Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 134/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargi M. B., E. B., M. B., Stowarzyszenia [...][...] w R., J. K. i Z. W. na uchwałę nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie sposobu rozstrzygnięcia uwag do studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, pismem z dnia [...] listopada 2012 r. radca prawny O. B. powołując się na art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm. – zwana dalej ustawą o samorządzie gminnym) wezwała Radę Gminy B. do uchylenia ww. uchwały, zarzucając, że rażąco narusza interes prawny jej mocodawców. Jednocześnie pełnomocnik wskazała, że działa w imieniu M. B., E. B., M. B., Z. W., J. K. i Stowarzyszenia [...][...], nadto podała, iż szczegółowe uzasadnienie wniosku i pełnomocnictwa zostaną doręczone w terminie 7 dni. Pismo powyższe nie zostało podpisane przez pełnomocnika. W dniu [...] listopada 2012 r. radca prawny O. B. złożyła pismo z dnia [...] listopada 2012 r. jako uzupełnienie ww. wniosku, w którym podniosła, że powyższa uchwała w sposób rażący narusza przepisy prawa i interes prawny jej mocodawców. Do pisma pełnomocnik dołączyła między innymi pełnomocnictwa z dnia [...] listopada 2012 r. udzielone jej przez M. i E. B. i M. B. do występowania przed wszystkimi sądami i organami we wszelkich sprawach związanych z powyższą uchwałą Rady Gminy, w tym także do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, składania wszelkich środków odwoławczych w tej sprawie.
W dniu [...] stycznia 2013 r. radca prawny O.B., działając w imieniu M. B., E. B., M. B., Stowarzyszenia [...][...], J. K. oraz Z. W. wniosła skargę na powyższą uchwałę. Następnie pełnomocnik skarżących złożyła trzy "uzupełnienia skargi", załączając do każdego z nich pełnomocnictwo datowane na dzień [...] stycznia 2013 r.
W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy B. wniosła o jej oddalenie, uznając jednocześnie skargę za spóźnioną i wskazując na brak interesu prawnego skarżących.
Odrzucając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał ją za niedopuszczalną. Wskazując na podstawą prawną wniesionej skargi, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz na termin do jej wniesienia z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Sąd podkreślił, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest niezbędne do otwarcia drogi do sądu administracyjnego w celu zaskarżenia uchwały.
Wezwanie z dnia [...] listopada 2012 r. wniesione przez pełnomocnika skarżących nie zostało podpisane przez co nie wywołuje skutku prawnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie może go też wywołać pismo pełnomocnika skarżących z dnia [...] listopada 2012 r., stanowiące jak wynika z samej jego treści uzupełnienie wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. Nie jest to bowiem samodzielne pismo, zawierające żądanie usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Jest to wyłącznie uzupełnienie pisma z dnia [...] listopada 2012 r., które to pismo nie wywołało skutków prawnych ze względu na brak podpisu.
Tym samym, jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, skutków prawnych nie może wywołać uzupełnienie tego pisma. Biorąc pod uwagę zarówno cel przepisu art. 101 ww. ustawy, jak i jego systemową wykładnię, nie można przyjąć, że pełnomocnik skarżących dokonała skutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia [...] listopada 2012 r. Gdyby bowiem pismo z [...] listopada 2012 r. zostało podpisane przez pełnomocnika, a więc wywołało skutki prawne, to skarga do Sądu z dnia [...] stycznia 2013 r. złożona zostałaby z przekroczeniem terminu do jej wniesienia, natomiast przy przyjęciu za wezwanie wyłącznie pisma z dnia [...] listopada 2012 r., termin do wniesienia skargi należałoby uznać za zachowany.
Nadto Sąd wskazał, że z załączonych dokumentów nie wynika, aby – wbrew twierdzeniom uzupełnień skarg - skarżący: Stowarzyszenie [...][...], J. K. i Z. W. w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. wzywali organ do usunięcia naruszenia w ww. trybie. Pełnomocnictwa dołączone przez pełnomocnika do tego pisma udzielone zostały w dniu [...] listopada 2012 r. wyłącznie przez E. B., M. B. i M. B., natomiast pełnomocnictwa dołączone do uzupełnień skargi, obejmujące wezwanie Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 101 ww. ustawy przez Stowarzyszenie [...][...], J. K. i Z. W. noszą datę [...] stycznia 2013 r., a po tej dacie pełnomocnik nie wzywała Rady Gminy B. do usunięcia naruszenia prawa. Takiego wezwania nie dokonali też sami skarżący.
Wskazując na powyższe, Sąd uznał, że skarżący przed złożeniem skarg na powyższą uchwałę nie dokonali skutecznego wezwania Rady Gminy do usunięcia naruszenia w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Taka skarga zaś wniesiona do sądu administracyjnego z pominięciem warunku uprzedniego "bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia" jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie wpisu Sąd orzekł na mocy art. 232 § 1 pkt 1 tej ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli: E. B., M.B. i Stowarzyszenie [...][...], zaskarżając je w całości i zarzucając mu:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest naruszenie art. 53 § 2 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy z dokumentów, jakie znajdowały się w aktach sprawy oraz z dokumentów, jakie winny znajdować się w aktach wynika, iż w przedmiotowej sprawie przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wszyscy skarżący dochowali warunku skutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a skargi zostały wniesione z zachowaniem terminu,
- 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 53 § 2 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a i przyjęcie, iż pismo pełnomocnika z dnia [...].11.2012 r. uzupełnione pismami, jakie wpłynęły do organu w dniu 19.11.2012 sformułowanymi odrębnie dla M., E. i M. B. oraz Stowarzyszenia [...][...] nie spełniają wymagań koniecznych dla skutecznego wniesienia skargi do WSA w przedmiotowej sprawie przez co skargi winny podlegać odrzuceniu.
Nadto wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. z pisma wysłanego w imieniu Stowarzyszenia [...] wraz załącznikami to jest pełnomocnictwem i dowodem uiszczenia opłaty, kopią regulaminu Stowarzyszenia, kopią aktu not. Rep. [...], nieuwzględnionymi uwagami Stowarzyszenia z dnia [...].06.2012 r. decyzją starosty Nr [...] oraz dowodem odbioru tego pisma wraz załącznikami w dniu [...].11.2012 r.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego od organu na rzecz skarżących według norm przepisanych, zasądzenie od organu grzywny na zasadzie art. 55 § 3 P.p.s.a. w związku z nieprzekazaniem przez organ pełnych akt administracyjnych przedmiotowej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przyczyny nieważności postępowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W punkcie 1 tego przepisu wskazano, że nieważność postępowania zachodzi, jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi nieważność postępowania określona powyższym przepisem.
Przede wszystkim wskazać należy, że specyfika postępowania w sprawach sądowoadministracyjnych powoduje, iż dopuszczalność drogi sądowej uzależniona jest od spełnienia zarówno przesłanek podmiotowych, przedmiotowych jak i formalnych. Odnosząc się przede wszystkim do przesłanek przedmiotowych, co wymuszają przede wszystkim okoliczności rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że zakres przedmiotowy spraw sądowoadministracyjnych określony został w art. 1, art. 3, art. 4 i art. 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ten zakres obejmuje generalnie sprawy z zakresu administracji publicznej i inne przekazane z mocy ustaw szczególnych.
Jednocześnie powołane przepisy określają formy działania organu administracji podlegające kontroli sądu administracyjnego. Oznacza to, że nie każda czynność organu administracji publicznej w sprawie administracyjnej będzie podlegała takiej kontroli.
W niniejszej sprawie zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uchwała Rady Gminy B. z dnia [...] października 2012 r., nr [...] została podjęta w toku procedury uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. i stanowiła o sposobie rozstrzygnięcia przez Radę Gminy uwag wniesionych do projektu Studium. Wskazać w tym miejscu należy, że w obowiązującej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca zrezygnował z instytucji zarzutów i protestów na rzecz uwag do projektu aktu planistycznego, które - o ile nie zostały uwzględnione przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta), są przedstawiane radzie do rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 7 tej ustawy rozstrzygnięcia wójta, burmistrza, prezydenta miasta albo marszałka województwa o nieuwzględnieniu uwag wniesionych do projektu studium bądź planu miejscowego nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Podkreślić również należy, że jak wynika z art. 12 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12. Przy czym tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. W świetle powyższego przyjąć należy, że załączniki będąc jedynie częścią uchwały w sprawie studium, nie stanowią samoistnego aktu, na który przysługiwałby odrębny środek zaskarżenia. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie narzucił organowi planistycznemu formy normatywnej, w jakiej następuje rozstrzygnięcie zgłoszonych uwag.
Wobec powyższego należałoby przyjąć, że akt organu planistycznego rozstrzygający o uwagach złożonych do projektu studium - niezależnie od tego, czy ma postać odrębnej uchwały, czy załącznika do uchwały o przyjęciu studium - może stanowić przedmiot kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny jedynie w ramach oceny legalności uchwały w przedmiocie uchwalenia studium.
Skoro zatem zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała w przedmiocie sposobu rozstrzygnięcia uwag do studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, w związku z tym należało uznać, że droga sądowa jest niedopuszczalna. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie posiadał kompetencji do rozpoznania merytorycznego skarg i oceny tego aktu, a tym samym nie był w ogóle zobowiązany do dalszego badania, czy spełnione zostały warunki formalne określone art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dla przyjęcia skarg wniesionych w niniejszej sprawie.
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien w pierwszej kolejności uwzględnić powyższe uwagi dla dokonania ponownej oceny dopuszczalności wniesionych skarg.
Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Odnośnie wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego stwierdzić trzeba, iż Sąd nie orzekał w tym zakresie, ponieważ o kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku.