Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 lipca 2026 r., sygn. akt II OSK 1690/24

Uzasadnienie

1. Wyrokiem z 21 lutego 2024 r., VII SA/Wa 1808/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi M.O. uchylił zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z 25 maja 2023 r. nr 622/23 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

2.1. Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu w dniu 4 marca 2021 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim (PINB) w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce oznaczonej nr ew. [...] obręb [...] w [...]. Ustalono w nim, że decyzją z 22 grudnia 2014 r. nr 808/14, PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku gospodarczego znajdującego się na przedmiotowej działce oraz nałożył na inwestora – M.O. – obowiązek uzyskania decyzji pozwalającej na użytkowanie budynku gospodarczego. Powyższa decyzja PINB zatwierdzała projekt budowlany zamienny parterowego budynku gospodarczego wraz z podpiwniczeniem o wymiarze w rzucie 13,65 m x 6,90 m, krytego dachem jednospadowym. Wejście do budynku miało odbywać się schodami drewnianymi ażurowymi, z zadaszeniem o wymiarze w rzucie 1.65 m x 2,25 m. Wejście i zjazd do podpiwniczenia według projektu przewidziane było od strony północnej pochylnią utwardzoną. Podczas kontroli obowiązkowej przeprowadzonej 4 marca 2021 r. stwierdzono, że względem zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego dokonano zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkalne, jak również zmieniono wymiary stolarki okiennej i zmieniono konstrukcję schodów wejściowych do budynku z drewnianych na żelbetowe. Ponadto wykonano taras o wymiarze rzutu 3 x 5 m wsparty na słupach od strony wschodniej budynku wraz z balustradą o wysokości 0,90 m.

2.2. W wyroku kolejno wskazano, że rozpatrując niniejszą sprawę organ nadzoru budowlanego decyzją z 10 czerwca 2021 r. nr 262/2021, nałożył na M.O. obowiązek sporządzenia i przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W wyniku złożonego odwołania MWINB decyzją z 12 sierpnia 2021 r. nr 988/21 uchylił w/w decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

2.4. W związku z ww. decyzją MWINB, PINB zwrócił się do M.O. o wskazanie, czy jest zainteresowana zmianą decyzji PINB z 22 grudnia 2014 r. w oparciu o art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.). W związku z pozytywną odpowiedzią, organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zmiany ww. decyzji, które zakończyło się finalnie wydaniem przez PINB decyzji z 9 stycznia 2023 r. nr 8/2023 o odmowie zmiany decyzji własnej z 22 grudnia 2014 r. Decyzja ta jest ostateczna.

2.5. Następnie sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzją z 24 lutego 2023 r. nr 87/2023 PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 7, art. 52, art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U 2021, poz. 2351, uPb), nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego: zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na ww. działce oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - w terminie do 31 sierpnia 2023 r. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ powiatowy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż M.O. roboty budowlane wykonała z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zamiennego, polegającymi na zmianie sposobu użytkowania omawianego budynku z funkcji gospodarczej na mieszkalną. PINB stwierdził, że skoro zmiana sposobu użytkowania obiektu została już dokonana należy uznać, że stan faktyczny sprawy "pierwotnej" się zmienił. Uzasadniało to przeprowadzenie postępowania naprawczego wobec aktualnego stanu faktycznego przedmiotowego budynku w celu umożliwienia doprowadzenia jego do zgodności z przepisami prawa.

2.6. Dalej w wyroku VII SA/Wa 1808/23 przywołano, że po rozpoznaniu odwołania A.W. od ww. decyzji PINB, MWINB wydał opisaną na wstępie decyzję z 25 maja 2023 r., którą uchylił w całości decyzję PINB z 24 lutego 2023 r. i umorzył postępowanie I instancji.

MWINB zwrócił uwagę, że inwestor dokonał zmiany zamierzonego sposobu użytkowania opisanego budynku. Zatwierdzona dokumentacja projektowa zamienna przewidywała bowiem realizację budynku gospodarczego, tymczasem jak ustalono w toku kontroli obowiązkowej jaka miała miejsce w dniu 4 marca 2021 r., a także w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 17 grudnia 2021 r., budynek pełni funkcję mieszkalną. Zdaniem MWINB, w sytuacji odstąpienia przez inwestora od warunków przewidzianych w uprzednio zatwierdzonej dokumentacji zamiennej przepisy prawa budowlanego nie zawierają regulacji pozwalającej na kolejne nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w stosunku to tego samego obiektu. W tej sprawie doszło do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, jednak na skutek nieprawidłowości stwierdzonych w toku kontroli (zmiana sposobu użytkowania) doszło do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

W tych warunkach, zdaniem MWINB, nie było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania wobec obiektu w trybie art. 50-51 uPb, w tym w szczególności do wydania kolejnej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb. MWINB zaznaczył, że inwestor może ponowić wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, co może mieć miejsce po uwzględnieniu ustaleń kontrolnych. Orzekanie w sprawie inwestycji, która była już oceniona przez organ nadzoru budowlanego w trybie administracyjnym jest sprzeczne z regułami porządku prawnego, zasadami legalności i praworządności (art. 6 i 7 K.p.a.), w związku z czym postępowanie, jako bezprzedmiotowe, jak uznał organ odwoławczy, należało umorzyć.

1. 3.1. Skargę na w/w decyzję MWINB z 25 maja 2023 r. do WSA w Warszawie wniosła M.O., która zarzuciła naruszenie art. 155 K.p.a. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w której organ umorzył postępowanie w sprawie i nie przekazał organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka, swojej córki. Zdaniem skarżącej, decyzja PINB z 22 grudnia 2014 r. powinna zostać zmieniona przez organ I instancji.

1. 3.2. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o oddalenie skargi.
2. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę uwzględnił.

1. 4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ nadzoru budowlanego nie powinien był zignorować podstawowego faktu w tej sprawie, tj. tego, że na działce nr ew. [...] obręb [...] w [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny, który to obiekt jakkolwiek został pierwotnie zrealizowany jako budynek gospodarczy i taka kwalifikacja została mu przypisana w postępowaniu naprawczym, tym niemniej w związku podjętymi po zakończeniu tego postępowania decyzją ostateczną działaniami inwestorki powinien on zmienić swoją funkcję na mieszkalną. Zdaniem tegoż sądu okoliczność ta stoi niewątpliwie na przeszkodzie udzieleniu stronie pozwolenia na użytkowanie z uwagi na sprzeczność funkcji, jaką w założeniu ma pełnić budynek, z zatwierdzoną jego dokumentacją projektową zamienną, jednakże doprowadzenie spornej inwestycji do stanu zgodności z prawem nie powinno realizować się, jak przyjął MWINB, w obowiązku zaprzestania wykorzystywania obiektu jako budynku mieszkalnego, ponieważ żadne racje nie stoją na przeszkodzie, by tego rodzaju odstąpienie przez inwestora od warunków zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego nie mogło zostać objęte, jak trafnie uznał PINB, procedurą naprawczą (art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 4 uPb), która – jeżeli omawiane zamierzenie związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu spełnia warunki jego legalizacji – mogłoby prowadzić na ostatecznym etapie postępowania do udzielenia stronie pozwolenia, o którym mowa w art. 59 ust. 1 uPb. WSA w Warszawie wskazał, że z art. 51 ust. 4 in fine oraz art. 55 ust. 1 pkt 2 uPb wynika bowiem, że po zakończeniu inwestycji prowadzonej na podstawie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego inwestor jest zobowiązany uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego. Z kolei w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie organ nadzoru budowlanego m. in. bada, czy inwestycja została wykonana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym (projektem budowlanym zamiennym) i w razie stwierdzenia niezgodności w tym zakresie, stosuje odpowiednio art. 51 uPb. To wszystko doprowadziło sąd wojewódzki do uchylenia zaskarżonej decyzji z 25 maja 2023 r.

Pozostałe zarzuty skargi sąd pierwszej instancji uznał zaś za niemające wpływu na wynik sprawy.

1. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A.W. – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając tenże wyrok w całości.

1. 5.2. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm.; Ppsa), zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Ppsa w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., poprzez uwzględnienie przez sąd skargi M.O. w całości i przeprowadzenie niewłaściwej kontroli legalności działalności organu administracji publicznej, mimo że w postępowaniu prowadzonym przez MWINB nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy,
3. 2) art. 134 § 1 Ppsa, poprzez nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przez organ administracji publicznej norm: a) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego, skutkującego nieprawidłowym przyjęciem, że MWINB błędnie uznał, iż odstąpienie przez inwestora od projektu budowlanego zamiennego, polegającego na zmianie sposobu użytkowania obiektu, powinno prowadzić do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, podczas gdy prawidłowo poczynione rozważania winny prowadzić do wniosku przeciwnego, b) art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 11 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób uchybiający zasadzie zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, a tym samym brak wyjaśnienia w sposób wyczerpujący okoliczności faktycznych i prawnych na kanwie rozpatrywanej sprawy.

1. 5.3. W skardze kasacyjnej sformułowano ponadto zarzut naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że podjęcie przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do ocenianego działania inwestora czynności, o której mowa w ww. przepisie jest uzasadnione, podczas gdy prawidłowa analiza okoliczności sprawy winna prowadzić do uznania, iż w rozpatrywanym przypadku nie było podstaw do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb.

1. 5.4. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, wniesiono o:
2. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi M.O. przez Naczelny Sąd Administracyjny, poprzez jej oddalenie, ewentualnie,
3. 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA,
4. 3) zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów procesu w tym za reprezentowanie skarżącej w postępowaniu ze skargi kasacyjnej, według norm prawem przepisanych.

Nadto, skarżąca kasacyjnie wnosiła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w ramach przedmiotowego postępowania.

1. 5.5. W ocenie skarżącej kasacyjnie, na gruncie przedmiotowej sprawy nie było podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji zaś braku przesłanek do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu o art. 51 Ppsa, umorzenie postępowania przez MWINB, z uwagi na jego bezprzedmiotowość – zdaniem tejże strony – należało uznać za prawnie dopuszczalne.

1. 5.6. W odpowiedzi inwestora na złożoną skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie skargi kasacyjnej w całości, rozpoznanie sprawy na rozprawie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem inwestora strona skarżąca kasacyjnie "robi co może żeby utrudnić nam korzystanie z naszej własności, pisząc tony skarg i odwołań, aby uniemożliwić nam "zalegalizowanie" tego budynku, od lat znajdującego się na tej działce jako mieszkalnego lub mieszkalno- gospodarczego, choć jego istnienie i korzystanie z niego w istocie w niczym jej ani nie przeszkadza, nie zasłania dostępu słońca do jej budynku mieszkalnego (nasz budynek jest zlokalizowany nie na wprost jej domu mieszkalnego i od strony północno-wschodniej) a tym bardziej niczym nie zagraża, dokładnie tak samo jak było i w latach ubiegłych, przedkonfliktowych" (cyt. z odpowiedzi na skargę kasacyjną). W ocenie inwestora skarga kasacyjna sprowadza się w istocie do polemiki z dokonaną przez sąd I instancji oceną stanu faktycznego i prawnego w sprawie.

1. 5.7. W dniu 13 stycznia 2025 r. skarżąca zawiadomiła Naczelny Sąd Administracyjny, że w dniu 28 sierpnia 2024 r. dokonała zbycia działki [...] obręb [...]. Nowym właścicielem został P.G. (akt notarialny Rep. A nr [...]). Wskazała, że budynek nieremontowany od kilku lat znajdujący się na tej nieruchomości został przeznaczony do rozbiórki.

1. 5.8. W dniu 9 marca 2026 r. do NSA wpłynął wniosek M.O. o przyspieszenie rozpoznania sprawy. Zwróciła uwagę, że nowy właściciel nieruchomości zamierza dokonać rozbiórki istniejącego obiektu oraz realizacji nowej inwestycji zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

1. 5.9. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nikt się nie stawił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2026, poz. 143 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Oczekiwanie skarżącej kasacyjnie, aby rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym ze skargi kasacyjnej jest chybione, albowiem tryb ten stosowany jest wyłącznie w postępowaniu przed sądem wojewódzkim.

W ocenie Sądu Naczelnego nie można stwierdzić, aby skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionej podstawy.

6.2. Na uwzględnienie zasługiwał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb, przez jego błędną wykładnię. Uchybienie to miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło WSA w Warszawie do wadliwego przyjęcia, że decyzja organu odwoławczego narusza prawo i podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Poza sporem pozostaje, że wobec przedmiotowego obiektu zostało już uprzednio przeprowadzone postępowanie naprawcze zakończone wydaniem ostatecznej decyzji PINB z 22 grudnia 2014 r., którą zatwierdzono projekt budowlany zamienny oraz nałożono na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Decyzja ta określała sposób doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem i kończyła postępowanie naprawcze prowadzone wobec tej inwestycji. Istotne znaczenie ma przy tym okoliczność, że decyzją tą zatwierdzono projekt budowlany zamienny dotyczący budynku gospodarczego (podkr. Sądu). Tak określony charakter obiektu wyznaczał granice dalszego postępowania prowadzonego w celu zakończenia procesu inwestycyjnego i uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Tymczasem na etapie obowiązkowej kontroli poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ujawniono, że inwestor wykonał obiekt niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym.

Stwierdzone odstępstwa obejmowały przede wszystkim zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, jak również inne zmiany dotyczące wykonanych robót budowlanych. Okoliczności te niewątpliwie świadczyły o niewykonaniu inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym. Nie oznaczały jednak, że organ nadzoru budowlanego był uprawniony do ponownego zastosowania wobec tej samej inwestycji art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb i wydania kolejnej decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia następnego projektu budowlanego zamiennego.

Celem postępowania naprawczego uregulowanego w art. 51 uPb, wdrażanego w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 tej ustawy jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami uPb. Konieczność przeprowadzenia takiego postępowania przepisy cyt. ustawy wiążą z ujawnieniem się różnych zdarzeń w toku inwestycji budowlanej, w odniesieniu do różnorodnych form działalności inwestycyjnej. Biorąc zatem pod uwagę zasadniczy cel postępowania naprawczego, wykonane roboty budowlane należy oceniać w całościowym ich aspekcie, uwzględniając ich zindywidualizowany charakter oraz dążąc do zapewnienia realizacji przewidzianego we wskazanym przepisie uprawnienia do przywrócenia stanu zgodności z prawem. Zasadniczy bowiem obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 uPb, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 uPb, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.

Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku zamierzenia inwestycyjnego, w szczególności, gdy zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo prawidłowo dokonanym zgłoszeniem (zob. wyrok NSA z 7 listopada 2024 r. II OSK 1619/24, LEX nr 3828273). W niniejszej sprawie postępowanie takie zostało już przeprowadzone i zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji z 22 grudnia 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny oraz nakładającej obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do przyjęcia, że każde kolejne odstąpienie inwestora od warunków zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego uzasadnia wszczęcie następnego postępowania naprawczego i wydanie kolejnej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb. Odmienna wykładnia prowadziłaby do niedopuszczalnego rezultatu polegającego na możliwości wielokrotnego prowadzenia wobec tej samej inwestycji kolejnych postępowań naprawczych zakończonych zatwierdzaniem następnych projektów budowlanych zamiennych w stosunku do tego samego obiektu. Taka konstrukcja nie znajduje oparcia w przepisach ustawy i pozostawałaby w sprzeczności z celem postępowania naprawczego, którego istotą jest jednorazowe doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem (por. wyroki NSA: z 19 grudnia 2014 r. II OSK 1318/13, LEX nr 1772345 czy z 24 września 2019 r. II OSK 2137/18, LEX nr 2783701).

Nie sposób podzielić stanowiska sądu pierwszej instancji, że możliwość ponownego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb wynika z art. 51 ust. 4 oraz art. 55 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Przepisy te regulują obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie oraz określają kompetencje organu nadzoru budowlanego w postępowaniu dotyczącym wydania takiej decyzji. Nie stanowią natomiast samodzielnej podstawy do ponownego uruchomienia procedury naprawczej wobec inwestycji, która była już przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 51 uPb.

6.3. Uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb skutkuje również zasadnością zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Ppsa w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. WSA w Warszawie, dokonując błędnej wykładni wskazanego przepisu prawa materialnego, wadliwie przyjął, że decyzja organu odwoławczego narusza prawo, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że MWINB zasadnie uznał brak materialnoprawnych podstaw do wydania kolejnej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb, a w konsekwencji prawidłowo umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

6.4. Natomiast nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżąca kasacyjnie wywodzi bowiem, że sąd pierwszej instancji nie uwzględnił zarzutów naruszenia przez organ administracji art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 7, art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a., a więc zarzutów, które zmierzałyby do wykazania wadliwości postępowania administracyjnego i zasadności skargi wniesionej do sądu pierwszej instancji. Tymczasem skarżąca kasacyjnie konsekwentnie domaga się uchylenia wyroku WSA i oddalenia skargi na decyzję MWINB z 25 maja 2023 r., a więc utrzymania tej decyzji w mocy. W takim ujęciu zarzut ten pozostaje wewnętrznie niespójny i nie może odnieść zamierzonego skutku.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że nawet przy przyjęciu, iż intencją skarżącej kasacyjnie było zakwestionowanie oceny sądu pierwszej instancji co do prawidłowości postępowania administracyjnego, zarzut ten nie zasługiwałby na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy nie był bowiem pomiędzy stronami sporny, zaś istota niniejszej sprawy sprowadzała się do oceny skutków prawnych ustalonych okoliczności oraz wykładni art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb. Uchybienie sądu pierwszej instancji miało zatem charakter materialnoprawny, a nie procesowy.

6.5. Skoro zatem WSA w Warszawie błędnie przyjął, że w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalne było ponowne zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb, a w konsekwencji bezpodstawnie uchylił zaskarżoną do tegoż sądu decyzję MWINB, konieczne jest również odniesienie się do jedynego zarzutu podniesionego w skardze do sądu pierwszej instancji, dotyczącego naruszenia art. 155 K.p.a. Uznać wypadnie, że zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Skarżąca wywodziła, że organ I instancji powinien był zmienić ostateczną decyzję z 2014 r., dostosowując zatwierdzony projekt budowlany zamienny do faktycznie wykonanych robót.

Stanowisko to nie mogło zostać zaakceptowane. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. stanowi odrębny nadzwyczajny tryb wzruszenia decyzji ostatecznej. W niniejszej sprawie postępowanie takie zostało przeprowadzone i zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji odmawiającej zmiany decyzji PINB z 22 grudnia 2014 r. Rozstrzygnięcie to pozostaje w obrocie prawnym i wiąże zarówno strony, jak i organy administracji. Przedmiotem niniejszego postępowania nie była kontrola legalności decyzji PINB Nr 8/2023 z 9 stycznia 2023 r. odmawiającej zmiany decyzji ostatecznej z 2014 r., lecz ocena zgodności z prawem decyzji MWINB umarzającej postępowanie prowadzone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb. Tym samym zarzut odnoszący się do art. 155 K.p.a. nie mógł prowadzić do wzruszenia zaskarżonej decyzji.

Co więcej, zaakceptowanie stanowiska prezentowanego przez skarżącą prowadziłoby w istocie do obejścia skutków ostatecznej decyzji wydanej w trybie art. 155 K.p.a. Skoro właściwy organ powiatowy odmówił zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, to nie jest dopuszczalne osiągnięcie tego samego rezultatu poprzez wszczęcie kolejnego postępowania naprawczego i wydanie następnej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb. Taki sposób wykładni pozostawałby w sprzeczności zarówno z zasadą trwałości decyzji administracyjnych, jak i z konstrukcją postępowania naprawczego przewidzianego w uPb.

W konsekwencji należało podzielić stanowisko organu odwoławczego, że wobec braku materialnoprawnych podstaw do wydania kolejnej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb dalsze prowadzenie postępowania stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., co uzasadniało jego umorzenie.

6.6. Co zaś tyczy się pisma skarżącej złożonego w toku postępowania kasacyjnego, w którym poinformowała o zbyciu nieruchomości oraz wskazała, że budynek został przeznaczony do rozbiórki, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że okoliczności te pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest bowiem zgodność z prawem wyroku sądu pierwszej instancji oraz poprzedzającej go decyzji administracyjnej, oceniana według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie ich wydania. Następcze rozporządzenie prawem własności nieruchomości ani deklarowany przez nabywcę sposób wykorzystania znajdującego się na niej obiektu nie mogą zatem rzutować na ocenę legalności zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że WSA w Warszawie błędnie przyjął, że decyzja MWINB narusza prawo. Prawidłowa wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy zasadnie stwierdził brak materialnoprawnych podstaw do wydania kolejnej decyzji naprawczej i prawidłowo umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.

1. 7.1. Z wyłożonych powodów i działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa oraz uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę.

1. 7.2. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.