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie znajdują zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego – nie obejmuje ich ustalenia (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., I OSK 2554/16).
Z przedstawionego powyżej wywodu wynika, że wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., organ może przeprowadzić. Jednak postępowanie to spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, co wynika z treści tego przepisu, gdzie mowa jest jedynie o możliwości przeprowadzenia postępowania w koniecznym zakresie, bo główną rolę – art. 218 § 1 – przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, będących w posiadaniu organu. Celem postępowania wyjaśniającego jest ustalenie faktów wynikających z już istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu jedynie usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego.
Jest ono zatem ograniczone do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2024 r., II OSK 2294/21). Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyroki NSA: z 27 października 2015 r., I OSK 674/14; z 15 stycznia 2014 r., I OSK 1518/12, z 28 sierpnia 2013 r., I OSK 605/12). Stąd argumentowanie oparte na zasadach postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co do konieczności przeprowadzenia przez organ pełnego postępowania wyjaśniającego, nie mogą być skuteczne w odniesieniu do postępowania w sprawie wydania zaświadczenia. Nie jest też adekwatne odwoływanie się do konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ przy ocenie koniecznego zakresu postępowania wyjaśniającego należy uwzględnić charakter sprawy dotyczącej wydania zaświadczenia. Organ nie może bowiem zaświadczyć o czymś co nie wynika z posiadanych danych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że skoro organy nie były w posiadaniu całości akt dotyczących ww. decyzji z 1990 r., niemożliwym było ustalenie czy decyzja ta jest ostateczna i prawomocna. Wynika to stąd, że w sytuacji, gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, oczywistym jest, że nie może wydać zaświadczenia żądanej treści. Dla braku możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych, brak ten nie obliguje również organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów, czy stanu prawnego (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., II OSK 3157/18) – czego domaga się skarżąca Spółka.
W niniejszej sprawie organ uzyskał z Archiwum akta archiwalne, w tym ww. decyzję z 1990 r., które jednak nie zawierały dowodów, na podstawie których można byłoby stwierdzić, czy decyzja jest ostateczna i prawomocna. Ma rację organ, że do tego co do zasady potrzebne są dowody doręczenia decyzji stronom postępowania oraz to, czy od decyzji zostało wniesione odwołanie. Brak informacji w tym zakresie uniemożliwia zatem organowi wydanie zaświadczenia o żądanej treści, tym bardziej, że skarżąca Spółka nie wykazała aby istniały takie akta sprawy, które mógłby uzyskać organ, potwierdzające ostateczność i prawomocności ww. decyzji z 1990 r. Co symptomatyczne, skarżąca Spółka jedynie argumentuje, że niewykluczone, iż również w Archiwum Zakładowym Podkarpackiego Urzędu Wojewódzkiego znajdują się akta dotyczące ww. decyzji z 1990 r. A zatem sama strona skarżąca nie wie, czy takie akta w ogóle istnieją, mimo że zgodnie z art. 16a ust. 1 z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2020 r. poz. 164 ze zm.) każdemu przysługuje prawo dostępu do materiałów archiwalnych; a udostępnienie materiałów archiwalnych polega chociażby na osobistym zapoznaniu się z tymi materiałami (patrz: art. 16d ww. ustawy).
W skardze kasacyjnej nie podważono wobec tego skutecznie oceny, iż organy podjęły działania zmierzające do ustalenia, czy wydanie zaświadczenia jest możliwe. Dlatego też istnieją podstawy do stwierdzenia, że wskazywana w skardze kasacyjnej konieczność dalszego poszukiwania akt sprawy lub wyciąganie wniosków na podstawie akt, w realiach niniejszej sprawy przekraczała ramy postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., które – przypomnijmy – spełnia jedynie rolę pomocniczą i nie można go utożsamiać z postępowaniem dowodowym, o którym mowa w Dziale II K.p.a., kiedy to organ przed wydaniem decyzji ma obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie oceny przeprowadzonych dowodów.
W związku z powyższym należało dojść do wniosku, że w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym, organ podjął wszelkie niezbędne czynności dla ustalenia wnioskowanej do zaświadczenia informacji, zwracając się do Archiwum o przesłanie całości akt dotyczących ww. decyzji z 1990 r. Po ich otrzymaniu organ stwierdził, że wprawdzie w aktach archiwalnych znajduje się ta decyzja, to jednak brak jest informacji, z których wynikałoby kiedy ta decyzja została doręczona inwestorowi i stronom postępowania. Oczywiście posiadanie przez stronę postępowania oryginału decyzji z 1990 r. może wskazywać, że decyzja ta została doręczona stronie postępowania, jednak w świetle akt sprawy takiej pewności nie ma. A zatem tego rodzaju okoliczność nie jest wystarczająca do stwierdzenia, że decyzja stała się ostateczna, ponieważ to finalnie ewentualny skutek doręczenia i brak wniesienia odwołania oznacza, że decyzja stała się ostateczna, a prawomocna w przypadku, o jakim mowa w art. 269 K.p.a. Na tym etapie postępowania nie jest też rolą organu dokonywanie oceny prawnej, czy Urząd Miasta i Gminy [...] nie powinien być uznany za stronę postępowania, w sytuacji gdy podmiot ten widnieje w rozdzielniku decyzji, albowiem charakter postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., jest ograniczony – o czym wyżej była mowa.
Mając powyższe na względzie, należało stwierdzić, że skoro zaświadczenie ze swojej istoty może dotyczyć niebudzących wątpliwości danych znajdujących się w ewidencjach organu, rejestrach czy innego rodzaju zbiorach, to w niniejszej sprawie organy prawidłowo uznały, że nie mogą poświadczyć o ostateczności ww. decyzji z 1990 r. Fakty objęte tym żądaniem nie wynikały z prowadzonej przez Wojewodę ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, jak również uzyskanych z Archiwum w ramach postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w koniecznym zakresie – akt archiwalnych.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 217 § 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 218 § 1 i 2 w zw. z art. 219 K.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP; oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 219 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.