Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 324/09, po rozpoznaniu skargi A. S. i W. S, stwierdził nieważność rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 lipca 2006 r. nr 168/2006 w przedmiocie utworzenia Przemęckiego Parku Krajobrazowego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2006 r. nr 168/2006 w sprawie Przemęckiego Parku Krajobrazowego, Wojewoda Wielkopolski określił obszar tego parku, a w § 3 i 4 szczególne cele ochrony na terenie Parku oraz zakazy obowiązujące na terenie objętym regulacją.
Pismem z dnia 10 maja 2007 r. W. S. i A. S. na podstawie art. 44 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, wezwali Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa, gdyż w ich ocenie na skutek wydania rozporządzenia. ze względu na treść jego § 4 ust. 1 pkt 1 niemożliwe stało się prowadzenie działalności polegającej na wydobyciu kruszywa na ich nieruchomościach.
Wojewoda Wielkopolski w piśmie z dnia 15 czerwca 2007 r. uznał wniosek za bezzasadny. Wyjaśnił, że w związku z wejściem w życie z dniem 1 maja 2004 r. nowej ustawy o ochronie przyrody (Dz. U z 2004 r. nr 92, poz. 880 ze zm.) zaszła konieczność dostosowania aktów wykonawczych wydanych na podstawie starej ustawy. Zdaniem Wojewody rozporządzenie nr 168/06 nie tworzy nowej formy ochrony przyrody, a jedynie dostosowuje zasady panujące w istniejącym parku krajobrazowym do obecnie obowiązującego prawa. Ponadto organ wyjaśnił, że zakazy wprowadzone na terenie Parku znajdują podstawę w przepisach ustawy o ochronie przyrody. Co więcej, kontynuują one ograniczenia dotychczas już obowiązujące.
Na powyższe rozporządzenie W. S. i A. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2008 r., III SA/Po 650/07, oddalił ją. Sąd doszedł do przekonania, że rozporządzenie nie narusza art. 87 w zw. z art. 94 oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, bowiem ustawa o ochronie przyrody jest aktem prawnym, który zgodnie z art. 31 Konstytucji ustanawia lub pozwala na ustanawianie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to konieczne dla ochrony środowiska.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli A. S., W. S., B. A.W. S. Sp. j. oraz Gmina W. Uznając zasadność skarg kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 marca 2009 r., II OSK 1220/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozpoznając ponownie sprawę, stwierdził nieważność przedmiotowego rozporządzenia. Zdaniem Sądu, projekt rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego nr 168/06 z dnia 31 lipca 2006 r. nie został uzgodniony z właściwymi miejscowo radami gmin (zob. k. 90, k. 112, k. 117 akt sądowych). Stanowiło to istotne naruszenie procedury uzgodnień określonej w art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody uzasadniające stwierdzenie jego nieważności. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 18 stycznia 2007 r., II OSK 1589/06, jak też w wyroku kasacyjnym. W orzeczeniach tych NSA stwierdził, że wprowadzenie nowego rozporządzenia w sprawie parku krajobrazowego (obszaru chronionego krajobrazu) - w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - wymaga uzgodnienia z właściwymi radami gmin.
Zdaniem Sądu, nie zasługują natomiast na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 87 w zw. z art. 94, jak i art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez oparcie zaskarżonego rozporządzenia na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej oraz nadmierne ograniczenie wykonywanie prawa własności przez skarżących w odniesieniu do ich nieruchomości. Ustawa o ochronie przyrody jest aktem, który zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ustanawia ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdyż jest to konieczne ze względu na ochronę środowiska. Z tego powodu prawodawca - w ustawie i w sposób precyzyjny - określił ograniczenia, jakie mogą być wprowadzone na obszarach wymagających szczególnej ochrony. Delegacja do stanowienia rozporządzeń na podstawie ustawy o ochronie przyrody, ze względu na sprecyzowany zakres i cel udzielonych wojewodom upoważnień, mieści się w ramach dopuszczalnych przez Konstytucję.
Nietrafne są również pozostałe zarzuty wyrażone w skardze: arbitralności przy wprowadzaniu wskazanych w rozporządzeniu zakazów, a także nieprawidłowej wykładni przepisów art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez przyjęcie, iż przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko są przedsięwzięciami mającymi na nie negatywny wpływ. Zarzuty te nie wpływają na ocenę legalności wydanego aktu normatywnego a są de facto polemiką, co do zasadności wprowadzonych zakazów. Ocena ta wykracza poza uprawnienia sąd administracyjnego w zakresie oceny zaskarżonego aktu (pod kątem jego legalności). Nie może też ujść z pola widzenia fakt, że wprowadzone zakazy zawarte są w katalogu zakazów opisanych w art. 17 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody z 16 kwietnia 2004 r. Sąd nie podziela też naruszenia art. 3 dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. nr 85/337/EWG. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 18 ustawy o ochronie przyrody.
Zgodnie bowiem z art. 154 ust. 2 ustawy ochronie przyrody z 2004 r. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania rozporządzenia) dla parków krajobrazowych utworzonych przed dniem wejścia w życie ustawy obowiązek sporządzenia planu nałożony został w terminie 5 lat od dnia wejścia w życie ustawy (tj. do dnia 1 maja 2009 r.). Zatem w momencie wydania rozporządzenia nie istniała konieczność poprzedzenia go wykonaniem planu ochrony. Zarzuty naruszenia art. 7, art. 11, art. 13 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody okazały się nietrafne.
Sąd podziela stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku kasacyjnym, że Przemęcki Park Krajobrazowy powołany do życia w 1991 r. istnieje nieprzerwanie (art. 7 powołanej ustawy nowelizującej z 2000 r.). Art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody nie powoduje natomiast utraty mocy obowiązującej wszystkich rozporządzeń Rady Ministrów powołujących do życia dotychczas funkcjonujące parki narodowe.
W konsekwencji Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a. stwierdził nieważność przedmiotowego rozporządzenia.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Wielkopolski, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
- - art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227-257 k.p.c. poprzez jego niezastosowanie,
- - art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona.
W oparciu o te zarzuty Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w zaskarżonym wyroku Sąd uznał, iż brak przekonującego i wiarygodnego wyjaśniania czy nastąpiła zmiana granic parku, nie pozwalał orzekać o przestrzeganiu przez Wojewodę Wielkopolskiego art 16 ust. 3 zd. 1 i ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Wyjaśnienie "czy nastąpiła zmiana granic parku powinno być dokonane przez Sąd I instancji, gdyż taka była wykładnia Sądu II instancji". Sąd ten natomiast nie wyjaśniając dostatecznie sprawy w zakresie wskazanym przez NSA stwierdził nieważność zaskarżonego orzeczenia, przez co naruszył przepis art. 113 § 1 p.p.s.a. Spowodowało to ponadto naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. (w skardze 116 § 3) polegające na jego niezastosowaniu. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości, a z taką sytuacją mamy tutaj do czynienia.
Sąd I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego nawet w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. przez co uniemożliwił stronom analizę kryteriów oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów. Analizie powinna bowiem podlegać kwestia tożsamości granic parku, które mimo faktycznych zmian w powierzchni parku, nie uległy zmianie. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie przeprowadzenie tego postępowania w powyższym zakresie, jest uchybieniem skutkującym nieprawidłowym rozstrzygnięciem.
W złożonych odpowiedziach na skargę kasacyjną B. S. sp.j. oraz A. i W. S. wnieśli o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek strony lub z urzędu przeprowadzić uzupełniające dowodu z dokumentu pod warunkiem, że jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy i nie przedłuży nadmiernie postępowania.. W takim przypadku na podstawie § 5 tego artykułu stosuje się odpowiednio przepisy k.p.c. Kwestia zmiany granic Przemęckiego Parku Krajobrazowego nie należy do tych, które nadają się do rozstrzygnięcia w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez Sąd. Skoro zaskarżonym do Sądu I instancji rozporządzeniem zmniejszono obszar Parku z 21,450 ha do 18,0674 ha to argumenty Wojewody związane ze zastosowaniem nowych metod obliczeń powierzchni są mało przekonywające. Kwestia określenia w powierzchni wymaga ustaleń specjalistycznych, ewentualnie nawet powołania biegłego w tym celu, a przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie jest możliwe.
Zauważyć przy tym trzeba, że w skardze kasacyjnej nie określono nawet, dowodu, z jakich dokumentów nie przeprowadził Sąd I instancji. Przesądza to o całkowitej nietrafności przedstawionego zarzuty naruszenia art 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art 227 – 257 k.p.c.
Skoro pierwszy z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów okazał się nietrafny, to w konsekwencji za chybiony uznać trzeba także zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd zamyka rozprawę, gdy uznaje sprawę za dostatecznie wyjaśnioną.
Zauważyć przy tym trzeba, iż podstawowa przyczyną stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego była okoliczność, że nowe rozporządzenie powinno być w myśl art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody uzgodnione z radami gmin, na których obszarze park jest zlokalizowany, a uzgodnienie takie nie miało miejsca przed wydaniem zaskarżonego rozporządzenia.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.