Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 15 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 116/25, oddalił skargę M. P. i M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 31 grudnia 2024 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji postanowieniem z dnia 20 grudnia 2024 r., nr [...], Prezydent Miasta Koszalina odmówił M. P. i M. P. - dalej: "skarżące", wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie: "interpretacji indywidualnej stanu faktycznego" wobec braku podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w zakresie stwierdzenia faktycznej ilości kondygnacji budynku położonego przy Al. [...] w Koszalinie, na działce nr [...], w obrębie ewidencyjnym nr [...]. Wniosek został złożony w oparciu o art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 236 ze zm.) - dalej: "ustawa Prawo przedsiębiorców".
Postanowieniem z dnia 31 grudnia 2024 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji ustalił na podstawie akt sprawy, że strony zwróciły się o wydanie interpretacji indywidualnej na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców o stwierdzenie stanu faktycznego przez wyjaśnienie w formie decyzji, że budynek strony znajdujący się na działce nr [...], posiada 9 kondygnacji nadziemnych (parter + 8 pięter) oraz posiada 2 kondygnację podziemne). Zestawiając treść przepisu art. 34 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców z wnioskiem stron Kolegium stwierdziło, że żądanie przedstawione we wniosku nie mieści się w dyspozycji art. 34 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców, ponieważ przepisy dotyczące kondygnacji w budynku, czy też parametrów budynków, nie niosą za sobą obowiązku uiszczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składki na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne.
Według organu II instancji prawidłowo organ I instancji uznał, że zagadnienie, którego interpretacja była przedmiotem wniosku o udzielenie interpretacji indywidualnej, tj. ilość kondygnacji w budynku, nie mieści się w definicji pojęć – "danina publiczna" i "składki na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne", a zatem nie podlega interpretacji w trybie przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców.
M. P. i M. P., złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. postanowienie organu odwoławczego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
W ocenie Sądu pierwszej instancji Kolegium trafnie uznało, że żądanie przedstawione we wniosku nie mieści się w dyspozycji art. 34 ust. ustawy Prawo przedsiębiorców, ponieważ przepisy dotyczące kondygnacji w budynku, czy też parametrów budynków, nie niosą za sobą obowiązku uiszczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składki na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne. Zresztą same skarżące wskazują w skardze, że oczekiwały: "powołania komisji", "sporządzenia protokołu", "wydania interpretacji", "zamknięcia tematu lokalnie" i "naprawiania błędu w dokumentacji". Tego rodzaju działanie nie daje się zakwalifikować jako podlegające rozpatrzeniu w trybie przywołanych wyżej przepisów, bowiem nie daje się powiązać obowiązkiem świadczenia daniny publicznej, czy składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne. Stwierdzenie powyższego uzasadniało zastosowanie przez organ art. 61a § 1 K.p.a. i w konsekwencji wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a." – oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły M. P. i M. P. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, w którym znaczenie ma co do istoty, utrzymywana nadal w obecnym stanie prawnym przez Organy nieistniejącej decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta Koszalina Nr [...] z dnia 2 sierpnia 2024 r., a to ma istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) polegające na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, polegające na zmianie woli Strony wynikającej z podstawy prawnej wniosku Strony z dnia 4 października 2024 r. tj. art. 34 ust. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców, na art. 61a §1 K.p.a., co zmienia znaczenie wniosku/żądania Strony z dnia 4 października 2024 r. na inne żądanie, przez to nastąpiła zmiana przedmiotu rozpoznania prawa materialnego, poprzez naruszenie przepisów postępowania, czego nie zbadało zarówno SKO, jak i Sąd pierwszej Instancji, gdzie podstawa prawna i materialna wniosku Strony z dnia 4 października 2024 r. oparta była wyłącznie na podstawie prawnej z art. 34 ust. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców, a to spowodowało zmianę woli Strony i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) art. 57 § 3 P.p.s.a. polegające na nierozdzieleniu postanowień SKO: - z dnia 13 grudnia 2024 r., które zostało pominięte w WSA, i - z dnia 31 grudnia 2024 r. do odrębnych postępowań i przez to zawężenie rozstrzygnięcia WSA wyłącznie postanowienia SKO z dnia 31 grudnia 2024 r., gdzie istotę stanowi:
- • nieistniejąca decyzji administracyjnej PMK Nr [...] z dnia 2 sierpnia 2024 r. zn. [...], która mimo jej ułomności pozostała w obiegu prawnym, gdzie SKO, w tej sprawie powinien rozstrzygać tą kwestię jako Sąd kasacyjny wobec decyzji administracyjnej PMK z dnia 2 sierpnia 2024 r., a to wynika z postanowienia SKO z dnia 13 grudnia 2024 r., pominiętego przez WSA;
- • SKO pominęło co do istoty w wydanym postanowieniu SKO z dnia 31 grudnia 2024 r., znaczenie i ułomności decyzji administracyjnej PMK Nr [...] będąc związanym swoim poprzedzającym rozstrzygnięciem w postanowieniu z dnia 13 grudnia 2024 r.;
- • fakt istniejącej złożoności sprawy, bowiem Organ odwoławczy SKO związany jest swoim poprzednim rozstrzygnięciem w wydanym postanowieniu SKO z dnia 31 grudnia 2024 r. i skutkami zarządzenia własnego wytworzonego jak się okazuje wyłącznie dla pozoru, co świadczy że błędem WSA było świadome pominięcie postanowienia SKO z dnia 31 grudnia 2024 r., gdzie WSA jak określił, swoje działanie ograniczył wyłącznie do postanowienia z dnia 31 grudnia 2024 r.;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji istoty wniosku Strony z dnia 4 października 2024 i jego złożoności wobec bezczynności SKO, które nie dokonało kasacyjnego rozstrzygnięcia wobec decyzji PMK Nr [...]. Istotą tej sprawy jest fakt, że SKO w pkt 4 postanowienia z dnia 31 grudnia 2024 r. nakazał rozpatrzenie bezczynności podległego PMK. Działanie to narusza fundamentalną zasadę nemo iudex in causa sua. W konsekwencji, postanowienie SKO z dnia 31 grudnia 2024 r. jest fikcją działania Organu odwoławczego, gdyż rozpatrzenie wskazanej bezczynności faktycznie nie nastąpiło i w WSA pominięto;
- 4) art. 153 P.p.s.a. polegające na pominięciu w WSA wyroków wcześniej zapadłych oraz rozstrzygnięcia SKO w postanowieniu z dnia 31 grudnia 2024 r., które wiążą niniejszą skargę wniesioną przez Skarżące do WSA w Szczecinie, poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań/rozstrzygnięć z wyroków już wydanych i SKO tam zawartych, a to wyraża zasadę związania Sądu pierwszej Instancji, dokonanymi rozstrzygnięciami Sądów i SKO, które zostały pominięte w wydanym wyroku.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie, na zasadzie art. 185 § 1 i art. 188 P.p.s.a. wniosły o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku WSA i ponowne rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie;
- 2) stwierdzenie faktu, że decyzja z dnia 2 sierpnia 2024 r., nie weszła do obrotu prawnego, bowiem nie korzysta z domniemania jej prawidłowości, nie zawiera wymaganych prawem cech zewnętrznych z art 156 §1 K.p.a. - zawiera "wady kwalifikowane";
- 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym;
- 4) zasądzenie na rzecz Skarżących od Organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty dodatkowo umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Przechodząc do rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że stosownie do art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl art. 63 § 2 K.p.a. jednym z wymogów formalnych podania, warunkujących nadanie mu dalszego biegu, jest wskazanie w jego treści żądania. Zgodnie bowiem z art. 63 § 2 K.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, również w przypadku złożenia podania w postaci elektronicznej i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych.
Wobec powyższego istotą podania stanowiącego żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego jest jego treść ustalona przez wnoszącego podanie, a organ administracji, do którego wpłynął wniosek jest związany zakresem postawionego żądania. Z uwagi na to, że treść żądania wyznacza faktyczne granice przedmiotu sprawy, w razie wątpliwości w tym zakresie, organ administracji, do którego podanie wniesiono, zobowiązany jest wyjaśnić rzeczywistą treść żądania, aby rozstrzygana sprawa stanowiła odpowiedź ściśle na zgłoszone żądanie. Nie można przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie lub mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. O tym, jaki charakter i zakres żądania posiada pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie wyłącznie strona. Ewentualne wątpliwości co do treści żądania organ winien wyjaśniać, zwracając się do strony o zajęcie stanowiska w określonym terminie.
Na gruncie art. 63 § 2 K.p.a., normującym elementy podania, (w tym żądanie jako jeden z nich) o charakterze żądania decyduje sama strona, a nie organ. Określenie żądania jest obowiązkiem strony, która zwraca się do organu o podjęcie działania. Powinno ono spełniać wymóg jednoznacznego, wyraźnego i niebudzącego wątpliwości. Żądanie (jego treść) wiąże się bowiem z wyznaczeniem przedmiotu postępowania w ogóle albo rodzaju i charakteru dalszych czynności organu administracji publicznej. Określenie żądania i wszelkie związane z tym następstwa (np. sprecyzowanie żądania niejasnego) należą zawsze do wnoszącego podanie.
Mając na uwadze powyższe należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że treść żądania stron (wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie: "interpretacji indywidualnej stanu faktycznego" wobec braku podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w zakresie stwierdzenia faktycznej ilości kondygnacji budynku położonego przy Al. [...] w Koszalinie, na działce nr [...], w obrębie ewidencyjnym nr [...]) i podstawa prawna powołana w tymże żądaniu (art. 34 ust. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców), była jasna i nie wymagała wyjaśnienia co do intencji wnioskujących.
Zgodnie z powołanym we wniosku przepisem art. 34 ust. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców i poprzedzającym go ust. 1 tego przepisu – przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (interpretacja indywidualna) – art. 34 ust.
1. Wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej może dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń przyszłych (art. 34 ust. 2 cyt. ustawy). Dla możliwości zastosowania ww. przepisu w praktyce kluczowe znaczenie ma zwrot: "danina publiczna". Kwestia interpretacji zwrotu "danina publiczna" w rozumieniu art. 34 ust. 1 u.p.p. była już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w szeregu wyrokach, jak chociażby z dnia 3 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 2266/21, LEX nr 3271219; z dnia 14 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 2332/21, LEX nr 3285565, czy też z dnia 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2542/21, LEX nr 3325730).
Daniny publiczne to podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw. Cechami danin publicznych są przede wszystkim: przymusowość, bezzwrotność, oparcie obowiązku ich ponoszenia o przepisy ustawowe. Daniny publiczne są ustanawiane jednostronnie przez właściwe organy państwa wyposażone we władztwo publiczne. W literaturze podnosi się, że warunkiem sine qua non określenia danego świadczenia pieniężnego mianem daniny jest wykazanie, że sprzyja ono realizacji przez państwo celów publicznych oraz określenie związku między ustanowieniem daniny a dążeniem do uzyskiwania wpływów budżetowych, które są konieczne dla prawidłowego funkcjonowania organów władzy publicznej (por. A. Krzywoń, Podatki i inne daniny publiczne – podstawowe pojęcia konstytucyjne, ZNSA 2011 r., nr 2, s. 47 - 58). Podstawową funkcją realizowaną przez daniny publiczne jest więc funkcja fiskalna, gdyż ich celem jest dostarczanie państwu środków niezbędnych do realizacji zadań publicznych.
Mając powyższe na uwadze należy podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że złożone przez skarżące podanie nie mogło zostać rozpoznane w oparciu o art. 34 ust 1 i 2 ustawy Prawo przedsiębiorców. Przepisy dotyczące kondygnacji w budynku, czy też parametrów budynków, nie niosą za sobą obowiązku uiszczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składki na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne. Uzasadniało to zastosowanie przez organ postanowień art. 61a § 1 K.p.a. i w konsekwencji wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 57 § 3 P.p.s.a. polegające na nierozdzieleniu postanowień z dnia 13 grudnia 2024 r. i z dnia 31 grudnia 2024 r. do odrębnych postępowań i przez to zawężenie rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 57 § 3 P.p.s.a., jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg. Jak wynika z powołanego przepisu rozdzielenie skarg następuje tylko wtedy, gdy skargą zaskarżono więcej niż jeden akt, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Skarżące złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ostateczne postanowienie organu odwoławczego z dnia 31 grudnia 2024 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.
Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że w postanowieniu z dnia 13 grudnia 2024 r. organ odwoławczy, po rozpatrzeniu ponaglenia, stwierdził bezczynność organu I instancji i wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2024 r. Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2024 r. o odmowie wszczęcia postępowania organ I instancji wykonał obowiązek nałożony przez organ odwoławczy bowiem wydał stosowny akt administracyjny. Natomiast zaskarżone rozstrzygnięcie z dnia 31 grudnia 2024 r., potwierdziło prawidłowość odmowy wszczęcia postępowania, w toku którego miałaby być wydana: "indywidualna interpretacja stanu faktycznego" nie zaś interpretacja indywidualna mająca za przedmiot wyjaśnienie zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w indywidualnej sprawie.
Mając powyższe na uwadze i uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.