Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 maja 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 255/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi A. Ś. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 7 lutego 2025 r. w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia 9 stycznia 2025 r.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją Starosty P. z 9 stycznia 2025 r. odmówiono A. Ś. (dalej: skarżący) zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę wolnostojącego budynku garażowego na terenie działki nr ewid. [...], położonej w [...], gmina [...].
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od tej decyzji, decyzją z 7 lutego 2025 r. Wojewoda Wielkopolski uchylił zaskarżoną decyzję w części przywołującej podstawę prawną decyzji tj. "art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682)" zastępując go "art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, z późn. zm.)"; w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
Organ drugiej instancji wskazał, że działka inwestora objęta jest ustaleniami planu miejscowego i zgodnie z jego załącznikiem graficznym leży w obszarze oznaczonym jako [...]. Jak stanowi § 3 pkt. 1 lit. a planu miejscowego jest to obszar "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". Plan miejscowy w § 2 ust. 1 pkt 1 określa, że przez budynek pomocniczy "rozumie się (...) budynek gospodarczy, garażowy lub gospodarczo-garażowy". Z kolei w § 9 pkt 1 lit. b dla terenu [...] ustala "lokalizację zabudowy w formie wolnostojącej", co stanowi istotę sporu pomiędzy skarżącym, a organem pierwszej instancji. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że zabudowa w rozumieniu cytowanej normy będzie w tym przypadku dotyczyć zarówno budynku mieszkalnego, jak i pomocniczego. Zdaniem Wojewody, o słuszności tego poglądu przesądza definicja zabudowy jednorodzinnej, wskazana w warunkach technicznych, gdyż oprócz budynku mieszkalnego uwzględnia również budynek garażowy, natomiast plan miejscowy nie definiując tego pojęcia inaczej, do niego się odwołuje.
Wewnętrzna systematyka planu miejscowego wskazuje podobnie, np. w § 9 pkt. 1 lit. h ustalono odrębne parametry dla dachów budynków mieszkalnych oraz budynków pomocniczych, stąd też wniosek, że gdyby uchwałodawcy zależało na wyłączeniu budynków pomocniczych z wymogu bycia wolno stojącymi, uczyniłby i w tym miejscu podobne rozróżnienie, co koresponduje z zasadą racjonalnego prawodawcy. Powołując się na orzecznictwo NSA, organ odwoławczy stwierdził, że przyjmowane w praktyce znaczenie nadawane pojęciu "wolno stojący" należy wiązać z taką właściwością budynku, która wyraża się w jego zlokalizowaniu wyłączającym jego stykanie się z innymi obiektem budowlanym (wyłączającym przyleganie obiektów do siebie).
W świetle przywołanego wyroku NSA, organ odwoławczy zauważył, że rozpatrywana inwestycja, polegająca na zlokalizowaniu budynku garażowego w odległości jednego centymetra od budynku mieszkalnego pozbawia go cechy bycia wolno stojącym, a w konsekwencji skutkuje jego niezgodnością z planem miejscowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przywołał rożne stanowiska sądów administracyjnych w przedmiocie definiującym pojęcie budynku wolno stojącego oraz wskazał, że podziela stanowisko zawarte w wyroku WSA z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 722/23 i przytoczone w nim stanowisko doktryny odnośnie językowej wykładni terminu budynek "wolno stojący ". Sąd ten zauważył, że w świetle definicji językowych "budynkiem wolno stojącym" jest taki budynek, który nie jest połączony (nie przylega/nie styka się) z innym obiektem budowlanym (co, implicite zawiera w sobie już wymóg samodzielności konstrukcyjnej budynku, ale bynajmniej się do tego wymogu nie ogranicza). Natomiast dalsze wymagania – w szczególności zapewnienia swobodnego dostępu (komunikacji) z każdej strony budynku – nie znajdują, zdaniem Sądu pierwszej instancji, dostatecznego oparcia w dyrektywach wykładni językowej.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że przedmiotowy garaż został zaprojektowany w odległości 1 cm od istniejącego na inwestowanej działce budynku mieszkalnego, bez punktów stycznych z nim. Garaż nie wykorzystuje konstrukcji, tj. fundamentów, ścian czy dachu budynku sąsiedniego. Oznacza to, że zgodnie z dokonanym zgłoszeniem projektowany garaż nie będzie się z ww. budynkiem stykał, ani nie będzie z nim w żaden sposób połączony. Tym samym – zdaniem Sądu pierwszej instancji – będzie on "garażem wolno stojącym" oraz "zabudową wolnostojącą" w rozumieniu, odpowiednio, art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b Pr. bud. oraz § 9 pkt. 1 lit. b Planu miejscowego.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda Wielkopolski, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1a, ust. 3 oraz art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418) w zw. z § 9 pkt 1 lit. b w zw. z § 3 pkt 1 lit. a oraz § 2 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] września 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], zwanej dalej m.p.z.p., poprzez błędną wykładnię oraz przyjęcie, że projektowany budynek garażowy podlega zakwalifikowaniu jako budynek wolnostojący i nie narusza zapisów m.p.z.p. W rzeczywistości natomiast budynek garażowy zaprojektowano w odległości 1 cm od "istniejącego już na inwestowanej działce budynku mieszkalnego", zatem projektowany budynek narusza zapisy m.p.z.p., gdyż brak jest swobodnego dostępu do budynku i nie może on być postrzegany w kategoriach wolnostojącego;
- 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.), dalej k.p.a., polegającego na rozstrzygnięciu na korzyść strony przeciwnej rzekomo występujących wątpliwości co do treści normy prawnych "zakodowanych w art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b Pr. bud. i § 9 pkt 1 lit. b planu, w sytuacji, gdy organy administracji architektoniczno – budowlanej pierwszej i drugiej instancji nie miały wątpliwości co do treści zastosowanych norm prawnych, a w niniejszej sprawie nie występują niedające się usunąć wątpliwości;
- 3) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 6, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda dopuścił się naruszenia przepisów, gdy tymczasem brak było podstaw do zanegowania przez Sąd pierwszej instancji zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i w konsekwencji do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., bowiem skarga jako niezasadna powinna zostać oddalona na postawie art. 151 p.p.s.a.
Wniesiono o uchylenie wyroku w całości i na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznanie skargi skarżącego na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 7 lutego 2025 r. uchylającą w części podstawy prawnej, a w pozostałej części utrzymującą w mocy decyzję Starosty P. z 9 stycznia 2025 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno – budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę wolnostojącego budynku garażowego na terenie przedmiotowej działki poprzez jej oddalenie, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz skierowanie do składu siedmiu sędziów tego Sądu na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, tj. ustalenia, czy zabudowa wolnostojąca, garaż wolnostojący to taki budynek, który według:
- a) poglądu pierwszego: jest niezależny, swobodny i niczym nieskrępowany, nieotoczony innym przyległym budynkiem, to budynek, do którego jest dostęp z każdej jego strony (wyroki WSA: z 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 527/2; NSA: z 29 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2330/23);
- b) poglądu drugiego: jeśli istnieje "sama przerwa dylatacyjna", przy czym przerwa ta może wynosić 1 cm, jak i 1 mm, to obiekt taki nie jest połączony z innymi budynkami, gdyż nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję (podobnie: wyrok WSA w Poznaniu z 1 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 873/21 i tam powołane orzecznictwo, wyr. NSA z 10 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1245/20).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Istotą sporu w tej sprawie pozostaje, jak prawidłowo wskazuje Sąd pierwszej instancji, czy planowany garaż zaprojektowany w odległości 1 cm od istniejącego już na inwestowanej działce budynku mieszkalnego, ma charakter budynku "wolno stojącego" (odpowiednio: "zabudowy wolno stojącej") w rozumieniu odnośnych przepisów Prawa budowlanego i planu miejscowego.
W sprawie niniejszej ustalone zostało, że działka inwestora objęta jest planem miejscowym i leży w obszarze oznaczonym jako [...]. Jak stanowi § 3 pkt 1 lit. a planu miejscowego, jest to obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. To pojęcie nie zostało w planie zdefiniowane, jednakże jak wskazano w § 2 ust. 2 planu, pojęcia i określenia użyte w planie, a nie zdefiniowane (...) należy rozumieć zgodnie z ogólnie obowiązującymi przepisami prawa. Słusznie do tych aktów organ odwoławczy zalicza rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.), dalej: "warunki techniczne", które w § 3 pkt 2 precyzuje, że "Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o zabudowie jednorodzinnej – należy przez to rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi".
Plan miejscowy w § 2 ust. 1 pkt 1 definiuje budynek pomocniczy jako "budynek gospodarczy, garażowy lub gospodarczo – garażowy". Natomiast § 9 pkt 1 lit. b dla terenu [...] ustala "lokalizację zabudowy w formie wolnostojącej".
Prawidłowe jest stanowisko orzekającego w sprawie organu drugiej instancji, że przywoływane wyżej pojęcie zabudowy będzie w tym przypadku dotyczyć zarówno budynku mieszkalnego, jak i pomocniczego, o czym przesądza odsyłający przepis § 2 ust. 2 planu oraz definicja zabudowy jednorodzinnej wskazana w warunkach technicznych, gdyż oprócz budynku mieszkalnego uwzględnia ona również budynek garażowy, natomiast plan miejscowy nie definiując tego pojęcia - inaczej do niego się odwołuje. Pojęcie "zabudowy" użyte w planie ma charakter ogólny i w związku z tym mieści się w nim także zabudowa w postaci budynku garażowego towarzyszącego zabudowie mieszkaniowej.
Kluczową kwestią sporną w tej sprawie pozostaje jednak wykładnia pojęcia zabudowy wolno stojącej w rozumieniu użytym w planie miejscowym i pozostałych relewantnych dla tej sprawy przepisach obowiązujących aktów prawnych. Słusznie wskazuje Sąd pierwszej instancji, że w omawianym aspekcie wyrażane są w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżne stanowiska, niemniej jednak w ostatnim okresie w orzecznictwie NSA utrwala się stanowisko, które podziela także skład orzekający w rozpoznawanej sprawie, pozostające odmienne od poglądu wyrażonego w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe jest stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt II OSK 56/18, zgodnie z którym termin "budynek wolno stojący" nie został przez ustawodawcę zdefiniowany w ustawie Prawo budowlane, ale nie budzi wątpliwości, że budynek wolno stojący to taki budynek, który jest niezależny, swobodny, niczym nieskrępowany, nie obarczony i nie otoczony innym przyległym budynkiem, to budynek, do którego jest swobodny dostęp z każdej jego strony, zapewniona jest komunikacja wokół tego budynku, jak również dostęp światła naturalnego (por. też wyr. NSA z 4 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1346/22).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w sprawie, definiując pojęcie budynku wolno stojącego należy zatem zwrócić uwagę na cechy fizyczne budynku oraz jego otoczenie (wyr. NSA z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 273/18). Nie jest trafne dla ustalenia zakresu znaczeniowego pojęcia budynku wolno stojącego, dyskwalifikowanie cechy zapewnienia swobodnego dostępu (komunikacji) z każdej strony budynku, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji. Budynek wolno stojący powinien być bowiem nieograniczony fizycznie w przestrzeni innymi budynkami. Wokół ścian takiego obiektu musi istnieć niezabudowana przestrzeń. Istotnym kryterium wyróżniającym budynek wolno stojący jest zatem jego nieprzyleganie w przestrzeni do innego budynku i swobodny dostęp do niego z każdej jego strony.
Kryterium wyodrębnienia budynku wolno stojącego nie jest w tej sprawie niewielka dylatacja zastosowana w projekcie budowlanym. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowiska wyrażone w orzecznictwie NSA, zgodnie z którymi niewielka dylatacja między konstrukcją projektowanego budynku a ścianą innego budynku nie może prowadzić do uznania, że mamy do czynienia z budynkiem wolno stojącym (wyr. NSA z 5 maja 2026 r., sygn. akt II OSK 81/25). W wyroku z dnia 4 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1346/22 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nawet dylatacje nie mogą stanowić o tym, że budynek jest wolno stojący.
Również w wyroku z dnia 29 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2330/23 NSA wskazał, że projektowana budowa budynku garażowego przewidująca jego przyleganie do ściany zewnętrznej wcześniej zrealizowanego budynku mieszkalnego z zachowaniem dwucentymetrowej przerwy dylatacyjnej w żaden sposób nie realizuje wymagania budowy budynku garażowego w formie wolno stojącej. Rację ma organ wskazując w skardze kasacyjnej, że projektowany budynek garażowy jest usytuowany w tak bliskiej odległości od istniejącego budynku mieszkalnego (dylatacja 1 cm), że zdecydowanie przesądza to o jego ograniczeniu w przestrzeni oraz że inwestor nie wykazał, iż usytuowanie budynku garażowego względem istniejącego budynku mieszkalnego umożliwiać będzie swobodne dojście z każdej strony.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest niezasadne stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie w jakim odwołuje się on do cechy budynku wolno stojącego jaką jest niepołączenie z innym budynkiem, nieprzyleganie do niego, nie stykanie się z nim, niemniej jednak Sąd pierwszej instancji błędnie interpretuje ją na gruncie rozpatrywanej sprawy. Istotne bowiem pozostaje, że zastosowanie w sprawie niewielkiej, jednocentymetrowej przerwy dylatacyjnej między istniejącym budynkiem a budynkiem projektowanym nie prowadzi do wniosku, wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, że spełniony jest wymóg nieprzylegania tych budynków do siebie, warunkujący zaliczenie projektowanego budynku do zabudowy wolno stojącej. Na ten aspekt zwrócono już uwagę w orzecznictwie wskazując, że niekiedy niezależność (suwerenność) konstrukcji dwóch sąsiadujących bardzo blisko siebie budynków odczytywana jest błędnie jako niezależność budynku (w znaczeniu stojącego wolno).
Otóż sama niezależność konstrukcji takich budynków nie przesądza o tym, że są to budynki wolno stojące. Aby można było uznać budynek za wolno stojący musi istnieć ponadto niezależność takiego budynku w sensie swobodnego i niczym nieskrępowanego otoczenia pojedynczego budynku (wyr. WSA we Wrocławiu z 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 145/13). Akcentowany powyżej aspekt otoczenia budynku oraz wolnej przestrzeni wokół niego ma zatem istotne znaczenie dla przypisania mu cechy wolno stojącego.
W dalszej kolejności nie jest także prawidłowe postulowane przez Sąd pierwszej instancji zastosowanie w sprawie art. 7a k.p.a. z tej przyczyny, że sformułowany w orzecznictwie wymóg swobodnego dostępu z każdej strony do budynku wolno stojącego oraz istnienia wokół niego wolnej przestrzeni prowadzi do wniosku, że w sprawie nie zaistniały takie wątpliwości co do treści norm prawnych, które należałoby na podstawie tego przepisu rozstrzygać na korzyść strony. Słusznie wskazuje się w skardze kasacyjnej, że zastosowanie tego przepisu uwarunkowane jest rzeczywistymi, niedającymi się usunąć wątpliwościami interpretacyjnymi co do treści normy prawnej, tymczasem takie w sprawie niniejszej nie zachodzą, na co prawidłowo zwraca uwagę orzekający w sprawie organ drugiej instancji. W wyroku z dnia 28 kwietnia 2026 r., sygn. akt III OSK 2029/23 Naczelny Sąd Administracyjny słusznie wskazuje, że w art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie.
Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa, tzw. "pat interpretacyjny", a taka sytuacja, wobec stanowiska orzekających w sprawie organów, nie zaistniała.
Z przyczyn wyjaśnionych powyżej prawidłowa jest konkluzja zawarta w skardze kasacyjnej, że Wojewoda Wielkopolski dokonał prawidłowej analizy zebranego materiału dowodowego oraz w sposób właściwy, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, uzasadnił podjętą decyzję w sprawie oraz dokonał właściwej wykładni przepisów planu miejscowego, a w związku z tym Sąd pierwszej instancji powinien był oddalić skargę.
Wobec występowania rozbieżnych stanowisk przede wszystkim w orzecznictwie sądów administracyjnych pierwszej instancji oraz utrwalania się w orzecznictwie NSA stanowiska zbieżnego ze stanowiskiem wyrażonym przez orzekający skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o skierowanie do składu siedmiu sędziów NSA zagadnienia prawnego budzącego zdaniem wnioskującego poważne wątpliwości prawne.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.