Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 222/25, oddalił skargę B. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 11 października 2024 r., nr [...], w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji B. M. (dalej: "skarżąca") wniosła, zgodnie z art. 48b ust. 2 pkt 1 lub art. 48b ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy na działce nr [...] w C. – [...] z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. W odpowiedzi na wezwanie, skarżąca podała, że przedmiotem jej wniosku jest kontener gastronomiczny.
Postanowieniem z dnia 8 marca 2024 r. Wójt Gminy K. odmówił wydania zaświadczenia dotyczącego zgodności budowy kontenera gastronomicznego na działce nr [...] w obrębie C., gmina K. z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wydając zaświadczenie o zgodności z planem miejscowym może podać tylko te dane, które wnikają z treści planu miejscowego.
Po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia postanowieniem z dnia 11 października 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W skardze na ww. postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak podniesiono w uzasadnieniu, Wójt Gminy K. w ramach postępowania wyjaśniającego, wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień odnośnie do charakteru obiektu, którego dotyczy wniosek. Z jej oświadczenia wynika, że przedmiotem wniosku jest kontener gastronomiczny. Skarżąca zatem jednoznacznie zakreśliła przedmiot swego wniosku w zakresie funkcji obiektu, w odniesieniu do którego ubiega się o wydanie zaświadczenia. Nie budzi wątpliwości Sądu pierwszej instancji, że ocena dokonana przez organy, odnośnie tego, że przepisy planu miejscowego wykluczają usługowo - gastronomiczny charakter zabudowy na ww. działce, jest prawidłowa. Okoliczności wynikające ze skargi, wskazujące dodatkowo na fakt, że w obiekcie tym skarżąca świadczy również usługi związane z turystyką wodną, nie wykluczają prawidłowości dokonanej przez organy oceny, a co więcej – nie mają wpływu na prawidłowość wydanych postanowień.
Przedmiotem oceny zgodności istniejącej zabudowy z planem był, wedle wniosku skarżącej, kontener gastronomiczny. Okoliczności wskazane w skardze dotyczące wypożyczania sprzętu wodnego, obok działalności gastronomicznej, nie mogły być przedmiotem rozważań organów, które nie miały na ich temat wiedzy. Co więcej, w skardze skarżąca nie przeczy, że prowadzi działalność gastronomiczną. Wskazuje jedynie, że oprócz tego świadczy usługi związane z turystyką wodną. W konsekwencji, biorąc pod uwagę wniosek skarżącej, nie budzi wątpliwości Sądu Wojewódzkiego, że zabudowa w postaci kontenera gastronomicznego jest niezgodna z przepisami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego, o czym prawidłowo orzekły organy w zaświadczeniu. Skarżąca zarazem w każdym czasie może zgłosić nowy wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności zabudowy służącej turystyce wodnej z planem, jeśli wyłącznie taką prowadzi na ww. działce.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. M. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła:
- 1. naruszeniu przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, mianowicie art, 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ art, 7, art, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. polegające na braku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego i rozstrzygnięciu w oparciu o niekompletny materiał dowodowy; nie zbadano dokładnie charakteru obiektu, którego dotyczy wniosek, tym bardziej, że skarżąca wskazywała, że prowadzi na tej działce działalność służącą m.in. turystyce wodnej (wypożyczanie sprzętu wodnego), co przekładać się mogło na ocenę prawną w zakresie wydania zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;
- 2. niewłaściwym zastosowaniu art. 151 P.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi na postanowienie SKO z dnia 11 października 2024 r, w sytuacji, w której ww. postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art, 80 K.p.a.; wskazane uchybienie mogło mieć wpływ na wynika sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w postanowieniu SKO skutkowałoby uwzględnieniem skargi Skarżącej;
Niezależnie od podniesionych wyżej zarzutów proceduralnych, powołując się na art. 174 pkt 1 P.p.s.a., skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 218 i art. 219 K.p.a. polegające na nie zastosowaniu pierwszego z powołanych przepisów i na zastosowaniu drugiego z powołanych przepisów, podczas gdy organ winien był na podstawie art. 218 § 2 K.p.a. przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i w ramach tego postępowania uzyskać od Wójta Gminy K. niezbędne w sprawie dane.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gdańsku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty dodatkowo umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 182 § P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym, o którym mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a., a jedynie ma charakter zbliżony do tego postępowania. Postępowanie to ma charakter uproszczony, niemniej jednak muszą być w nim zachowane minimalne rygory proceduralne. Niewątpliwie jest to szczególny rodzaj postępowania, do którego w ograniczonym zakresie mają zastosowanie pozostałe regulacje K.p.a. Zaznaczyć należy, że postępowanie to nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 K.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi.
Jak podniesiono wyżej przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia, nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. W tym świetle wydawanie zaświadczeń ma charakter pochodny. W piśmiennictwie wskazuje się, że: "zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz wiedzy. Jeżeli zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, to przy jego pomocy organ stwierdza, co mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy" (C. Banasiński, D. Szafrański, Zaświadczenie jako warunek złożenia wniosku o podjęcie działalności koncesjonowanej, "Monitor Prawniczy" 1996, nr 7, s. 241).
Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 tego przepisu, zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie odrębne przesłanki: pkt 1 - jeżeli przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego lub: pkt 2 - gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jeśli chodzi o drugi przypadek, organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 K.p.a.). Organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego opierać się jednak może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji.
Zaznaczyć należy, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego.
W niniejszej sprawie chodziło o wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. Zgodnie bowiem z art. 48b ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Do dokumentów tych należy m.in. obowiązek przedłożenia zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej. Powołany przepis prawa wymaga zatem urzędowego potwierdzenia określonego stanu prawnego, mianowicie potwierdzenia, że określony obiekt budowlany jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Stylizacja normatywna art. art. 48b ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że zaświadczenie będzie odpowiednią formą poświadczającą tylko w przypadku zgodności samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w przypadku braku możliwości wydania zaświadczenie o żądanej przez stronę treści, organ powinien wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, zgodnie z art. 219 K.p.a., który przewiduje, że: "Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.".
Zaświadczenie wydawane w toku procedury legalizacyjnej należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.). Jest ono aktem wiedzy organu i można je uznać za wystarczające wówczas, gdy podane w nim informacje są jasne, nie budzą wątpliwości organu. Co ważne zaświadczenie takie nie może być obarczone żadnym warunkiem (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 3/21, LEX nr 3196485). Wydając zaświadczenie o zgodności z planem miejscowym może podać tylko te dane, które wnikają z treści planu miejscowego. W realiach niniejszej sprawy, zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia 30 października 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego C. w gminie K., działka skarżącej położona jest w obszarze oznaczonym jako 1MN, dla którego plan ustala przeznaczenie pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz w niewielkiej części pod tereny drogi wewnętrznej 2.KDW. Zgodnie z § 6 pkt 1 planu, symbolem MN oznaczono tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Natomiast KDW to tereny dróg wewnętrznych (§ 6 pkt 14 lit. c).
Jak wynika z akt sprawy skarżąca wstępnie oświadczyła, że obiekt którego dotyczył wniosek jest kontenerem gastronomicznym, w którym prowadzony jest bar. Następnie skarżąca doprecyzowała, że poza gastronomicznym wykorzystaniem, działka jest także wykorzystywana do celów turystycznych. Nadto na terenie działki znajduje się także obiekt obsługi turystyki wodnej, tj. pomost do cumowania jachtów i małych jednostek wodnych i sprzętu wodnego, który jest wypożyczany w barze. Istniejący pomost jest także wykorzystywany w celach związanych z rybołówstwem. Wbrew stanowisku i argumentacji strony skarżącej kasacyjne należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że ocena dokonana przez organy, odnośnie do tego, że przepisy planu miejscowego wykluczają usługowo-gastronomiczny charakter zabudowy na działce nr [...] w C. – [...], jest prawidłowa. Przy czym okoliczności wskazujące dodatkowo na fakt, że w obiekcie tym skarżąca świadczy również usługi związane z turystyką wodną, nie wykluczają prawidłowości dokonanej przez organy oceny. Zatem organ zasadnie odmówił wydania zaświadczenia dotyczącego zgodności budowy kontenera gastronomicznego na działce nr [...] w obrębie C., gmina K. z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego.
Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ art, 7, art, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. polegające na braku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, należy podkreślić, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter zbliżony do postępowania administracyjnego, ale nie jest, z woli ustawodawcy, takim postępowaniem (art. 1 pkt 4 K.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego nie określa też stosunku postępowania w sprawach o wydawanie zaświadczeń do postępowania jurysdykcyjnego, nie przewidując chociażby zasady odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a. W sprawach wydawania zaświadczeń nie mają, więc zastosowania zasady ogólne postępowania administracyjnego. Wydawanie zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w którym nie prowadzi się postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia, dla którego koniecznym jest wcześniejsze uzyskanie właśnie zaświadczenia. W powyższym świetle nie można uznać wprost zasadności zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.
Wobec braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i prawidłowo oddalił skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a., dlatego przepisy te nie zostały naruszone. Sąd pierwszej instancji uzasadnił, dlaczego zastosował art. 151 P.p.s.a. i oddalił skargę. Trzeba przy tym zaznaczyć, że przepis art. 151 P.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym; warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Jeżeli z wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się naruszenia prawa, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 151 P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanych przez Sąd norm prawnych. Orzeczenie oddalające skargę nie jest skutkiem zastosowania art. 151 P.p.s.a., lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania odpowiedniego przepisu wynikowego.
Mając powyższe na uwadze i uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.