Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 września 2025 r., sygn. akt IV SAB/Wa 278/25, w wyniku rozpoznania skargi F.A. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku (pkt I.); stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II. i III.); oddalił skargę w pozostałej części (pkt IV.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt V.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części, tj. co do pkt II. i V. wyroku, zarzucając:
- I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- 1. art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 i Dz. U. z 2024 r., poz. 167), dalej "u.o.p.", poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te nie mają zastosowania do wszystkich cudzoziemców, a jedynie do postępowań z wniosków cudzoziemców, o których mowa w art. 1 cytowanej ustawy, czyli obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy przepisy te mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców;
- - art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 u.o.p. w brzmieniu nadanym przepisem art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2024 r., poz. 854), dalej "ustawa zmieniająca", poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, przez co w konsekwencji doszło do naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie bezczynności organu; Sąd wojewódzki nie dokonał zatem prawidłowej oceny zasadności skargi na bezczynność organu;
- 2. art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 u.o.p. w brzmieniu nadanym przepisem art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. ustawy zmieniającej, poprzez jego niezastosowanie w zakresie w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.o.p., i uznanie jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw, w sytuacji gdy brak jest podstaw do stwierdzenia niezgodności konkretnego przepisu z Konstytucją na gruncie okoliczności danej sprawy, Sąd cytuje jedynie orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłe w innej sprawie, które w przypadku zastosowania rozproszonej kontroli konstytucyjności wiąże jedynie ad casu;
- 3. art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej poprzez jego niezastosowanie spowodowane nieuprawnionym uznaniem, że w realiach rozpoznawanej sprawy nastąpiła istotna zmiana okoliczności, stan, w którym zwiększona liczba wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny w Ukrainie) stała się normą w dłuższym - obecnie ponad trzyletnim - okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną, w sytuacji gdy wpływ wniosków nadal stanowi o nadzwyczajnej sytuacji w państwie;
- II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 4. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a i w zw. z art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 100d ust. 3 i 4 u.o.p., poprzez orzeczenie o bezczynności organu, w sytuacji gdy zgodnie z powyższymi przepisami, w okresie do 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres; ponadto zgodnie z ust. 3 przywołanego przepisu, w okresie o którym mowa w ust. 1 przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;
- 5. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej, poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do bezczynności organu, podczas gdy z bezczynnością organu nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie; bowiem w obowiązującym stanie prawnym nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności; ponadto organ nie pozostawał bezczynny, działał, a w konsekwencji wydał decyzję;
- 6. art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 133 § 1 i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie bezczynności po stronie organu, podczas gdy uzasadnienie nie zawiera wniosków, zaś w to miejsce jedynie powiela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 19 maja 2025 r., (sygn. akt II OSK 2921/24 CBOSA), w którym sąd wskazał, że "odmowa zastosowania przepisu w sprawie ma takie znaczenie, że sąd, stwierdziwszy niekonstytucyjność danego przepisu, uwzględnia ten fakt przy orzekaniu o indywidualnym stosunku prawnym będącym przedmiotem oceny jedynie w rozpoznawanej sprawie. Dzięki temu takie uprawnienie sądu nie uchybia kompetencji TK, którego orzeczenie jest powszechnie obowiązujące i ostateczne (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP), wydanym w innej sprawie, w innym stanie faktycznym, dotyczącym innego organu, którym sąd nie był związany w sprawie niniejszej; sąd I instancji nie dokonał wykładni przepisów, nie zawarł własnej oceny prawnej;
- 7. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 100c i art. 100d u.o.p., względnie art. 35 § 1 - § 3 i § 5 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a u.c. poprzez ich wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy na mocy art. 100c i art. 100d u.o.p. nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, względnie gdy z bezczynnością nie mamy do czynienia w sprawie;
- 8. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 100d u.o.p. poprzez jego niezastosowanie i orzeczenie o bezczynności organu, w sytuacji, gdy nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności;
- 9. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej przez jego niezastosowanie w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.o.p., i orzeczenie o bezczynności organu, która to norma powinna znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym nie jest sprzeczna z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz z art. 47 Karty Praw Podstawowych, nie narusza zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, i nie zamyka możliwości dochodzenia przed sądem powszechnym prawa do sądu, bowiem organ działa, decyzje są wydawane i istnieje możliwość ich zaskarżania także do sądu; a skutkuje jedynie tym, że tylko bezczynność i przewlekłość nie może być oceniana w czasie zawieszenia terminów;
- 10. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i stwierdzenie bezczynności organu w konsekwencji: a) nieuprawnionej oceny, że przepis art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej narusza art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, podczas gdy co do zasady kompetencje do oceny zgodności przepisów z Konstytucją RP ma Trybunał Konstytucyjny, który dotychczas nie orzekł o niekonstytucyjności tego przepisu, a w konsekwencji organ administracji oraz sąd mają obowiązek działania na podstawie przepisu, który ma moc obowiązującą, a tym samym; b) dokonania nieuprawnionej oceny, że data 30 czerwca 2024 r. stanowi granicę, do której należy stosować zawieszone terminy, przy czym data ta nie wynika z żadnych szczególnych zdarzeń, a okoliczności nadzwyczajne stale trwają.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu II. i V. i rozpoznanie skargi poprzez uznanie braku bezczynności organu i niezasądzanie kosztów postępowania sądowego; ewentualnie uchylenie w zakresie punktu II. i V. zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz ewentualnie odroczenie rozpoznania sprawy i przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości i rozbieżność w orzecznictwie, związanego z zastosowaniem przepisu art. 100d u.o.p. w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej w zakresie w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. (a obecnie do 4 marca 2026 r.) obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.o.p., tj. czy norma ta narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, i zamyka możliwości dochodzenia przed sądem powszechnym prawa do sądu. Jednocześnie Wojewoda oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną cudzoziemiec wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie na jego rzecz kosztów postepowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że choć skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona, to zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania do wszystkich cudzoziemców. Natomiast bez znaczenia okazał się zarzut naruszenia art. 100c u.o.p., ponieważ przepis ten obowiązywał do 31 grudnia 2022 r., zaś wniosek o udzielenie zezwolenia pobytowego został złożony przez skarżącego 30 października 2024 r., kiedy zastosowanie znajdował już wskazany w skardze kasacyjnej art. 100d u.o.p.
W dotychczasowym orzecznictwie NSA za ugruntowane należy uznać stanowisko interpretacyjne, zgodnie z którym przepisy art. 100d ust. 1-4 (a wcześniej art. 100c ust. 1-4 i) u.o.p. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, jak też tego, czy ich pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, do czego nawiązuje treść art. 1 ust. 1 u.o.p. (por. wyrok NSA z 17 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 470/24, wyrok NSA z 10 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1341/24; wyrok NSA z 29 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1890/24, wyrok NSA z 18 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2057/24, wyrok NSA z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1916/24).
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną to zapatrywanie, jak i wspierającą je argumentację w całości podziela. Zauważyć trzeba, że nie inaczej powyższe zagadnienie ocenia się w piśmiennictwie (M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Komentarz, red. W. A. Klaus, Warszawa 2022, komentarz do art. 100c, uwaga 2).
Odnosząc się do pozostałych zarzutów stwierdzić należy, że w utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano, że art. 100c i 100d u.o.p. nie naruszały Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym KPP, jak też art. 6 i 13 EKPCz (zob. wyroki NSA: z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; z 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; z 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; z 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; z 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; z 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; z 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; z 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; z 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; z 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24). Zarówno art. 100c i 100d u.o.p. nie wyłączyły prawa do sądu, ale wprowadziły tylko jego czasowe ograniczenie i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.o.p.). Ograniczenie to nie było przy tym dowolne, ale uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r.
Jak już wyżej wskazano powyższe oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (zob. wyroki NSA: z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1985/22; z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24, z 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24; z 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; z 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1188/24). Tym samym, ewentualna istotna zmiana tych okoliczności mogła doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.o.p., co miało miejsce również w rozpoznawanej sprawie – jak trafnie wywiódł WSA w Warszawie, powołując orzeczenia NSA.
Stanowisko powyższe jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie – mianowicie przedłużenie obowiązywania art. 100d na okres po 30 czerwca 2024 r. nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyroki NSA z 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24; wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2719/24; wyrok NSA z 3 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 1588/25, wyrok NSA z 13 kwietnia 2026 r., sygn. akt II OSK 1849/25, wyrok NSA z 28 kwietnia 2026 r., sygn. akt II OSK 2140/25, wyrok NSA z 13 maja 2026 r., sygn. akt II OSK 2451/25 - CBOSA). Innymi słowy, przedłużenie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy na mocy art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.
UE C z 2007 r. nr 303, poz. 1). Oczywistość tego naruszenia uzasadniała zastosowanie tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności i w konsekwencji odmowę zastosowania ww. przepisu ustawy zmieniającej. Z tego względu nie uznano za celowe – jak wnioskowano w skardze kasacyjnej – przedstawienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów zagadnienia prawnego związanego z zastosowaniem przepisu art. 100d u.o.p. w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.o.p.
Jednocześnie należy przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, że orzeczenie zapadłe w innej sprawie, wiąże jedynie ad casu. Niemniej argumentacja prawna w takim orzeczeniu przy tożsamym stanie faktycznym i prawnym może mieć walor uniwersalny, tj. odpowiadający innym sprawom i tym samym nie ma żadnych przeszkód procesowych, aby została powielona. Taki stan rzeczy występuje w niniejszej sprawie, bowiem WSA w Warszawie zasadnie inkorporował oceny prawne przyjęte w tych orzeczeniach jako własne i zastosował przy rozpatrywaniu skargi na bezczynność.
Przyjmując słuszność stanowiska WSA, należy zauważyć, że cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 30 października 2024 r. wskazując, iż celem jego pobytu jest podjęcie lub kontynuowanie stacjonarnych studiów. Tego samego dnia Wojewoda skierował do cudzoziemca wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku informując go jednocześnie, że decyzja w sprawie zostanie podjęta do 27 stycznia 2025 r. Następnie w załączeniu do pisma z 13 listopada 2024 r. cudzoziemiec złożył korektę wniosku, w którym zmieniono cel pobytu na pracę, a także nadesłano dalsze załączniki do wniosku w tym zaświadczenie z Urzędu Skarbowego o niezaleganiu w podatkach. Pismami z 20, 25 i 26 listopada 2024 r. cudzoziemiec składał kolejne uzupełnienia do wniosku obejmujące m.in. poświadczenie z ZUS o fakcie zgłoszenia skarżącego do ZUS oraz o opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne z tytułu umowy o pracę.
Z akt administracyjnych nie wynika przy tym – na co trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – by organ uznał, że konieczne było przedłożenie przez skarżącego innych dokumentów, niezbędnych do merytorycznego rozpoznania skorygowanego w dniu 13 listopada 2024 r. wniosku. Wojewoda nie wystosował bowiem do cudzoziemca żadnych kolejnych wezwań, poza wezwaniem z 30 października 2024 r.
Następnie pismem z dnia 14 kwietnia 2025 r. cudzoziemiec wystąpił z ponagleniem, a pismem z dnia 19 maja 2025 r. wniósł skargę na bezczynność organu. Decyzja w przedmiocie wniosku została przez organ wydana w dniu 28 maja 2025 r.
Zaznaczyć należy, że termin wydania decyzji w niniejszej sprawie określał art. 112a ust. 1 u.c., a zatem podstawowy termin na rozpoznanie wniosku wynosił 60 dni. Z akt sprawy nie wynika aby decyzja w sprawie wniosku została wydana przed jego upływem i to niezależnie od tego, czy termin ten upłynął 25 stycznia 2025 r. (licząc początek jego biegu od 26 listopada 2024 r., kiedy to cudzoziemiec uzupełnił braki formalne wniosku), czy też upłynął z dniem 27 stycznia 2025 r., który Wojewoda sam wyznaczył jako dzień, do którego decyzja w sprawie wniosku zostanie wydana. Decyzja w przedmiotowej sprawie – jak wskazano powyżej – zapadła dopiero w dniu 28 maja 2025 r.
W konsekwencji Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że w sprawie zachodziła bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tego względu objęte skargą kasacyjną rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II zaskarżonego wyroku należało uznać za prawidłowe, podobnie jak będące efektem uwzględnienia skargi orzeczenie o kosztach postępowania zawarte w zaskarżonym punkcie V wyroku WSA.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego (punkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.