Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 marca 2025 r. o sygn. II SA/Gd 1277/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Z.B. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 18 października 2024 r., nr WOP.7722.211.2024.HB w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji obiektu budowlanego.
Z.B., reprezentowana przez radcę prawego, złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, który zaskarżyła w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie zasad równości wobec prawa i art. 32 Konstytucji RP przez nierówne traktowanie obywateli znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej, co jest niezgodne z powołanym przepisem.
Wskazując na powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu nakazania organom nadzoru budowlanego wszczęcia postępowania o legalizację budowy stanowiącej domek letniskowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny rozstrzygniętej sprawy przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Zauważyć należy, że przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 18 października 2024 r., którym organ utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z 10 lipca 2024 r. odmawiające Z.B. wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w sprawie legalizacji obiektów budowlanych, zlokalizowanych na terenie działki nr [...] w miejscowości K., tj. obiektu pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej oraz wiaty, wobec których jest prowadzone postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego z 4 lutego 2011 r.
Przesłanką orzeczonej odmowy wszczęcia postępowania legalizacyjnego wobec ww. obiektów był fakt pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z 27 czerwca 2007 r. nakazującej ich rozbiórkę.
W skardze kasacyjnej skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP przez nierówne traktowanie obywateli znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, podobnie jak w skardze do Sądu I instancji wskazała, że wszyscy, którzy otrzymali zgodę na legalizację również wybudowali domki przed ponad 20 laty, tak jak skarżąca. W ocenie skarżącej decyzja rozbiórkowa nie powinna stanowić przeszkody do równego traktowania i legalizacji przedmiotowych budynków.
Wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są równi wobec prawa oraz mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP).
Równość wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, należy rozumieć tak, że ustawodawca ustanowił nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Zasada równości polega zatem na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących.
Z kolei zakaz dyskryminacji wynikający z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP nie jest tożsamy z zakazem różnicowania sytuacji podmiotów prawa. Dyskryminacja oznacza nienadające się do zaakceptowania tworzenie różnych norm prawnych dla podmiotów prawa, które powinny być zaliczone do tej samej klasy (kategorii), albo nierówne traktowanie podobnych podmiotów prawa w indywidualnych przypadkach, gdy zróżnicowanie nie znajduje podstaw w normach prawnych. Tak więc dla oceny danej sytuacji jako dyskryminacji, albo jej braku, istotne jest określenie kryterium zróżnicowania, a także ocena zasadności jego wprowadzenia. W przypadku podmiotów podobnych, należących do tej samej klasy (kategorii), domniemanie przemawia za brakiem zróżnicowania (tak: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt K 63/07).
Tak sformułowane zasada równości i zakaz dyskryminacji nie oznaczają jednak, że omawiane przepisy Konstytucji RP zostają naruszone w każdym przypadku wydawania różnych rozstrzygnięć w podobnych okolicznościach faktycznych. Równe traktowanie osób wymaga by organy stosujące prawo dokonywały konkretyzacji norm generalno-abstrakcyjnych w normy konkretno-indywidualne bez nieuzasadnionego różnicowania. Innymi słowy, by nie traktowały odmiennie osób ze względu na takie ich cechy, które nie są prawnie relewantne (tak: wyrok NSA o sygn. I GSK 3327/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query).
Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie opiera swoje twierdzenie o zróżnicowaniu jej sytuacji oraz sytuacji jej sąsiadów na fakcie zalegalizowania innych znajdujących się w pobliżu jej posiadłości domków letniskowych. Nie oznacza to jednak, że podmioty te znajdowały się w tej samej sytuacji prawnej co skarżąca. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w stosunku do skarżącej została wydana 27 czerwca 2007 r. decyzja rozbiórkowa, która ukształtowała jej sytuację prawną. W momencie składania wniosku o legalizację skarżąca znalazła się bowiem w sytuacji, w której organ stwierdził budowę obiektów bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, od zakończenia ich budowy upłynęło więcej niż 20 lat, co zgodnie z art. 49f Prawa budowlanego dawałoby skarżącej prawo do legalizacji przedmiotowych budynków. Organ nadzoru budowlanego nie mógł jednakże wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego zgodnie z powołanym przepisem, bowiem jak zasadnie wskazał Sąd I instancji, zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f Prawa budowlanego, w stosunku do obiektów budowlanych, co do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki.
Z powyższego wynika, że podmioty (sąsiedzi skarżącej), w stosunku do których nie wydano decyzji o rozbiórce przed wejściem w życie ww. ustawy, mogą zalegalizować samowolę budowlaną. Niemniej jednak nie dotyczy to podmiotów, które samowolnie zrealizowały obiekty budowlane, w stosunku do których przed wejściem w życie ustawy wydano decyzję o nakazie rozbiórki. Prawodawca ustalił bowiem dwa odrębne mechanizmy ustawowe dla tych dwóch grup inwestorów. Odmienna sytuacja skarżącej i jej sąsiadów wynikała z następstwa zdarzeń procesowych i przepisów różnie kształtujących ich sytuacje, a nie z nierównego traktowania przez organ czy Sąd.
Podsumowując, zaskarżone postanowienie wydano zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, które w sposób właściwy zastosowano w stosunku do skarżącej, a w konsekwencji nie naruszono art. 32 Konstytucji RP.
Końcowo nadmienić należy, że precyzja i jasność zarzutów w postępowaniu kasacyjnym jest rzeczą bardzo istotną. Naczelny Sąd Administracyjny jest bowiem związany granicami skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Nie może w związku z tym zastępować strony składającej środek odwoławczy w precyzowaniu zarzutów czy też ich uzasadnienia i poszukiwać naruszeń prawa innych niż wskazane przez stronę. Dlatego też odwołanie się w skardze kasacyjnej do zasad konstytucyjnych gwarantujących ochronę własności prywatnej bez wskazania konkretnego przepisu regulującego daną kwestię, nie mogło odnieść zamierzonego skutku.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
- - ---------------------- 2