Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 lipca 2026 r., sygn. akt II OSK 1999/25

Uzasadnienie

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 23 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 243/25, po rozpoznaniu skargi T. K. i K. P. (dalej: Skarżący), stwierdził bezskuteczność czynności Prezydenta Miasta Krakowa z lipca 2013 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego - budynku przy ul. [...] w K. do gminnej ewidencji zabytków oraz zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz Skarżących.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

1. 1.2. Zaskarżoną czynnością Prezydent Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568, dalej: uozoz), włączył kartę adresową spornego budynku do gminnej ewidencji zabytków. Podstawą ujęcia było uprzednie ujęcie tego obiektu w wojewódzkiej ewidencji zabytków, o czym organ gminy został poinformowany przez wojewódzkiego konserwatora zabytków.

1. 1.3. Skarżący wnieśli do Sądu I instancji skargę na powyższą czynność. Zarzucili w niej, że budynek przy ul. [...] w K. nie posiada cech zabytku, o których mowa w art. 3 pkt 1 i 2 uozoz, a organ podjął zaskarżoną czynność w sposób całkowicie dowolny i bezpodstawny, co z kolei w istotny sposób wpłynęło na ograniczenie uprawnień właścicielskich po stronie Skarżących.

1. 1.4. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Organ argumentował, że czynność miała charakter w pełni związany i stanowiła wyłączną, automatyczną konsekwencję uprzedniego wpisu budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków.

1. 1.5. Sąd I instancji opisanym na wstępie wyrokiem skargę uwzględnił. Sąd uznał wprawdzie, że czynność z art. 22 ust. 5 pkt 2 uozoz ma charakter materialno-techniczny i związany, jednakże wskazał, iż karta adresowa sporządzona dla spornego budynku była obarczona istotnymi błędami formalnymi: zawierała jedynie przybliżoną datę powstania obiektu (lipiec 2013 r.), przy jednoczesnym braku podpisu oraz oznaczenia jej autora - co stanowiło rażące naruszenie § 17 i § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661, dalej: rozporządzenie) - i uniemożliwiło uznanie danych za wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym. Podkreślono, że uproszczony charakter procedury ewidencyjnej nie sankcjonuje arbitralności organu, który każdorazowo zobowiązany jest do rzetelnej analizy wartości historycznej, artystycznej lub naukowej obiektu oraz umożliwienia właścicielowi czynnego udziału w postępowaniu i skutecznego kwestionowania ustaleń organu w granicach państwa prawnego. Zdaniem Sądu, brak sformalizowania reguł postępowania nie oznacza, że włączenie karty może nastąpić bez należytego udokumentowania czynności, co w efekcie czyni zaskarżoną czynność wadliwą.
2. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta Krakowa, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
3. 1) przepisów prawa materialnego, tj. § 18 ust. 1 w zw. z § 17 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że karta adresowa ww. zabytku nie spełnia wymogu z § 17 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, gdyż nie zawiera oznaczenia autora, daty i podpisu osoby, która opracowała tę kartę, a przez to niezasadne uznanie, że włączenie tej karty (wadliwie sporządzonej) do gminnej ewidencji zabytków było czynnością obarczoną błędem sprawdzenia, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym,
4. 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
5. a) art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: Ppsa) poprzez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów i niezwrócenie się do organu o nadesłanie dokumentów świadczących, iż o włączeniu karty adresowej obiektu przy ul. [...] Skarżący lub ich poprzednicy prawni byli przez organ w jakimkolwiek terminie i formie informowani przed 30 grudnia 2024 r., mimo iż było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie;
6. b) art. 106 § 3 Ppsa w zw. z art. 106 § 5 Ppsa poprzez niewzięcie pod uwagę faktu znanego Sądowi z urzędu (sprawa II SA/Kr 643/22);
7. c) art. 133 § 1 Ppsa i art. 141 § 4 Ppsa polegające na tym, że Sąd I instancji wydał zaskarżone orzeczenie opierając się na niepełnym materiale dowodowym, bowiem wobec dostrzeżenia, że w materiałach przekazanych Sądowi I instancji brak dowodu wskazującego, że o włączeniu karty adresowej przedmiotowego obiektu, Skarżący lub ich poprzednicy prawni byli przez organ w jakimkolwiek terminie i formie informowani przed 30 grudnia 2024 r.;
8. d) art. 58 § 1 pkt 2 Ppsa poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi, mimo że została złożona z uchybieniem terminu wskazanego w art. 53 § 2 Ppsa i jako taka podlegała odrzuceniu;
9. e) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 22 ust. 5 pkt 2 uozoz i § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez niewłaściwą kontrolę legalności i niezasadne stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności wskutek błędnego przyjęcia, że karta adresowa została wypełniona wadliwie.

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie oddalenie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ponadto w skardze kasacyjnej sformułowano wnioski o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów na okoliczność wykazania faktu weryfikacji wartości zabytkowych budynku przez organ, a także powzięcia przez Skarżących i ich poprzedników prawnych – już co najmniej w 2006 r. – wiedzy o objęciu budynku ochroną konserwatorską i włączeniu go do gminnej ewidencji zabytków, jak również na okoliczność toczenia się w 2022 r. postępowania sądowoadministracyjnego, w toku którego rozważana była kwestia ujęcia tego obiektu w ewidencji.

1. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
2. 3.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
3. 3.2. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, ponieważ organ wnoszący skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.
4. 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
5. 3.4. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 2 Ppsa i art. 106 § 3 Ppsa oraz art. 106 § 5 Ppsa, których istota sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji powinien był odrzucić skargę, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje je za niezasadne. Punktem wyjścia dla oceny zasadności tych zarzutów jest konstytucyjnie gwarantowane prawo do sądu. Należy przy tym wyraźnie odróżnić rygory wynikające z przepisów regulujących tok postępowania sądowoadministracyjnego od nadmiernego formalizmu prowadzącego do nieuzasadnionego ograniczenia prawa jednostki do sądowej kontroli działalności administracji publicznej. Wykładnia przepisów procesowych nie może bowiem prowadzić do pozbawienia strony prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy, jeżeli nie znajduje to wyraźnego oparcia w obowiązujących przepisach prawa. W sytuacji, gdy zaskarżeniu podlega czynność materialno-techniczna, o której strona nie jest w sformalizowany sposób zawiadamiana w trybie przepisów Kpa, początek biegu terminu do wniesienia skargi musi być powiązany z bezspornym, dającym się obiektywnie zweryfikować momentem powzięcia przez nią wiedzy o tej czynności. Skoro w aktach sprawy brak jest jednoznacznego wskazania i twardego dowodu potwierdzającego, w jakiej konkretnie dacie Skarżący dowiedzieli się o włączeniu karty ich nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, Sąd Wojewódzki postąpił prawidłowo, odmawiając odrzucenia skargi. W ujęciu systemowym wszelkie wątpliwości w tym zakresie muszą być rozstrzygane na korzyść prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy. Niedopuszczalnym byłoby bowiem sankcjonowanie praktyki, w której sąd uwalnia się od merytorycznej kontroli wyłącznie w oparciu o domniemania co do świadomości strony w zakresie włączenia karty adresowej ww. budynku do gminnej ewidencji zabytków wywodzone z innych postępowań (np. planistycznych). Złożone w skardze kasacyjnej wnioski dowodowe z dokumentów, mające na celu poszlakowe wykazanie tej wiedzy, nie mogły odnieść skutku.
6. 3.5. Przechodząc jednak do istoty sporu, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za w pełni trafne zarzuty skargi kasacyjnej wymierzone w merytoryczne stanowisko Sądu I instancji. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma prawidłowe zdekodowanie charakteru prawnego czynności polegającej na włączeniu karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 uozoz. W ujęciu systemowym regulacja ta kreuje bezwzględny obowiązek organu wykonawczego gminy. Czynność ta ma charakter czysto materialno-techniczny. Automatyzm ten wynika wprost z faktu uprzedniego figurowania obiektu w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Gmina wykonując obowiązki ewidencyjne, nie prowadzi w tym zakresie sformalizowanego postępowania jurysdykcyjnego. Przepisy Kpa nie znajdują tu w ogóle zastosowania. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie ma żadnych kompetencji do recenzowania, a tym bardziej do merytorycznego weryfikowania ustaleń wojewódzkiego konserwatora zabytków (por. wyroki NSA z: 14 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 1166/21; 13 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2086/21; 5 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 728/24; 16 lipca 2026 r. sygn. akt II OSK 2343/25).
7. 3.6. Należy podkreślić, że rygorystyczne podejście Sądu I instancji, polegające na poszukiwaniu uchybień stricte formalnych w samej karcie adresowej, stanowi przykład nadmiernego formalizmu. Zasadnie w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie § 18 ust. 1 w zw. z § 17 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. Sąd Wojewódzki oparł swoje rozstrzygnięcie na poglądzie wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1845/19. W orzeczeniu tym przyjęto, że brak podpisu, daty i oznaczenia autora na karcie adresowej stanowi istotne uchybienie formalne, świadczące o niewywiązaniu się przez organ z obowiązku weryfikacji danych. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela tego stanowiska. Dokonując wykładni § 18 ust. 1 rozporządzenia trzeba mieć na uwadze, że obowiązek sprawdzenia, czy "dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym", odnosi się do merytorycznej tożsamości obiektu i jego podstawowych parametrów, a nie do perfekcji edytorskiej wtórnego dokumentu, jakim jest wydruk z bazy danych ewidencyjnych. Błędne jest utożsamianie braków redakcyjnych dokumentu z rzekomym błędem sprawdzenia stanu faktycznego.
8. 3.7. Istota regulacji art. 22 ust. 5 pkt 2 uozoz opiera się na automatyzmie. Uzależnianie ważności tej materialno-technicznej czynności od obecności podpisu czy dokładnej daty dziennej na dokumencie nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia. Czym innym jest bowiem rzetelne prowadzenie ewidencji, a czymś diametralnie odmiennym paraliżowanie systemu ochrony zabytków poprzez mnożenie sztucznych wymogów. Takie podejście generuje wyłącznie zbędne koszty i opóźnienia w działaniu administracji publicznej, przecząc zasadzie efektywności prawa. Brak podpisu pracownika na karcie nie przekreśla obiektywnego faktu, że dany obiekt znajduje się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, co stanowi wyłączną przesłankę jego ujęcia w ewidencji gminnej. Wtórna weryfikacja przez prezydenta miasta, czy poszczególne obiekty spełniają przesłankę uznania za zabytek, jest w tym trybie niedopuszczalna. W konsekwencji braki edytorskie, o których mowa w § 17 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, nie mogą niweczyć materialnoprawnego skutku wynikającego z ustawy.
9. 3.8. W powyższym kontekście należy również uwzględnić konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności. Nie budzi wątpliwości, że ujęcie nieruchomości w ewidencji zabytków stanowi ingerencję w sferę uprawnień właściciela. Okoliczność ta nie oznacza jednak, że zasada proporcjonalności nakłada obowiązek ponownego badania tych samych przesłanek i powielania czynności już dokonanych przez właściwe organy. W realiach niniejszej sprawy ingerencja w prawo własności nastąpiła już na etapie ujęcia nieruchomości w wojewódzkiej ewidencji zabytków, natomiast czynność organu gminy miała charakter następczy i pozostawała związana zakresem tego ujęcia. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do nieuzasadnionego dublowania kompetencji organów oraz pozostawałoby w sprzeczności z zasadą racjonalności ustawodawcy. Odmienna ocena mogłaby być uzasadniona jedynie w sytuacji, gdyby organ gminy ujął obiekt w gminnej ewidencji zabytków w zakresie wykraczającym poza zakres jego ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Tego rodzaju okoliczność nie tylko nie wystąpiła w niniejszej sprawie, lecz również nie była przedmiotem zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do Sądu I instancji.
10. 3.9. W konsekwencji należało uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego zasługują na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok oparto na błędnym założeniu, że drobne wady formalne karty adresowej mogą per se stanowić podstawę do stwierdzenia bezskuteczności czynności materialno-technicznej opartej na bezwzględnym obowiązku ustawowym.
11. 3.10. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 Ppsa uchylił zaskarżony wyrok w całości. Z uwagi na bezzasadność zarzutów podniesionych w skardze wniesionej do Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 Ppsa, skargę tę oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.