Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 1466/24, oddalił skargę A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 3 września 2024 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji K. W. - dalej: "inwestor", zwrócił się o ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu przy ul. [...] w Katowicach oraz jego zabudowy dla budynku wielorodzinnego z funkcją usługową na parterze, parkingiem podziemnym i niezbędną infrastrukturą techniczną.
Prezydent Miasta Katowice decyzją z dnia 28 grudnia 2023 r., nr [...], ustalił warunki i zasady zagospodarowania oraz zabudowy terenu dla wnioskowanej inwestycji.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. C. - dalej: "skarżący".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 2 kwietnia 2024 r., nr [...], uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, z powodu konieczności wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku.
Organ I instancji decyzją z dnia 26 czerwca 2024 r. ustalił warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, decyzją z dnia 3 września 2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W ocenie tego Sądu, w rozpatrywanej sprawie zastosowano właściwe przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1130 z późn. zm.) - dalej: "u.p.z.p.", zwłaszcza art. 61 ust. 5a w związku z obowiązującą od dnia 3 stycznia 2022 r. treścią § 6-8 rozporządzenia. Obszar analizy został wyznaczony prawidłowo w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, odległość od ul. [...] o szerokości 73 m x 3, stanowi 219 m od granic terenu objętego wnioskiem, zgodnie z art. 61 ust 5a u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku, tj. na dzień 20 września 2023 r.). Sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników.
Linia zabudowy została w sposób nie budzący wątpliwości naniesiona na załącznikach graficznych do decyzji organu I instancji oraz analizy urbanistycznej. Spełniono więc wymóg z § 4 ust 1 rozporządzenia, bowiem stanowi ona przedłużenie linii zabudowy, istniejącej już na działkach sąsiednich. Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organów, że wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy w przyjętym przedziale wielkości nie naruszy ładu przestrzennego, ponieważ oscyluje już w granicach wielkości występujących w obszarze analizowanym mimo zróżnicowanego wskaźnika zabudowy. Kolejny parametr w postaci szerokości elewacji frontowej wyznaczono w graniach odstępstwa przewidzianego w § 6 ust. 2 rozporządzenia, mając na uwadze, że co do zasady szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1).
Średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy wynosi w niniejszej sprawie 30 m, podczas gdy dla planowanej inwestycji parametr ten wyznaczono jako 55-60 m od strony ulicy [...] i ok. 10-14 m od strony ul. [...]. W tym zakresie możliwe jest odstępstwo, wynikające z § 6 ust. 2 rozporządzenia, z tego powodu, że w zwartej zabudowie tworzone są zespoły budynków i łącznych szerokościach zlicowanych elewacjach frontowych. Autor analizy w sposób wyczerpujący podał, jak kształtują się przedziały wielkości dla rodzajów zabudowy, jaka znajduje się na terenie obszaru analizowanego.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł, jak w sentencji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. C. Zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust 1 u.p.z.p. oraz § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, powodując skutek utrzymania w mocy warunków zabudowy z niewłaściwie ustaloną wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokością budynku godzącą w ład przestrzenny, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych regulacji powodowałaby odmowę ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu poniesionych kosztów sądowych, zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa prawnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Przechodząc do rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać w pierwszej kolejności należy, że przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - dzieli się na kolejne jednostki redakcyjne - punkty (pkt 1- tzw. zasada dobrego sąsiedztwa; pkt 2 – wymóg dostępu do drogi publicznej, pkt 3 – dot. uzbrojenia terenu; pkt 4 – wymóg, aby teren nie wymagał zgody uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; pkt 5 – wymóg zgodności decyzji z przepisami odrębnymi).
W petitum skargi kasacyjnej nie wskazano, której z jednostek redakcyjnych art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczy zarzut kasacyjny. Skoro skarga kasacyjna musi spełniać wymogi ustawowe określone w art. 176 P.p.s.a., to w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Autor skargi kasacyjnej powinien ją sformułować w taki sposób, aby umożliwić Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do kwestii objętych zarzutami. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej.
Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd i uzasadnienia ich naruszenia, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono w skardze kasacyjnej.
Dopiero z rozwinięcia tego zarzutu zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wynika, że przepisem, który kwestionuje skarżący kasacyjnie jest art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Mając to na uwadze podnieść należy, że ocena planowanej inwestycji w punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji i wszystkich wskaźników zabudowy dominującej na obszarze analizowanym. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na danym obszarze jest, aby analiza urbanistyczna uzasadniała projektowanie przedsięwzięcie w świetle wymogów ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym intensywności wykorzystania terenu nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, a w szczególności poszczególnych średnich wskaźników wskazanych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r., co zdaje się sugerować strona skarżąca kasacyjnie.
Wystarczające jest, że nowa zabudowa nie koliduje w sensie urbanistycznym z zabudową już istniejącą, ani nie narusza szeroko rozumianego ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1533/11, LEX nr 1367317). Tym samym nie jest usprawiedliwione twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że w przypadku, gdy wskaźniki planowanej zabudowy przekraczają średnie wartości występujące na obszarze analizowanym, to inwestor wyczerpał możliwość takiej zabudowy z punktu widzenia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wynikającej z prawa własności, a to oznacza odejście od rygorystycznej wykładni przepisów tej ustawy. Na tym założeniu oparta jest również regulacja prawna powoływanego w niniejszym uzasadnieniu rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez dopuszczenie odstępstw od ustanowionych podstawowych wymogów, czy to od średniego wyniku wynikającego z analizy (np. wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej), czy też wyznaczenia innej linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu czy też attyki.
W każdym takim przypadku należy dokonać odrębnej oceny w oparciu przede wszystkim o sporządzoną analizę urbanistyczną. Mając powyższe na uwadze należy w pełni zaakceptować stanowisko organów i Sądu pierwszej instancji odnośnie wyznaczonego wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości budynku.
Zgodnie z § 7 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (ust. 4).
Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji obszar analizowany w przedmiotowej sprawie dzieli się na dwa wyraźne obszary po obu stronach ul. [...]. Po stronie północnej, znajdują się m.in. budynki mieszkalne wielorodzinne o wysokości ok. 39 m (obiekty nr 17, 18, 23, 25). Po stronie południowej, znajduje się zabudowa mieszkalna wielorodzinna o wysokości nie przekraczającej 20,5 m (obiekt nr 2), przy czym kolejne budynki mają wysokość 16 m (obiekty nr 14 i 16) oraz 15,5 m (obiekty nr 11,15). Większość z nich ma wysokość ok. 10-11 m, są to kamienice oraz bloki mieszkalne o max. 5 kondygnacjach nadziemnych. Dokonana przez inwestora zmiana pierwotnego wniosku doprowadziła do sytuacji, w której wysokość elewacji frontowej planowanego budynku nawiązuje do wysokości elewacji frontowych budynków w południowej części obszaru analizowanego. Przy tym planowany budynek nie będzie miał prostej bryły, lecz będzie składał się z segmentów.
Od strony ul. [...] będą to: część 2-kondygnacyjna o wysokości elewacji frontowej 7-8 m, część 3-kondygnacyjna o wysokości i elewacji frontowej 10-12 m oraz część 6-kondygnacyjna o wysokości elewacji frontowej 19-20,5 m, a od strony ul. [...] wysokość elewacji frontowej będzie wynosiła 20,5 m. Tak więc w rozpoznawanej sprawie ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na zasadzie odstępstwa, ale uwzględniono rodzaj występującej w sąsiedztwie zabudowy, zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia.
Z kolei stosownie do § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W kontekście powołanego przepisu zgodzić należy się z organem odwoławczym i Sądem pierwszej instancji, że zasady ustalenia parametrów geometrii dachu nie są tak rygorystyczne jak w przypadku pozostałych parametrów, skoro zastosowano odmienną formułę w postaci ustalenia wskaźnika "odpowiednio" do geometrii dachów z obszaru analizowanego. Wydaje się zatem, iż właściwy byłby pogląd, że chodzi tu w ogóle o analizę urbanistyczną tego elementu występującego na obszarze analizowanym i zaproponowanie we wnioskach wynikających z tej analizy takie rozwiązanie, które dałoby się pogodzić z zapewnieniem ładu przestrzennego, jak też maksymalnie uwzględniałoby przedstawiony we wniosku inwestora jego zamiar inwestycyjny (por. A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dostępny [w:] LEX/el).
Na gruncie przedmiotowej sprawy kaskadowość przedmiotowego budynku sprawia, że wysokość elewacji frontowej od strony ul. [...] ma być następująca: część 2-kondygnacyjna o wysokości elewacji frontowej 7-8 m, część 3-kondygnacyjna o wysokości elewacji frontowej 10-12 m oraz część 6-kondygnacyjna o wysokości elewacji frontowej 19-20,5 m. Natomiast od strony ul. [...] wysokość elewacji frontowej będzie wynosiła 20,5 m. Z kolej, niejako wewnątrz budynku, ma znajdować się jej fragment o wysokości 33 m.
Mając powyższe na uwadze należy uznać, że geometria dachu została w analizie przedstawiona prawidłowo. Nadto trzeba zwrócić uwagę, że skoro w przepisie § 8 rozporządzenia jest mowa o kącie nachylenia i wysokości kalenicy, a kalenicę stanowi najwyższa część dachu utworzona na przecięciu połaci dachowych, to należy uznać, że wymóg zawarty w powyższym przepisie odnosi się przede wszystkim do dachów stromych a nie dachów płaskich (stropodachów). W przypadku dachów płaskich, znajdujących się w obszarze analizowanym, kalenicę stanowi najwyższy punkt dachu. Kąt nachylenia połaci dachowych jest natomiast elementem charakterystycznym dachów stromych. Dostosowanie geometrii dachu stromego do geometrii dachów płaskich występujących w obszarze analizowanym może ograniczać się zatem do formy i kształtu dachu.
Mając powyższe na uwadze i uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.