Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 sierpnia 2026 r., sygn. akt II OSK 2178/25

Uzasadnienie

1. 1. Wyrokiem z 6 maja 2025 r., II SA/Kr 244/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (WSA) w sprawie ze skargi B.M. i M.M. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z 14 lutego 2011 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego – budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w Z. (dz. ewid. nr: [...] obręb [...]) do Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Z., w pkt I. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, w pkt II. zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2. 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, M.M. i B.M. zaskarżyli do WSA w Krakowie w/w czynność materialno-techniczną Burmistrza Miasta Zakopane z 14 lutego 2011 r., polegającą na włączeniu do Gminnej Ewidencji Zabytków (GEZ) karty adresowej zabytku nieruchomego, willi położonej przy ul. [...] w Z. na działce ewid. nr [...]. Z ostrożności procesowej, zaskarżono zarządzenie nr 23/2011 Burmistrza Miasta Zakopane z 14 lutego 2011 r., w części dot. ujęcia w GEZ karty adresowej w/w budynku, a także zarządzenie nr 125/2021 Burmistrza Miasta Zakopane z 07.06.2021 r. w części dot. ujęcia w GEZ karty adresowej w/w budynku pod pozycją nr: 67 oraz czynność materialno-techniczną Burmistrza Miasta Zakopane z 7 czerwca 2021 r., polegającą na włączeniu do GEZ karty adresowej w/w zabytku nieruchomego.
3. 2.2. Skarżący zarzucili naruszenie:
4. a) art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, polegający na ograniczeniu prawa własności skarżących przez objęcie w/w nieruchomości ochroną konserwatorską wynikającą z włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego do GEZ bez zapewnienia właścicielom możliwości ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia;
5. b) art. 22 ust. 4 i 5 pkt. 3 w zw. z art. 3 pkt. 1 i 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2024, poz. 1292,Uoz), polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez:
6. - bezpodstawne i dowolne uznanie w/w budynku za zabytek w sytuacji, gdy nie posiada on cech zabytku w myśl art. 3 pkt 1 i 2 Uoz:
7. - włączenie karty adresowej przedmiotowego budynku do GEZ bez przeprowadzania stosownego postępowania, a w szczególności nienależyte i niewystarczające zbadanie sprawy oraz brak stosownego udokumentowania przez organ okoliczności uzasadniających objęcie budynku szczególną formą ochrony ze względu na posiadane przez niego wartości historyczne, zabytkowe lub artystyczne:
8. c) § 17 pkt 8 i 9 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. 2021 poz. 56; rozporządzenie MKiDN 2011) - polegające na ich niezastosowaniu poprzez brak zawarcia w karcie adresowej zabytku odpowiednich informacji na temat historii, opisu i wartości, stanu zachowania oraz postulatów dotyczących konserwacji zabytku;
9. d) ponadto w razie uznania, iż skarżoną czynność stanowi Zarządzenie Burmistrza Miasta Zakopane z 07.06.2021 r., zarzucono dodatkowo naruszenie § 18b rozporządzenia MKiDN 2011, polegające na jego niezastosowaniu poprzez niezawiadomienie właścicieli nieruchomości przez organ o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do GEZ, a następnie niezawiadomienie o włączeniu tej karty do ewidencji;
10. 2.3. W wyroku wskazano, że skarżący wnieśli o stwierdzenie bezskuteczności czynności materialnoprawnej organu i zasądzenie kosztów postępowania.

Podkreślono w skardze, że uznanie przedmiotowego budynku za zabytek, o którym mowa w art. 3 pkt 1 i 2 Uoz, miało charakter bezpodstawny i całkowicie dowolny. W aktach sprawy dotyczącej ujęcia ww. budynku w GEZ brak jest bowiem jakiegokolwiek materiału, który uzasadniałby objęcie ww. obiektu ochroną konserwatorską. Jak wynika bowiem z przywołanego powyżej pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków w Zakopanem z 18 listopada 2024 r. w aktach GEZ znajduje się jedynie jedna karta adresowa budynku, sporządzona 28 listopada 2018 r. Z karty tej jednakże nie sposób wywieść potwierdzenia posiadania przez budynek jakichkolwiek wartości zabytkowych, bowiem sama treść karty ograniczona jest do wskazania nazwy obiektu (budynek mieszkalny), czasu jego powstania, miejsca jego położenia oraz przynależności administracyjnej, fotografii oraz wskazania, że budynek znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Pardałówka – Antałówka" przyjętym uchwałą nr LVIII/926/2010 z 29 lipca 2010 r. Powyższe informacje zamieszczone w karcie adresowej nie dostarczają zatem żadnych danych, który pozwoliłyby na przyjęcie, że sporny obiekt charakteryzuje się takimi wartościami historycznymi, artystycznymi bądź naukowymi, które pozwoliłby na uznanie go za zabytek.

Są to wiadomości wyłącznie o charakterze ogólnym, których ustalenie jest obiektywnie możliwe de facto przez każdego (może za wyjątkiem czasu powstania obiektu). W szczególności przywołana karta adresowa nie zawiera żadnych informacji, które winny zostać zawarte w rubryce "historia, opis i wartość" (zgodnie z § 17 pkt 8 rozporządzenia MKiDN 2011) oraz w rubryce "stan zachowania oraz postulaty dotyczące konserwacji" (zgodnie z § 17 pkt 9 rozporządzenia MKiDN 2011).

1. 2.4. Sąd pierwszej instancji przywołał, iż skarżący wskazali ponadto, że w piśmie z 18 listopada 2024 r. Miejski Konserwator Zabytków w Zakopanem poinformował ich, że włączenie zabytku do GEZ nastąpiło w drodze Zarządzenia nr 23/2011 Burmistrza Miasta Zakopane z 14 lutego 2011 r., a stosownie do treści § 1 tego Zarządzenia "Przyjmuje się gminną ewidencję zabytków Miasta Zakopane w formie zbioru kart adresowych". Treść ww. Zarządzenia wskazuje zatem na to, iż w dacie jego przyjmowania dla spornego obiektu istniała karta adresowa, która została włączona do GEZ. Tymczasem jedyna karta adresowa zabytku nieruchomego w przedmiotowej sprawie jest datowana na 28 listopada 2018 r., a zatem powstała ponad 7 lat od dnia wydania ww. Zarządzenia z 14 lutego 2011 r. Powyższa okoliczność rodzi zatem pytanie, na jakiej podstawie Burmistrz Miasta Zakopane włączył do GEZ sporny obiekt w 2011 r., włączając do GEZ jego kartę adresowa, skoro ta karta w 2011 r. w ogóle nie istniała, bowiem jak wynika z informacji otrzymanych od organu karta adresowa powstała dopiero w 2018 r. Obiektywnie rzecz biorąc należałoby uznać, że włączając kartę adresową spornego obiektu do GEZ w 2011 r. Burmistrz Miasta Zakopanego nie posiadał żadnych materiałów, które w jakimkolwiek stopniu wskazywałyby na wartość zabytkową spornego budynku. Jednocześnie w konsekwencji powyższego, tj. opracowania jedynej karty adresowej dla spornego obiektu 28 listopada 2018 r., a także mając na względzie przywołane poniżej okoliczności, skarżący z ostrożności skarżący zaskarżyli również czynność materialno-techniczną Burmistrza Miasta Zakopane z 7 czerwca 2021 r., polegającą na włączeniu do GEZ karty adresowej zabytku nieruchomego budynku położonego przy ul. [...] w Zakopanem oraz Zarządzenie nr 125/2021 Burmistrza Miasta Zakopane z 7 czerwca 2021 r. w części dotyczącej ujęcia w GEZ, w załączniku nr 1 do ww. Zarządzenia - pod numerem [...] - budynku położonego przy ul. [...] w Z.

1. 2.5. Z pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków z 18 listopada 2024 r. wynika, że sporny budynek został włączony do GEZ w drodze Zarządzenia Burmistrza Miasta Zakopane nr 23/2011 z 14 lutego 2021 r. (pozycja nr 98 w załączniki nr 1). Powyższe Zarządzenie było pierwszym Zarządzeniem Prezydenta Miasta Zakopane, które konstytuowało powstanie Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopanego.
2. 3.1. Wyrokując w sprawie II SA/Kr 244/25 sąd pierwszej instancji przywołał stwierdzenia skarżących, że chronologia następujących po sobie kolejnych Zarządzeń Burmistrza Miasta Zakopanego przedstawiała się następująco:
3. 1) 8 stycznia 2014 r. wydane zostało Zarządzenie nr 7/2014, które stanowiło, że przyjmuje się GEZ miasta Zakopane oraz traci moc Zarządzenie z 2011 r. W załączniku nr 1 do ww. Zarządzenia sporny budynek;
4. 2) 9 lutego 2017 r. wydane zostało Zarządzenie nr aktualizuje się istniejącą GEZ o wpisy obszarowe, aktualizuje się Załącznik nr 1 do ww. Zarządzenia oraz traci moc Zarządzenie nr 7/2014 z 8 stycznia 2014 r. W załączniku nr 1 do ww. Zarządzenia sporny budynek ujęty został w pozycji 74;
5. 3) 11 lipca 2018 r. wydane zostało Zarządzenie m 163/2018, które stanowiło, iż GEZ przyjętą Zarządzeniem nr 26/2017 z 9 lutego 2017 r. zastępuje się zaktualizowaną GEZ oraz traci moc Zarządzenie nr 26/2017 z 9 lutego 2017 r. W załączniku nr 1 do ww. Zarządzenia sporny budynek ujęty został w pozycji 71;
6. 4) 29 stycznia 2020 r. wydane zostało Zarządzenie nr 21/2020, na podstawie którego GEZ przyjętą Zarządzeniem nr 163/2018 z 11 lipca 2018 r. uzupełniono o pięć dodatkowych obiektów. W załączniku do ww. Zarządzenia poza ww. pięcioma obiektami nie wskazano spornego budynku;
7. 5) 20 sierpnia 2020 r. wydane zostało Zarządzenie nr 166/2020, na podstawie którego GEZ przyjętą Zarządzeniem nr 163/2018 z 11 lipca 2018 r. uzupełniono o dziesięć dodatkowych obiektów. W załączniku do ww. Zarządzenia poza ww. dziesięcioma obiektami nie wskazano spornego budynku;
8. 6) 7 czerwca 2021 r. wydane zostało Zarządzenie nr 125/2021, które stanowiło, że przyjmuje się GEZ miasta Zakopane oraz tracą moc Zarządzenia nr 163/2018 z 11 lipca 2018 r., nr 21/2020 z 29 stycznia 2020 r. oraz nr 166/2020 z 20 sierpnia 2020 r. W załączniku nr 1 do ww. Zarządzenia sporny budynek ujęty został w pozycji 67;
9. 7) 26 stycznia 2022 r. wydane zostało Zarządzenie nr 0050.16.2022, które uzupełniło istniejącą GEZ o dwa kolejne obiekty, ale nie zawierało postanowienia, że traci moc Zarządzenie nr 125/2021 z 7 czerwca 2021 r;
10. 8) 19 stycznia 2023 r. wydane zostało Zarządzenie nr 0050.9.2023, które uzupełniło istniejącą GEZ o kolejny obiekt, ale nie zawierało postanowienia, że traci moc Zarządzenie nr 125/2021 z 7 czerwca 2021 r.;
11. 9) 26 stycznia 2023 r. wydane zostało Zarządzenie nr 0050.18.2023, które uzupełniło istniejącą GEZ o kolejny obiekt, ale nie zawierało postanowienia, że traci moc Zarządzenie nr 125/2021 z 7 czerwca 2021 r.;
12. 10) 13 lutego 2023 r. wydane zostało Zarządzenie nr 0050.30.2023, które uzupełniło istniejącą GEZ o kolejny obiekt, ale nie zawierało postanowienia, że traci moc Zarządzenie nr 125/2021 z 7 czerwca 2021 r.

1. 3.2. Burmistrz Zakopanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Podkreślił, że skarżący nie spełnili warunków oraz nie zachowali terminu do złożenie skargi, gdyż w świetle art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935; Ppsa), nie zachowano 14-dniowego terminu na złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wprawdzie Skarżący nie precyzują w jakiej dacie i okolicznościach dowiedzieli się o fakcie objęcia spornego budynku formą ochrony konserwatorskiej poprzez wpisanie do GEZ, jednak nie można uznać, że skarga została złożona w terminach określonych w art. 52 § 2 art. 53 § 2 Ppsa, z uwagi na dowody znajdujące się w aktach sprawy znak: MKZ.4120.24.2014 wskazujące, że już w dniu 14.05.2014 r., kiedy to brat skarżącego – G.M. złożył wniosek o zaopiniowanie prac budowlanych przy budynku, posiadał on wiedzę o formie jego ochrony konserwatorskiej jaką jest wpis do GEZ. Odnosząc się do zarzutów skargi, wyjaśniono, że włączenie zostało dokonane w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Dalej organ podnosił, że pierwsza karta GEZ miasta Zakopane wraz ze zdjęciem spornego obiektu zostały sporządzone 12.11.2009 r. przez Z.M., dyplomowanego konserwatora zabytków architektury, historyka sztuki z "tytułem" doktora nauk historycznych, historyka i teoretyka architektury, autora licznych publikacji na temat architektury podhalańskiej, pracownika naukowego Muzeum Tatrzańskiego w Z. Aktualizacja GEZ miasta Zakopane wraz ze zdjęciem została sporządzona 11.12.2018r. przez K.I., absolwentkę Uniwersytetu [...] w T. na kierunku Ochrona Dóbr Kultury na Wydziale Sztuk Pięknych, o specjalności konserwatorstwo, wieloletniego pracownika Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Z. - Kierownika Wydziału Zabytków Nieruchomych, autorkę licznych opracowań z dziedziny historii sztuki i architektury. Przy ocenie budynku i jego kwalifikacji brano pod uwagę cechy stylu, materiał budowlany i technologię, w której budynek wzniesiono.

Brak zgromadzenia materiałów innych niż opracowane przez specjalistów z dziedziny architektury podhalańskiej karty adresowe, nie przekłada się automatycznie na brak podstaw faktycznych i prawnych dla dokonania wpisu w sytuacji spełniania przez budynek "ustawowego kryterium zabytku"/posiadania wartości zabytkowych i historycznych opisanych wyżej oraz w dokumencie pn.,,wartościowanie zabytku" stanowiącym załącznik do odpowiedzi na skargę. Budynek przy ul. [...] został ujęty w gminnej ewidencji zabytków na czynności z 14.02.2011 r. Obowiązujące wówczas przepisy Uoz nie przewidywały obowiązku sporządzenia przez organ żadnej innej dokumentacji poza kartą adresową, której treść ograniczała się do: 1) nazwy;

1. 2) czasu powstania;
2. 3) miejscowości;
3. 4) adresu;
4. 5) przynależności administracyjnej;
5. 6) formy ochrony;
6. 7) opracowania karty adresowej;
7. 8) fotografii z opisem wskazującym orientację, albo mapą z zaznaczonym stanowiskiem archeologicznym (§ 17 rozporządzenia MKiDN 2011 w wersji obowiązującej do 19 października 2019 r.).

Organ gminy wskazał, że w takiej sytuacji wpisanie tego budynku do GEZ nastąpiło w sposób zgodny z obowiązującym wówczas prawem. Z woli ustawodawcy w procedurze wpisowej nie przewidziano konieczności sporządzania oceny wartości zabytku przez niezależnych ekspertów, czy możliwości wnoszenia przez właściciela lub posiadacza uwag/zarzutów do co do zasadności wpisu, a tym samym nie przewidziano możliwości oparcia/weryfikacji oceny wartości zabytkowych obiektu o przeciwne oceny jego właściciela lub posiadacza. Zasadność włączenia karty została zweryfikowana przez wojewódzkiego konserwatorem zabytków w porozumieniu, z którym odbyło się włączenie. Do 2019 r. nie było prawnego obowiązku powiadamiania właścicieli nieruchomości o wpisie do GEZ, dopiero rozporządzenia MKiDN 2011 w brzmieniu od 19 października 2019 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, dla przypadków włączania/wyłączania obiektów z GEZ/WEZ wprowadziło wymóg sporządzenia/zgromadzenia dokumentacji w sposób określony w w/w akcie, i dopiero nowe rozporządzenie wprowadziło obowiązek zawiadamiania właścicieli o zamiarze włączenia karty adresowej do GEZ/WEZ.

Obowiązek ten nie miał jednakże zastosowania do budynku przy ul. [...] w Z. z uwagi na fakt, że karta z 2018 r. nie byłą kartą,,nową" w rozumieniu § 18 a ust. 1 w/w rozporządzenia - nie zachodził bowiem żaden z warunków sporządzenia karty nowej, jakimi są: konieczność zastąpienia niezgodnych ze stanem faktycznym lub prawnym danych zawartych w karcie adresowej zabytku włączonej do gminnej ewidencji zabytków odpowiednimi danymi, zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym, ujawnienia nowych danych lub usunięcia błędnych danych. Karta z 2018 r. zawiera jedynie aktualne zdjęcie, które przedstawia budynek w niezmienionym/niepogorszonym stanie.

Należy podkreślić, że karta wykonana została przez specjalistę z wieloletnim doświadczeniem K.I., która oceniając wartości zabytkowe budynku, utrzymała zasadność dalszej ochrony konserwatorskiej, poprzez pozostawienie przedmiotowego budynku w GEZ, tym samym potwierdzając, że budynek nie utracił cech zabytku. Ochrona zabytku poprzez wpis do Gminnej Ewidencji Zabytków jest ochroną o znacznie niższym reżimie niż wpis do rejestru, który chroni całą ocalałą oryginalną substancję oraz formę, układ pomieszczeń itp. Ochrona poprzez wpis do GEZ nie wyklucza przebudowy, jak również rozbudowy budynków, wymiany nawet w znacznym stopniu zużytej substancji, modernizacji wnętrz, przebudowy układu funkcjonalnego, itp. Zatem, zdaniem organu, możliwa jest przebudowa z rozbudową oraz gruntowny remont budynku.

1. 4.1. WSA w Krakowie opisanym na wstępie wyrokiem stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.

1. 4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że zasadny jest zarzut skarżących, iż czynność włączenia karty adresowej przedmiotowego obiektu – willi położonej przy ul. [...] w Z. na działce ewidencyjnej nr [...], do GEZ dokonana została bez należytego ustalenia, czy faktycznie obiekt ten nosi cechy, które uprawniają organ do uznania go za obiekt zabytkowy. Z samej zaskarżonej czynności nie wynika, że to zabytek. Cech zabytkowych tego obiektu nie opisuje też żaden z załączonych do akt sprawy dokumentów przekazanych sądowi jako akta administracyjne, a sporządzonych przed dokonaniem zaskarżonej czynności. Organ powinien wykazać, że obiekt, którego kartę adresową włącza do GEZ, charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową, czego jednak organ poniechał. W ocenie tegoż sądu, dane zawarte w kartach ewidencyjnych i dokumenty, znajdujące się w nadesłanych aktach sprawy nie wykazują, że przedmiotowy obiekt ma zabytkowy charakter, czego nie może zastąpić opis cech świadczących o jego zabytkowym charakterze, wskazany w odpowiedzi na skargę.
2. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Burmistrz Miasta Zakopane – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając te orzeczenie w całości.

1. 5.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
2. 1) naruszenie prawa materialnego, a w szczególności: art. 3 pkt 1 i 2, art. 22 ust. 5 pkt 3 Uoz oraz § 18 i § 18 b rozporządzenia MKiDN 2011 - przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu:
3. • że budynek przy ul. [...] w Z. nie spełniał warunków ustawowych pozwalających na uznanie go za zabytek,
4. • że ww. przepisy wymagały przed ujęciem obiektu w GEZ udokumentowania wartości zabytkowej obiektu;
5. 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik spraw - art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 i art. 53 § 2 Ppsa i art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2017, poz. 7302, Usg), w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., polegające na błędnym uznaniu, że nie było podstaw do odrzucenia skargi, mimo niedochowania przez skarżących terminu na złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

1. 5.3. Skarżący kasacyjnie organ, zrzekając się się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie albo oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

1. 5.4. Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że zdaniem WSA w Krakowie, skarżący dowiedzieli się o wpisie obiektu do GEZ 18 listopada 2024 r. Jednak brat skarżącego G.M. już 14 maja 2014 r. złożył do Miejskiego Konserwatora Zabytków wniosek o zaopiniowanie prac budowlanych przy tym budynku (akta MKZ.4120.24.2014 przekazane do sądu administracyjnego przy odpowiedzi na skargę). Z tej przyczyny nie można było przyjąć, że skarżący w terminie wezwali organ i skutecznie wnieśli skargę.

Podsumowując tą część wywodu, organ gminy wskazał, że sąd pierwszej instancji nie zastosował art. 52 § 3 Ppsa i niewłaściwie zastosował art. 53 § 2 Ppsa i art. 101 ust. 1 Usg, a w efekcie tych błędów nie zastosował art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa. Z tej przyczyny skarga – w ocenie organu – powinna była zostać odrzucona, ponieważ nie zostały spełnione ustawowe warunki jej skutecznego wniesienia.

1. 5.5. Dalej organ skarżący kasacyjnie wskazał, że kolejne karty adresowe budynku zostały opracowane przez wybitnych specjalistów z dziedziny konserwacji zabytków i historii sztuki, a wartościowanie zabytku sporządzone przez obecnego Konserwatora Zabytków miało jedynie potwierdzić zabytkowy charakter obiektu, stwierdzony na etapie sporządzania karty adresowej. Dodatkowo wpis został uzgodniony z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zdaniem organu gminy, skoro budynek spełniał "ustawowe kryteria zabytku", to wpisanie go do GEZ było dopuszczalne i uzasadnione.

1. 5.6. W bezskutecznej (wniesionej z uchybieniem terminu, o jakim mowa w art. 179 Ppsa) odpowiedzi skarżących na skargę kasacyjną organu wniesiono o:
2. 1) oddalenie skargi kasacyjnej w całości;
3. 2) zasądzenie od Burmistrza na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego dla radcy prawnego według norm prawem przewidzianych;
4. 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Skarżący podnoszą, że w przedmiotowej sprawie istnieje wyłącznie jedna karta adresowa spornego obiektu datowana na 28 listopada 2018 r. Karta ta nie zawiera żadnych danych, które pozwoliłyby na przyjęcie, że budynek przy ul. [...] w Z. charakteryzuje się takimi wartościami historycznymi, artystycznymi bądź naukowymi, które pozwoliłyby na uznanie go za zabytek. Z dołączonej do akt sądowych karty odbioru korespondencji sądowej wynika, że pełnomocnik skarżących odebrał odpis skargi kasacyjnej 6 sierpnia 2025 r. (potwierdzenie odbioru – k. 121V. akt sądowych). Odpowiedź na skargę kasacyjną została nadana w placówce pocztowej 21 sierpnia 2025 roku (pieczęć pocztowa na kopercie - k. 126 akt sądowych). W związku z tym złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną nastąpiło z uchybieniem 14-dniowego terminu procesowego, umożliwiającego skuteczne wniesienie stronie odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2026, poz. 143) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności materialno-technicznej.

6.2. Sąd pierwszej instancji słusznie ocenił, że czynność Burmistrza Zakopanego, polegająca na włączeniu karty adresowej budynku przy ulicy [...] w Z. do GEZ nie była prawidłowa. W uzasadnieniu wyroku zasadnie podkreślono, że dokonując tej czynności Burmistrz Zakopanego nie ustalił cech budynku, które predestynują go do uznania za zabytek. Z zaskarżonej czynności nie wynika, że jest to zabytek i nic tego faktu nie dokumentuje. Istniejąca w sprawie jedyna karta adresowa z 28 listopada 2018 r. nie wymienia danych, świadczących o wartościach historycznych, artystycznych bądź naukowych, które pozwoliłyby uznać obiekt za zabytek. Sporządzona karta adresowa powstała ponad 7 lat po wydaniu przez Burmistrza Zakopanego, zarządzenia o włączeniu do GEZ karty adresowej spornego obiektu. W aktach sprawy brak jest zaświadczeń, potwierdzających uzgodnienie wpisu do ewidencji zabytków z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Z dokumentu, wartościującego zabytek nie wynikają informacje, które miałyby wyróżniać dziedzictwo obiektu. Wręcz przeciwnie, opisano tam, że obiekt nie jest zachowany w oryginalnej substancji i formie, ma zmienione pokrycie dachowe, a ściany pierwszej kondygnacji zostały otynkowane. Dodatkowo zmieniono formę i podziały dachu półszczytowego.

W orzecznictwie podkreśla się, że postępowania w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej zabytku do ewidencji zabytków nie może cechować dowolność działania właściwego organu. Choć nie przeprowadza się tu postępowania wyjaśniającego w oparciu o zasady wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego, należy podzielić stanowisko, że organ przed dokonaniem czynności powinien działać rzetelnie i dążyć do ustalenia prawdy obiektywnej. Ocena, czy organ uczynił zadość tym wymaganiom, możliwa jest m.in. w oparciu o zgromadzone w sprawie dokumenty (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2024 r., II OSK 884/23, LEX nr 3760002). Organ administracji publicznej, powinien rzetelnie dążyć do ustalenia prawdy obiektywnej, opierając się na udokumentowanych faktach i nie poprzestając wyłącznie na informacji o dacie wzniesienia budynku. Brak konkretnych cech, wyróżniających wartość historyczną, dyskwalifikuje włączenie obiektu do ewidencji zabytków.

W związku z powyższym, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 pkt 1 i 2, art. 22 ust. 5 pkt 3 Uoz oraz § 18 i § 18b rozporządzenia MKiDN 2011 jest niezasadny.

6.3. Również zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 i art. 53 § 2 Ppsa i art. 101 ust. 1 Usg w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. nie jest słuszny. Skarga zasługiwała na merytoryczne rozpoznanie i nie powinna podlegać odrzuceniu. Jak słusznie wskazał sąd a quo, w kontrolowanej sprawie zastosowanie znajdują przepisy art. 52 i art. 53 Ppsa w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 52 § 3 Ppsa, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a Ppsa, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Wniesienie skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, z uchybieniem terminu, nie skutkuje obligatoryjnym jej odrzuceniem przez sąd. Jak wynika z art. 52 § 3, zdanie drugie Ppsa, sąd może rozpoznać skargę, jeżeli uchybienie terminu do jej wniesienia nastąpiło bez winy skarżącego.

W niniejszej sprawie zaistniały okoliczności braku winy skarżących w uchybieniu terminowi. Jak wynika z akt sprawy, dopiero w piśmie z 18 listopada 2024 roku, Miejski Konserwator Zabytków w Zakopanem, poinformował wiążąco skarżących, iż włączenie zabytku do GEZ nastąpiło w drodze Zarządzenia Burmistrza Miasta Zakopane z 14 lutego 2011 roku. Zatem skarżący dowiedzieli się o zaskarżanej czynności 18 listopada 2024 r. Skarżący pismem z 12 grudnia 2024 r. złożyli wniosek o usunięcie naruszenia prawa, a 20 grudnia 2024 r. wywiedli niniejszą skargę do sądu administracyjnego. W związku z wielością wydawanych zarządzeń co do spornej nieruchomości od 2011 r., a także zmianą przepisów art. 52 i art. 53 Ppsa od 2011 r., w tym zmianą z 1 czerwca 2017 r. oraz z rozbieżnościami w orzecznictwie, co do oceny charakteru czynności wpisu do gminnej ewidencji zabytków jako czynności organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżących.

6.4. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma także orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r., P 12/18. W orzeczeniu tym Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 22 ust. 5 pkt 3 Uoz w zakresie, w jakim przepis ten dopuszczał ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia. Skoro czynność została podjęta w procedurze uniemożliwiającej właścicielowi czynny udział i kwestionowanie wartości zabytkowych nieruchomości, to czynność ta narusza art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wymienione przepisy ustawy zasadniczej gwarantują obywatelom prawo do ochrony własności i obrony swoich praw, zapewniając obywatelom czynny udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym oraz możliwość zainicjowania sądowej kontroli w tym zakresie. Przywołane orzeczenie uzasadnia potrzebę merytorycznego rozpoznania sprawy. W związku z tym, słusznie sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę, dokonując wykładni przepisów prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie brak było podstaw do odrzucenia skargi.

7.1. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 Ppsa, orzeczono o jej oddaleniu, o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

7.2. Z powodu braku skutecznego złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną, która została nadana z upływem 14-dniowego terminu na wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej, o czym orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku.