Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 22 maja 2025 r., II SA/Ol 187/25, w sprawie ze skargi M. K. i P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu (dalej SKO) z dnia 16 grudnia 2024 r. w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania działki, oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zaskarżonym postanowieniem SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Iława z 12 sierpnia 2024 r. w przedmiocie odmowy nakazania właścicielowi działki nr [...] w obrębie geodezyjnym N. w gminie I. przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania poprzez usunięcie składowiska tarcicy z terenu działki
Skargę do WSA w Olsztynie złożyli M. K. i P. K..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę.
Sąd wskazał, że kompetencja przewidziana w art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130, 1907, 1940, dalej u.p.z.p.) może być realizowana tylko w odniesieniu do sytuacji zaistniałych po dniu wejścia w życie u.p.z.p., tj. od 11 lipca 2003 r., z uwagi na brak przepisu przejściowego, który skutki art. 59 ust. 3 u.p.z.p. rozciągałby z mocą wsteczną. Uprzednio obowiązująca ustawa nie zawierała odpowiednika art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., a zastosowanie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, nie polegającej na prowadzeniu robót budowlanych, która to zmiana miała miejsce przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oznaczałoby stosowanie prawa wstecz.
W ocenie Sądu nie można mówić o sprzeczności między sposobem wykorzystania nieruchomości a miejscowym planem, gdy takie jej zagospodarowanie występowało przed uzyskaniem mocy obowiązującej przez akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Gliwicach z 27 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 279/22). Plan zagospodarowania przestrzennego gminy I. w obrębie geodezyjnym N., obejmujący działkę uczestnika postępowania, na której jest posadowiony zakład stolarski, został uchwalony 31 sierpnia 2018 r., natomiast ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że na terenie działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym N. w gminie I. zakład o tożsamym profilu jest prowadzony od 1 lipca 1990 r. Co najmniej od 1998 r. funkcjonowanie zakładu było natomiast związane z koniecznością magazynowania i sezonowania tarcicy celem późniejszego jej wykorzystywania w prowadzonej działalności stolarskiej.
Samo magazynowanie tarcicy nie stanowiło zatem działania, które prowadziło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu spornej działki i, zdaniem Sądu, niewątpliwie przez wiele lat funkcjonowania zakładu stanowiło integralny i nieodłączny element prowadzonej działalności gospodarczej. Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że fakt magazynowania surowca z drewna znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy z 19 stycznia 2010 r., w której zauważono, że do produkcji zakład zakupuje gotową tarcicę, która jest suszona w komorze suszarniczej, a następnie przenoszona do magazynu tarcicy.
Ponadto o istnieniu i funkcjonowaniu przedmiotowego zakładu stolarskiego wiedzieli już także skarżący, bowiem na skutek skargi P. K. wyrokiem z 18 września 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 506/08, WSA w Olsztynie uchylił decyzję Kolegium w Elblągu z 21 kwietnia 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję I organu instancji wskazując w uzasadnieniu tego wyroku, że "skarżący konsekwentnie w toku postępowania administracyjnego podnosił, że inwestor prowadzi działalność produkcyjną, a nie usługową".
Sąd podkreślił również, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie wyłącznie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu niezwiązanej z wykonywaniem robót budowlanych lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Pojęcie samowoli urbanistycznej, o której mowa w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. nie może być utożsamiane z budową obiektu budowlanego wymagającą zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, czy zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo dokonały analizy i przedstawiły wnioski, zgodnie z którymi w rozpoznawanej sprawie nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wnieśli M. K. i P. K., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) zarzucili naruszenie:
- 1. art. 59 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że działalność, którą prowadzi A. Z. jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, albowiem działalność ta o tożsamym zakresie była prowadzona przed ustaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy prawidłowa ocena całokształtu materiału dowodowego prowadzi do odmiennych wniosków;
- 2. art. 59 ust. 2 i 3 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że zmianę zagospodarowania gruntów niezgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie należy utożsamiać z intensyfikacją określonego rodzaju prowadzonej działalności, w sytuacji gdy przed ustaleniem planu zagospodarowania przestrzennego dla działki spornej była prowadzona jedynie obsługa działalności, a nie jej realne wykonywanie, które to jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd, iż organ II instancji dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie, tymczasem ustalenia te zostały dokonane w sposób dowolny, nieoparty na zgromadzonym materiale dowodowym oraz niezgodny ze stanem rzeczywistym, co przejawiło się tym, iż organ błędnie przyjął, że A. Z. prowadzi na przedmiotowej nieruchomości działalność gospodarczą, której profil jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy prawidłowa ocena dowodów w postaci decyzji Wójta Gminy Iława z 19 stycznia 2010 r., decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z 3 stycznia 2022 r., postanowienia Wójta Gminy Iława z 28 marca 2023 r. oraz załączonej opinii biegłego z akt sprawy Prokuratury Rejonowej w Elblągu, sygn. akt PR 2 Ds. 1037.2019 wynika, iż rzeczywistym charakterem działalności gospodarczej A. jest działalność produkcyjna – tartaczna, która jest prowadzona od 2022 r.;
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż organ II instancji wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy, w sytuacji gdy organy obu instancji zaniechały poczynienia ustaleń kiedy konkretnie miało dojść do zmiany zagospodarowania terenu na działce nr [...] oraz jaki był poprzedni sposób zagospodarowania tego terenu, a okoliczności te były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zwłaszcza, iż przed ustaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość stanowiła ziemię rolną, co również nie pozwalało na prowadzenie działalności o charakterze produkcyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2026.143 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są zasadne, bowiem WSA akceptując zaskarżoną decyzję stanowisko swoje oparł na ustaleniu, że kwestionowany przez skarżących kasacyjnie sposób użytkowania działki miał miejsce od lat 90-tych i wynikał z prowadzenia już w tamtym czasie na przedmiotowej działce działalności gospodarczej.
Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie organy dokonały ustaleń od kiedy kwestionowany przez skarżących sposób użytkowania działki miał miejsce, a Sąd I instancji stanowisko to zweryfikował i umotywował jego akceptację. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy zauważyć, iż WSA nie twierdził, że działalność, którą prowadzi A. Z. jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jedynie wskazał, że skoro działalność ta o tożsamym zakresie była prowadzona przed ustaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to zgodnie z art. 35 u.p.z.p. przedmiotowy teren mógł być nadal wykorzystywany w ten sam sposób.
Sąd zaznaczył przy tym, że kompetencja przewidziana w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. może być realizowana tylko w odniesieniu do sytuacji zaistniałych po dniu wejścia w życie u.p.z.p., tj. od dnia 11 lipca 2003 r., z uwagi na brak przepisu przejściowego, który skutki art. 59 ust. 3 u.p.z.p. rozciągałby z mocą wsteczną. Uprzednio obowiązująca ustawa nie zawierała odpowiednika art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., a zastosowanie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, nie polegającej na prowadzeniu robót budowlanych, która to zmiana miała miejsce przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oznaczałoby stosowanie prawa wstecz.
Skoro zatem organy administracyjne obu instancji dokonały ustaleń od kiedy kwestionowany przez skarżących sposób użytkowania działki miał miejsce, a Sąd I instancji stanowisko to zweryfikował, to nie są trafne twierdzenia skarżących kasacyjnie, że ustaleń takich nie dokonano. Przedstawiona zaś w skardze kasacyjnej argumentacja stanowi jedynie polemikę z powyższymi ustaleniami, jednak nie podważa faktu, że ustalenia takie zostały dokonane, chociaż nie są one zgodne ze stanowiskiem skarżących kasacyjnie. Nie podważa ona również prawidłowości zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń dokonanych przez organy administracyjne.
W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.