Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2025 r., VII SA/Wa 2771/24, w sprawie ze skargi A. z siedzibą w W. (dalej "Spółka") na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej "Wojewoda") z dnia 20 września 2024 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Wojewody na rzecz Spółki zwrot kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 3 lipca 2024 r. o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia dla skarżącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługą, garażem podziemnym, parkingiem naziemnym i instalacją gazową wewnętrzną, na terenie działek ew. nr [...], [...], [...], [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W., dzielnica [...].
W skardze do WSA w Warszawie Spółka zaskarżyła tę decyzję w całości, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Zaskarżonym wyrokiem WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd uznał, że decyzja Wojewody nie może pozostać w obrocie prawnym, bowiem zawiera wadliwą wykładnię znajdującego zastosowanie w przedmiotowej sprawie § 11 ust. 2 pkt. 1 uchwały Nr XLII/552/01 Rady Gminy Warszawa-Białołęka z dnia 25 maja 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru X-71 – część I, w gminie Warszawa-Białołęka (dalej "m.p.z.p."), co skutkowało wadliwą oceną dokonaną w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 35 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2024.725 ze zm.; dalej "P.b.").
WSA zaznaczył, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego, bowiem zgodnie z art. 35 ust. 4 P.b. w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Sąd podniósł, że zgodnie z § 11 ust. 25 pkt 1 m.p.z.p. dla obszarów, o których mowa w ust. 1, ustala się nieprzekraczalną wysokość zabudowy: dla nowo realizowanych obiektów usługowych i mieszkaniowych wielorodzinnych do 12 m od poziomu terenu, dla budynków jednorodzinnych do 2,5 kondygnacji. Nie jest natomiast określone, jak również nie wynika to z pozostałych ustaleń § 11 ani z ustaleń ogólnych m.p.z.p., jak parametr ten powinien być ustalany i weryfikowany. Sąd wskazał, że jeżeli plan miejscowy nie definiuje jakiegoś pojęcia, to prawnego znaczenia użytego w tym planie należy poszukiwać w obowiązującym porządku prawnym. W przedmiotowej sprawie nie sposób było pominąć, że "wysokość budynku" określa § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t.Dz.U.2022.1255; dalej "r.w.t."), zgodnie z którym wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględnienia wzniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przykrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.
Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych okoliczność, że powyższy sposób mierzenia wysokości budynku służy przyporządkowaniu jemu odpowiednich wymagań rozporządzenia nie stoi na przeszkodzie zastosowaniu tej definicji normatywnej do analizy zgodności przewidzianej w projekcie budowlanym wysokości budynków z wymogami planu, który nie określa odmiennie sposobu mierzenia tej wysokości. W orzecznictwie wskazuje się, że "W takiej sytuacji wszelkie próby odmiennego, ustalonego w § 6 rozporządzenia, określania sposobu mierzenia wysokości zabudowy, są zabiegami niedopuszczalnymi z punktu widzenia wykładni systemowej, ze względu na spójność systemu prawa oraz konstytucyjną ochronę własności" (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 lipca 2021 r., II SA/Gd 131/21, uznany za prawidłowy przez NSA wyrokiem z 17 stycznia 2023 r., II OSK 2382/21).
Ponadto "ogólnie pojęte przepisy prawa budowlanego nie przewidują ustalenia dla jednego budynku dwóch oddzielnych max. wysokości, dlatego interpretacja przepisów planu miejscowego, z uwagi na konstytucyjną hierarchiczność źródeł prawa, nie może być sprzeczna z normami prawa zawartymi w ustawach i rozporządzeniach" (por. wyrok NSA z 27 marca 2019 r., II OSK 1187/17). Sąd uznał, że kierując się brzmieniem § 6 r.w.t. znajdującego w przedmiotowej sprawie zastosowanie, należy ustalić wysokość projektowanego budynku przyjmując, że "poziom terenu", o którym mowa w § 11 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p., to poziom terenu przy najniżej położonym wejściu do tego budynku (a nie poziom "naturalnej warstwicy danego terenu"). To zaś prowadzi do stwierdzenia, że przewidziane w § 11 ust. 2 m.p.z.p. 12 m w ocenianym projekcie budowlanym jest zachowane, a wobec tego wskazany przepis planu nie może stanowić podstawy do wydania odmownej dla strony skarżącej decyzji – w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. z zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 35 ust. 3 i art. 35 ust. 5 pkt 1 P.b.
Zdaniem Sądu Wojewoda dokonał błędnej oceny w ww. zakresie, odstępując od dokonania pozostałych sprawdzeń wynikających z art. 35 ust. 1 P. b. i nie podzielając innych zastrzeżeń organu I instancji co do prawidłowości dokumentacji budowlanej.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenie w całości skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) P.b. w zw. z § 11 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p. poprzez uznanie, że Wojewoda wydając decyzję z 20 września 2024 r. dopuścił się wadliwej wykładni przywołanych przepisów i tym samym bezpodstawnie przyjął, że projektowany budynek przekracza dopuszczalną w Planie wysokość zabudowy;
- b) art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. z zw. z § 6 r.w.t. poprzez uznanie, że skoro postanowienia Planu nie określają sposobu ustalenia wysokości zabudowy, to uzasadnionym jest w takiej sytuacji posiłkowanie się § 6 r.w.t., podczas gdy norma odnosi się do sposobu mierzenia wysokości budynku (a nie wysokości zabudowy) i może być stosowana wyłącznie na potrzeby weryfikacji wymagań wynikających z warunków technicznych;
- c) art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 3 pkt 15 r.w.t. poprzez nieuwzględnienie wyznacznika interpretacyjnego jakim jest definicja poziomu terenu przy ustalaniu dopuszczalnej wysokości projektowanego budynku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2026.143 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami wniesionej skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) P.b. w zw. z § 11 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p. w zw. z § 6 r.w.t., gdyż WSA słusznie uznał, że przyjęty przez organy sposób liczenia wysokości projektowanych budynków jest nieprawidłowy.
Jak trafnie wskazał Sąd I instancji w m.p.z.p. nie zdefiniowano pojęcia "wysokość zabudowy" czy też "wysokość budynku", a zatem wiążący sposób mierzenia wysokości budynku należało zaczerpnąć z dyspozycji § 6 r.w.t.. Zgodnie z tym przepisem wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.
Wysokość zabudowy, która odnosi się również do projektowanych budynków przeznaczonych do zamieszkania dla ludzi nie może być pojęciem, za pomocą którego omija się unormowania rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i wprowadza odmienny sposób w jaki projektant winien obliczać wysokość budynku. Podzielić należy zatem stanowisko Sądu I instancji przedstawione w zaskarżonym wyroku, że choć wysokość zabudowy jest pojęciem odmiennym od wysokości budynku, to zasadnicze znaczenie ma zachowanie spójności systemu prawa w kontekście hierarchiczności jego źródeł. Ma to szczególne znaczenie dla stosowania ustaleń uchwalanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w kontekście obowiązujących przepisów prawa budowlanego, w tym przepisów rozporządzeń, bowiem regulacje tam zawarte regulują proces budowlany na wielu jego etapach. Niedopuszczalna jest sytuacja gdy projektant w projekcie budowlanym zastosuje dla ustalenia wysokości budynku definicję z rozporządzenia a nie z planu miejscowego i taka inwestycja nie będzie mogła powstać (brak zgodności z planem), mimo że jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa (zob. wyrok NSA z 3 grudnia 2024 r., II OSK 2386/23).
Z tych względów za niezasadny należało uznać zarówno zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. z zw. z § 6 r.w.t., bowiem posiłkowanie się § 6 r.w.t. było w pełni uprawnione, jak również zarzuty naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) P.b. w zw. z § 11 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p. oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 3 pkt 15 r.w.t.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.