Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 lipca 2026 r., sygn. akt II OSK 2132/25

Uzasadnienie

1. Wyrokiem z 4 czerwca 2025 r., II SA/Gd 130/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Gdańsku oddalił skargę A.B. (skarżący, inwestor) na decyzję Wojewody Pomorskiego z 18 grudnia 2024 r., nr WI-I.7840.1.207.2024.KM, w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

2.1. Jak ustalił sąd pierwszej instancji, na wniosek A.B. zostało wszczęte postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego w zabudowie siedliskowej na działce nr [...] obręb [...], gmina [...]. Postanowieniem z 19 sierpnia 2024 r. Starosta Lęborski (organ I instancji) zobowiązał inwestora do uzupełnienia nieprawidłowości stwierdzonych w dokumentacji projektowej, w określonym zakresie w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia, w tym do wykazania, że planowana inwestycja "ma zapewniony dojazd oraz istnieje realna, a nie warunkowa, możliwość wykorzystywania tego dojazdu dla celów obsługi komunikacyjnej mającej powstać inwestycji", czyli do wykazania połączenia terenu inwestycji z drogą publiczną oraz posiadania tytułu prawnego pozwalającego na dostęp do drogi publicznej.

2.2. Jak wynika z dalszych ustaleń sądu pierwszej instancji, inwestor przedłożył uzupełniony i poprawiony projekt budowlany wraz ze stosownymi wyjaśnieniami oraz kopię postanowienia Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z [...] listopada 2023 r. sygn. akt [...], oddalającego wniosek A.B. o ustanowienie na nieruchomościach stanowiących własność Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwo [...] (Nadleśnictwo), drogi koniecznej na dz. [...] i [...], w pasie gruntu stanowiącym obecnie drogę leśną, na rzecz działki nr [...] obręb [...]. Jak wyjaśniono w cyt. postanowieniu sądu powszechnego, powodem oddalenia było posiadanie przez wnioskodawcę prawa przejazdu i przechodu poprzez drogi leśne. Prawo to dotyczy gruntów rolnych, w tym gruntów, na których usytuowane są siedliska rolne, które posiadają jedyny dostęp do drogi publicznej poprzez drogi leśne. Sąd powszechny stwierdził, że w skład siedliska rolnego mogą wchodzić budynki gospodarstwa rolnego, a także budynek mieszkalny właściciela gospodarstwa rolnego.

2.3. W wyroku przywołano następnie, że decyzją nr 218/24 (B.6740.207.2024.DD) z 13 września 2024 r. Starosta Lęborski zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

2.4. Sąd pierwszej instancji wskazał kolejno, że odwołanie od powyższej decyzji wniosło Nadleśnictwo, zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem prawa materialnego polegającym na zignorowaniu przewidzianego art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2024, poz. 725 z późn. zm.; uPb) obowiązku zapewnienia obiektowi budowlanemu dojazdu do drogi publicznej. Wyjaśniono, że działka inwestycyjna stanowi enklawę pośród użytków leśnych, pozostających w zarządzie odwołującego się podmiotu, zaś inwestor obecnie dojeżdżając do niej korzysta z dróg leśnych w oparciu o uprawnienie wynikające z art. 29 ust. 3 pkt 1 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. 2024, poz. 530; Uol), a dotyczące osób użytkujących grunty rolne położone wśród lasów. Przy czym podkreślono, że w rozumieniu ww. przepisu pod pojęciem użytku rolnego gruntów rozumie ich uprawę, natomiast w sytuacji lokalizacji budynku mieszkalnego stosowanie tej normy jest wyłączone i nieruchomość winna mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej wedle legalnej definicji zawartej w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

2.5. Po rozpatrzeniu w/w odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z 18 grudnia 2024 r. Wojewoda Pomorski – po rozpoznaniu odwołania Nadleśnictwa – uchylił decyzję organu I instancji w całości i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W wyroku przywołano motywy uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, który przypomniał stan sprawy i wskazał, że jako organ II instancji jest zobowiązany do ponownego jej rozpatrzenia całościowo, a zatem analizie podlega cała dokumentacja pod kątem spełnienia warunków z art. 33, art. 34 i art. 35 uPb. Zasadniczą kwestią mającą wpływ na wynik rozstrzygnięcia w tej sprawie – w ocenie Wojewody – jest ustalenie, czy dla nieruchomości inwestycyjnej jest zapewniony dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiedni do jej przeznaczenia i sposobu użytkowania, o którym mowa w § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2022, poz. 1225; rozp. MI). Zdaniem organu II instancji, oceniając zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami należy mieć także na uwadze art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb. Powołując się na orzecznictwo Wojewoda przypomniał, że na gruncie uPb nie ma definicji pojęcia "dostępu do drogi publicznej" i dla jego ustalenia należy posłużyć się wykładnią systemową.

Wojewoda wskazał, że warunek przewidziany w art. 5 ust 1 pkt 9 uPb będzie zatem spełniony wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2024, poz. 320), tj. drogi krajowej, wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej, czyli drogi, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych, gdzie dostęp ten może być bezpośredni, lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne. Zdaniem Wojewody do tych dróg nie zaliczają się drogi leśne, zatem – w ocenie tego organu – przedmiotowa nieruchomość nie ma zapewnionego dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej, odpowiedniego do sposobu jej zagospodarowania i użytkowania. Inwestor planuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego, pełniącego także funkcję garażową, zatem inwestycja tama de facto charakter mieszkaniowy jednorodzinny wraz ze służebnym budynkiem garażowo-gospodarczym.

1. 2.6. W decyzji Wojewody przywołano ponadto, że A.B. zawarł umowę przedwstępną sprzedaży działki inwestycyjnej, wskazaną w stosownej księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości inwestora, co w ocenie Wojewody wskazywałoby, że inwestor jedynie pozoruje zamiar zabudowy zagrodowej. Ponadto, inwestor nie uzupełnił nieprawidłowości wniosku na wezwanie Starosty, gdy idzie o pełne wyjaśnienie w części opisowej projektu zagospodarowania działki jej obsługi komunikacyjnej. Uzasadnione wątpliwości budzić ma to, czy w stanie faktycznym sprawy zastosowanie ma wyjątek przewidziany w art. 20 ust. 3 pkt 7 Uol, odnośnie zapewnienia dostępu komunikacyjnego do działki inwestycyjnej poprzez drogi leśne. Organ odwoławczy uwypuklił wreszcie, że na działce inwestycyjnej zlokalizowane jest złoże piasku i żwiru o nazwie [...]. Wprawdzie informacja o tym złożu nie została ujawniona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, niemniej gospodarka złożami kopalin powinna być prowadzona racjonalnie, a w decyzji I instancji brak jest jakiejkolwiek informacji na temat w/w złoża kopalin.
2. 3.1. W skardze na powyższą decyzję Wojewody, A.B. zarzucił naruszenie:
3. - art. 8 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024, poz. 725; K.p.a.), poprzez stronnicze i wyrywkowe powoływanie się na postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] listopada 2023 r. [...], i pominięcie istotnego poglądu tego sądu, zgodnie z którym nawet naniesienie w przyszłości zabudowań o charakterze siedliskowym na działki rolne wnioskodawcy czy zabudowań gospodarskich, jakie wymieniał wnioskodawca – nie powoduje, że te działki utracą charakter rolny, nadal bowiem wnioskodawca będzie miał zgodnie z wolą ustawodawcy zapewniony dostęp do drogi publicznej, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;
4. - art. 29 ust. 3 pkt 7 Uol, polegającym na błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że:
5. a) hipoteza tego przepisu nie obejmuje gruntów zajętych pod zabudowę siedliskową związaną z gospodarstwem rolnym,
6. b) za grunty rolne położone wśród lasów należy rozumieć wyłącznie grunty, które bezpośrednio graniczą z takimi gruntami;
7. - § 3 pkt 3 rozp. MI, polegającym na błędnej wykładni, że warunkiem uznania zabudowy za zagrodową jest jednoczesne wybudowanie budynku mieszkalnego w zabudowie siedliskowej oraz niezależnego budynku gospodarczego lub inwentarskiego,
8. - art. 35 ust. 4 uPb w zw. z art. 6 K.p.a., poprzez uznanie, że podstawą odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, mogą być nieznane ustawie przesłanki, w tym przekonania, podejrzenia i przewidywania organu co do faktycznych celów inwestora, które nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym,
9. - art. 35 ust. 1 pkt 1 lit b uPb w zw. z art. 95 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 2024, poz. 1290; uPgg) w zw. z art. 35 ust. 4 uPb, polegającym na błędnej wykładni norm powołanych przepisów, w szczególności poprzez uznanie, że przepis art. 95 ust. 1 uPgg stoi na przeszkodzie w zatwierdzeniu projektu budowlanego w sytuacji, kiedy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie ujawniono występujących na działce inwestora złóż kopalin.

1. 3.2. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. postanowienia Sądu Rejonowego w Lęborku z [...] listopada 2023 r. na fakt, że motywem oddalenia jego wniosku było uznanie, że działka nr [...] położona w gminie [...], obręb [...], będzie posiadała dostęp do drogi publicznej na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 7 Uol również wówczas, gdy teren działki zostanie zabudowany budynkami o charakterze siedliskowym, a odwołująca się strona (Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]) powołany wyżej pogląd prezentowała na etapie postępowania sądowego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz zasądzenie kosztów postępowania.

1. 3.3. Skarżący zarzucił, że Wojewoda dokonał wybiórczej i stronniczej interpretacji postanowienia Sądu Rejonowego w Lęborku w sprawie [...], co stanowi naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy skupił się wyłącznie na tych fragmentach uzasadnienia postanowienia tegoż sądu, które dotyczyły aktualnego sposobu wykorzystywania działki przez skarżącego, całkowicie pomijając kluczową dla sprawy tezę, odnoszącą się również do przyszłego zagospodarowania nieruchomości. Co więcej, przedstawione przez sąd powszechny stanowisko zostało wyrażone w postanowieniu jako aprobata dla argumentacji przedstawionej przez samego uczestnika postępowania – Nadleśnictwo [...]. Tymczasem, zdaniem skarżącego, Wojewoda przyjął dokładnie przeciwną interpretację, uznając że planowana zabudowa siedliskowa spowoduje utratę rolnego charakteru nieruchomości i tym samym wykluczy możliwość korzystania z dostępu do drogi publicznej przez drogi leśne na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 7 Uol.

1. 3.4. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, ustosunkowując się do podniesionych w skardze zarzutów i podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
2. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gdańsku skargę oddalił.

1. 4.2. Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności wskazał, że w niniejszej sprawie istotą sporu jest kwestia tego, czy działka skarżącego posiada dostęp do drogi publicznej, co jest warunkiem koniecznym możliwości jej zabudowy (przy spełnieniu pozostałych warunków). Brak bowiem spełnienia tego warunku przekreśla możliwość planowanej przez skarżącego inwestycji.

WSA w Gdańsku wskazał, iż z akt sprawy bezspornie wynika, że należąca do skarżącego działka inwestycyjna nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Najbliższa droga publiczna, tj. gminna droga publiczna, znajduje się na działce nr [...] ok. 1,116 km od tej działki. Dostęp ten jest zatem pośredni i przebiega następująco: przez działkę nr [...] (użytek dr – droga wewnętrzna będąca własnością Gminy [...]) oraz przez działki nr [...] i [...] (użytek Ls, będący własnością Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych – Nadleśnictwa [...]). Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy – zdaniem sądu a quo – kluczowe są właśnie dwie ww. działki w zarządzie Nadleśnictwa.

1. 4.3. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 Uol, ruch pojazdem silnikowym, zaprzęgowym i motorowerem w lesie dozwolony jest jedynie drogami publicznymi, natomiast drogami leśnymi jest dozwolony tylko wtedy, gdy są one oznakowane drogowskazami dopuszczającymi ruch po tych drogach. Nie dotyczy to inwalidów poruszających się pojazdami przystosowanymi do ich potrzeb. Powyższy przepis nie dotyczy wykonujących czynności służbowe lub gospodarcze m. in. osób użytkujących grunty rolne położone wśród lasów (art. 29 ust. 3 pkt 7 Uol). Z powyższego wynika, że co do zasady dopuszczalne jest stałe poruszanie się pojazdów mechanicznych przez grunty leśne także w takiej sytuacji, w której grunt, na którym komunikacja ta ma być realizowana (tj. droga leśna) nie utracił swego leśnego charakteru, tj. nie został formalnie przeznaczony na cele nieleśne. Nie można stwierdzić, że wszystkie drogi położone na terenie gruntów leśnych stanowią drogi wewnętrzne. Uwzględniając dodatkowo przepisy regulujące ewidencję i klasyfikację gruntów, nie budzi wątpliwości, że nie każda droga w lesie stanowi taką drogę, która może spełniać warunek drogi wewnętrznej, przez którą realizowany może być warunek "dostępu do drogi publicznej". Zatem nie jest automatycznie wykluczone wykorzystanie jej jako sposobu dostępu działki do drogi publicznej. Tym niemniej, sąd a quo podkreślił, że odmiennie może kształtować się sytuacja prawna, w przypadku gdy dana działka ewidencyjna przylega do drogi leśnej ogólnodostępnej łączącej się z drogą publiczną, a inaczej gdy działka rolna położona wśród lasów ma dostęp do takiej drogi na gruntach leśnych, na której możliwy jest jedynie ruch pojazdów w zakresie wyjątków określonych w art. 29 ust. 3 Uol, które nie podlegają wykładni rozszerzającej. Odróżnić zatem należy dojazd do działki rolnej użytkowanej rolniczo położonej wśród lasów, od zapewnienia prawnego dostępu do drogi publicznej tej samej działki, dla której inwestor zamierza zmienić sposób jej użytkowania na inny, niż rolniczy.

1. 4.4. Orzekający w sprawie WSA w Gdańsku podniósł, że skarżący zamierza gospodarować rolniczo na przedmiotowej działce, tym samym miał i ma ustawowo zagwarantowaną możliwość korzystania z dróg leśnych, tj. działek nr [...] i [...]. Co więcej, stanowisko to zostało wyrażone również we wspomnianym postanowieniu Sądu Rejonowego w Lęborku Wydział I Cywilny z [...] listopada 2023 r., [...]. Natomiast, w ocenie tegoż sądu plany realizacji nierolniczych inwestycji na działce nie mogą stanowić przyczyny np. ustanowienia służebności. Jak zauważył bowiem Sąd Rejonowy w cytowanym postanowieniu: "wnioskodawca nie zmienił przeznaczenia działek np. na działki budowlane, nie zainicjował w tym przedmiocie żadnego postępowania administracyjnego [...] w toku postępowania sam wskazał, że zamierza działki nadal gospodarować stricte rolniczo. Sąd ten podzielił pogląd judykatury, iż ustanowienie drogi leśnej nie może być uzasadnione wyłącznie potrzebą zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom innym niż leśne. Nie sprzeciwia się to jednocześnie stwierdzeniu, że drogi leśne, gdy już istnieją i dopuszczają ruch pojazdów, służą komunikacji i w konsekwencji mogą zapewniać dostęp do drogi publicznej. Relacja ta nie jest jednak przechodnia – to, że w praktyce takie drogi zapewniają dojazd do innych gruntów nie oznacza, że brak takiego dojazdu jest wystarczającą przyczyną utworzenia drogi leśnej w planie urządzenia lasu przez zobowiązanie do wycinki drzew (zob. wyrok NSA z 2 grudnia 2021 r., I OSK 171/21,).

1. 4.5. Wobec zamiaru budowy parterowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z poddaszem użytkowym oraz parterowego budynku gospodarczego, sąd pierwszej instancji uznał, że zamiarem skarżącego nie jest dalsze użytkowanie działki w sposób rolniczy, poprzez zabudowę siedliskową (zagrodową), lecz chęć wybudowania budynku mieszkalnego na działce rolnej, co nie jest możliwe, zarówno wobec postanowień obowiązującego planu, jak i wobec braku dostępu do drogi publicznej. Dodatkowo sąd a quo podał, że w uzasadnieniu przywołanego postanowienia Sądu Rejonowego w Lęborku [...] wskazano: "W uzasadnieniu sporządzonym do wniosku wnioskodawca nadmienił, że jego działki nr [...] i [...] nie posiadają dostępu do drogi publicznej, a on sam jest indywidualnym rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego". Zatem skarżący sam przyznał, że przedmiotowa działka nie ma dostępu do drogi publicznej, a on sam użytkuje ją rolniczo, co – zgodnie z uzasadnieniem przywołanego postanowienia – uprawnia skarżącego do korzystania z dróg leśnych dopóty, dopóki prowadzi on działalność rolniczą na działce i w tym celu korzysta z tych dróg. Wobec tego sąd pierwszej instancji podzielił pogląd Wojewody, iż działka skarżącego nie ma zapewnionego dojazdu, umożliwiającego dostęp do drogi publicznej – odpowiedni do sposobu jej zagospodarowania i użytkowania. W konsekwencji, zdaniem WSA w Gdańsku, organ odwoławczy prawidłowo odmówił skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
2. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając tenże wyrok w całości.

1. 5.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa:
2. a) § 3 pkt 3 rozp. MI, polegające na błędnej wykładni normy powołanego przepisu, poprzez uznanie, że przez zabudowę zagrodową należy rozumieć zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie "działki siedliskowej" tworząc zagrodę, a budynki muszą być skoncentrowane wokół wspólnego obejścia, podczas, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że warunkiem uznania zabudowy za zagrodową nie jest istnienie zespołu budynków (mieszkalnego oraz gospodarczych) w ramach jednego obejścia czy działki;
3. b) § 18 ust. 2 uchwały Nr XXXVl/322/2014 Rady Gminy [...] z 27 marca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi [...] w gminie [...] (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 18 kwietnia 2014 r., poz. 1625; MPZP), "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na jego niezastosowaniu", pomimo, że miał on zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy, a w konsekwencji pominięcie, że w ramach przedmiotowej nieruchomości dopuszcza się możliwość lokalizacji siedlisk o wskaźnikach i parametrach jak dla terenów zabudowy zagrodowej.

1. 5.3. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, konsekwencją przyjęcia przez WSA w Gdańsku błędnej wykładni było antycypowanie, że zamiarem skarżącego nie jest dalsze użytkowanie działki w sposób rolniczy, poprzez zabudowę siedliskową (zagrodową), lecz chęć wybudowania budynku mieszkalnego na działce rolnej. Zważywszy, że skarżący jest rolnikiem indywidualnym i prowadzi gospodarstwo rolne, a zamierzenie ma służyć jego własnym potrzebom mieszkaniowym i posiadanemu gospodarstwu, sądowi pierwszej instancji należało postawić zarzut błędnej wykładni przywołanych w środku odwoławczym przepisów prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie wskazuje na wykładnię historyczną przepisu § 3 pkt 3 rozp. MI, jak i systemową przepisów cyt. rozporządzenia. Użycie w § 3 pkt 3 rozp. MI alternatywy, na oznaczenie rodzajów budynków ("gospodarcze lub inwentarskie"), jakie w ramach zabudowy zagrodowej przewiduje prawodawca oznaczać ma, że wystarczające jest, aby był to jeden z tych budynków, z uwzględnieniem, aby zabudowa ta była elementem rodzinnego gospodarstwa rolnego. W pierwotnej definicji zabudowy zagrodowej użyto spójnika "i", co także dowodzić ma, że jego zastąpienie oznacza alternatywę w zabudowie. Wadliwie sąd pierwszej instancji antycypować miał, jakoby zamiarem wnioskodawcy była chęć wybudowania budynku mieszkalnego na działce rolnej, nie zaś zabudowa siedliskowa (zagrodowa).

1. 5.4. Zarzucając brak zastosowania § 18 ust. 2 MPZP uwypuklono, że działka inwestycyjna zlokalizowana jest w konturze planistycznym "7R", czyli "rola", gdzie w myśl przywołanego przepisu dopuszcza się możliwość lokalizacji siedlisk o wskaźnikach i parametrach, jak dla terenów zabudowy zagrodowej.

1. 5.5. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

1. 5.5. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

1. 5.6. W przepisanym ustawowo terminie Wojewoda Pomorski nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026, poz. 146, Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wówczas, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale i także, gdy zaskarżony wyrok, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie.

1. 6.2. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2) uPb, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza "zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi". Uchylając decyzję organu I instancji i odmawiając inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia mu pozwolenia na budowę, jako zasadniczy powód takiej odmowy Wojewoda Pomorski wskazał niezgodność przedmiotowej inwestycji z art. 5 ust. 1 pkt 9) uPb oraz § 14 ust. 1 rozp. MI wywodząc, że ile do działki inwestycyjnej istnieje dojazd do drogi publicznej przez drogi leśne, w celu wykonywania czynności gospodarczych przez inwestora na gruncie rolnym, o tyle taki dojazd nie jest zapewniony dla planowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (s. 6 zaskarżonej decyzji). Co do reguły stanowisko to podzielił sąd pierwszej instancji wskazujący, że "istotą sporu jest kwestia tego, czy działka Skarżącego posiada dostęp do drogi publicznej, co jest warunkiem koniecznym możliwości jej zabudowy (przy spełnieniu pozostałych warunków). Brak bowiem spełnienia tego warunku przekreśla możliwość planowanej przez Skarżącego inwestycji" (s. 19 uzasadnienia skarżonego wyroku). Skarżący kasacyjnie tego ustalenia w swym środku odwoławczym nie podważył, sam przyjmując, że istotą sprawy – wbrew wyraźnej wypowiedzi sądu pierwszej instancji w tym względzie – jest ustalenie czy zamierzenie skarżącego wpisuje się w pojęcie zabudowy siedliskowej (zagrodowej), co jest warunkiem uznania, że zamierzenie będzie posiadało dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi leśnej (s. 3 skargi kasacyjnej). Sąd Naczelny uznaje, że nietrafnie skarżący kasacyjnie odczytuje zasadniczy motyw rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku, którym jednakowoż jest kwestia obsługi komunikacyjnej działki inwestycyjnej pod względem dostępu do drogi publicznej. Brak podważenia w skardze kasacyjnej tego zasadniczego ustalenia sądu pierwszej instancji oznacza, że niezależnie nawet od hipotetycznej trafności podniesionych zarzutów kasacyjnych, nie zakwestionowano oceny sądu a quo odnośnie przepisów § 14 ust. 1 rozp. MI oraz art. 29 ust. 1 i 3 pkt 7 Uol i zaakceptowania stanowiska Wojewody Pomorskiego, że inwestor nie zapewnił do działki inwestycyjnej dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej, odpowiedniego do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Nie podważono bowiem skutecznie w skardze kasacyjnej i tego ustalenia sądu pierwszej instancji, że powyższego warunku – uwzględniając charakter planowanej inwestycji – nie spełnia dojazd do działki inwestycyjnej wykorzystywany przez skarżącego wyłącznie w ramach określonych w art. 29 ust. 3 pkt 7 Uol, czyli dla celów gospodarczych osoby użytkującej grunty rolne wśród lasów. Sąd pierwszej instancji jako zasadniczy powód oddalenia skargi na decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę przyjął brak spełniania wymogów dostępu do działki inwestycyjnej także w rozumieniu art. 2 pkt 14 Upzp, wykluczając, aby takim dojazdem był dojazd istniejący poprzez drogi leśne, a to z uwagi na dyspozycję art. 29 ust. 3 pkt 7 Uol. Raz jeszcze wypadnie podkreślić, że tego stanowiska skarżący kasacyjnie – z uwagi na sformułowane podstawy kasacyjnej – nie zwalcza.

1. 6.3. Nie jest zasadny zarzut naruszenia § 3 pkt 3 rozp. MI, jeśli chodzi o zarzut błędnej wykładni cyt. przepisu. W motywach zaskarżonego wyroku nie dopuszczono się takiego naruszenia, lektura uzasadnienia tegoż orzeczenia (s.
2. 23) wskazuje, że sąd pierwszej instancji nie dopuścił się takiego uchybienia, przywołując wszakże na wsparcie swego stanowiska stosowne judykaty Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dodatkowo wypadnie zauważyć, że przyjęto w zaskarżonym wyroku, że "zamiarem Skarżącego nie jest dalsze użytkowanie działki w sposób rolniczy poprzez zabudowę siedliskową (zagrodową), lecz chęć wybudowania budynku mieszkalnego na działce rolnej" (s. 23-24 uzasadnienia zaskarżonego wyroku)". W świetle nie podważonych przez skarżącego kasacyjnie ustaleń faktycznych przywołanych w ślad za organem odwoławczym, że skarżący kasacyjnie jeszcze przed złożeniem wniosku o uzyskanie pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego z budynkiem gospodarczym w zabudowie siedliskowej, zawarł notarialnie umowę przedwstępną zbycia działki inwestycyjnej (s. 7 zaskarżonej decyzji), co zostało odnotowane w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości obejmującej tę działkę, nie można skutecznie wywodzić, że skarżący kasacyjnie istotnie zamierza nadal rolniczo użytkować działkę inwestycyjną. Również tego ustalenia sądu pierwszej instancji nie podważono formułując podstawy kasacyjne.

1. 6.4. Nie mógł także zostać uznany za skuteczny, tj. prowadzący do uwzględnienia skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia § 18 ust. 2 MPZP poprzez jego niezastosowanie, z uwagi na wcześniejsze uwagi odnośnie niepodważenia przez skarżącego kasacyjnie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie braku odpowiedniego dostępu do drogi publicznej działki inwestycyjnej. Sąd pierwszej instancji niezwykle lakonicznie wypowiedział się w kwestii relacji między zamierzeniem inwestycyjnym a ustaleniami MPZP, ograniczając się w tym względzie do stwierdzenia, że "nie jest możliwe" – w kontekście chęci inwestora wybudowania budynku mieszkalnego na działce rolnej – "zarówno wobec postanowień obowiązującego planu, jak i wobec braku dostępu do drogi publicznej". Gdy idzie o owe "postanowienia" MPZP, to w zaskarżonym wyroku brak jest nawet przywołania, jakie to ustalenia tegoż planu określają przeznaczenie działki inwestycyjnej. Z treści § 18 ust. 1 MPZP wynika wszak, że dla terenów na rysunku planu oznaczonych symbolami: 1R-21R ustala się przeznaczenie "rola", zaś w myśl § 18 ust. 2 MPZP – "Dopuszcza się możliwość lokalizacji siedlisk o wskaźnikach i parametrach jak dla terenów zabudowy zagrodowej". Zabudowa zagrodowa w cyt. planie oznaczona jest z kolei symbolem "RM" (§ 4 MPZP), z kolei treść § 14 ust. 5 MPZP została określona następująco: "Obsługa komunikacyjna terenów z przyległych dróg publicznych lub wewnętrznych". Żadnego z tych parametrów planistycznych planowane przedsięwzięcie zatem nie spełnia.
2. 7. Z wyłuszczonych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalono.