Uzasadnienie
II OSK 1493/09 U z a s a d n i e n i e
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu skargi Przedsiębiorstwa Budowlanego Spółka z o.o. w B na uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 19 czerwca 2008 r. Nr XXIX/332/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że skarga jest dopuszczalna, jednakże nie została oparta na uzasadnionych zarzutach, bowiem zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnoszone przez stronę skarżącą argumenty takie, jak niezgodność uchwalonego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, utworzenie na terenie, do którego skarżąca ma prawa, pasa przestrzeni publicznej ograniczając jej prawo własności, brak ustalenia przeznaczenia alternatywnego i zastrzeżenie tylko jednego rodzaju zagospodarowania terenu, co stanowi zakaz innego rodzaju zainwestowania, lokalizację ścieżki rowerowej i ciągu pieszego wzdłuż rzeki Białej, naruszenie procedury planistycznej /wyłożenie projektu planu przed uzyskaniem stanowiska Ministra Rolnictwa/, lakoniczne i niewłaściwe rozpatrzenie zgłoszonych uwag, niezgodność z uchwałą o przystąpieniu do sporządzania planu, nie mogą być uwzględnione.
W ocenie Sądu pierwszej instancji studium dany teren przeznacza pod mieszkalnictwo, sport i rekreację a zatem kwestionowane ustalenia planu, że na spornym terenie mają być realizowane zadania z zakresu sportu i rekreacji są w zgodzie ze studium. Nie ma też obowiązku ustalania w planie alternatywnego przeznaczenia terenu, niezależnie od tego, że w niektórych przypadkach takie ustalenie przeznaczenia występuje, co jednak nie ma związku z naruszeniem zasady równości wobec prawa. Ustawowo zagwarantowane gminie prawo władztwa planistycznego uprawnia do podjęcia takiej uchwały, która jednocześnie może ograniczać prawa podmiotów, do których należą grunty objęte planem. Zarzucane naruszenie procedury planistycznej wprawdzie miało miejsce, bowiem przed uzyskaniem stanowiska Ministra Rolnictwa do projektu planu został on wyłożony, jednakże nie wpłynęło to w istotny sposób na podjęcie uchwały, skoro w dacie jej podjęcia Gmina już dysponowała stanowiskiem Ministra a poza tym, nie dotyczyło ono kwestionowanego terenu. Nie ma miejsca również w zakresie zaskarżonym /obszaru, którego dotyczy skarga/ sytuacja, aby obszar ten nie był objęty uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia przedmiotowego planu.
W uzasadnieniu wyroku podkreśla się, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ustala zasadę, że dopuszczalne są ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw /w tym prawa własności/, jednak tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Również ochronę, acz nie absolutną, prawa własności, przewiduje art. 6 ust. 1 ratyfikowanej przez Polskę w 1993 r. Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji, zgodnie z którymi własność może być ograniczona w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Ograniczenia w sposobie wykonywania prawa własności wynikają z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozwiązania zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czynią w ocenie Sądu zadość tym regulacjom.
W końcowej części uzasadnienia podkreśla się, że wprawdzie skarżący w październiku 2006 r. uzyskał pozwolenie na budowę określonej inwestycji, jednakże w dniu 26 lutego 2007 r. doszło do zmiany pierwotnej uchwały intencyjnej z 6 grudnia 2004 r. Na wstępnym etapie procesu planistycznego organy uwzględniały zamierzenia skarżącej spółki, starając się "dostosować" granice planu do aktualnych wówczas i ujawnionych zamierzeń inwestycyjnych, niezależnie od jednoznacznych postanowień studium, mając na uwadze, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy opiera się na analizie sąsiedztwa i nie musi być zgodna ze studium. Skarżąca Spółka pomimo zaawansowanego już w 2008 roku procesu planistycznego, zadecydowała o kontynuacji i rozwinięciu inwestycji na terenie objętym tym procesem uzyskując 2 maja 2008 r. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy na kolejnych 11 budynków mieszkalnych wielorodzinnych na określonych działkach oraz zgłaszając zamiar budowy parkingów i je wykonuje, co uprawnia do wniosku o działania "metodą faktów dokonanych" celem zmiany ustalonego w studium przeznaczenia terenu, zaś taka sytuacja według Sądu nie może znaleźć akceptacji.
Analiza czynności planistycznych i działań gminy nie może prowadzić do wniosku, by władztwo planistyczne gmina realizowała wyłącznie autorytatywnie i odgórnie, bez liczenia się z potrzebami właścicieli terenów objętych planem i z naruszeniem zasady proporcjonalności oraz równości. Prawidłowo kierowano się przeznaczeniem terenu w studium. Tereny na których znajdują się działki strony to obszar współtworzący podstawowy system przyrodniczy miasta i terenów przewietrzania miasta i korytarzy ekologicznych w strukturze funkcjonalno-przestrzennej co wyklucza zabudowę kubaturową mieszkaniową, zamierzoną przez skarżącą.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Przedsiębiorstwo Budowlane Spółka z o.o. w B. zarzucając:
1/ naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
a/ art. 134 (1, art. 141 (4, art. 147 (1 i art. 151 ppsa w zw. z art. 2 pkt 5, art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 2, art. 14 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 17 ust. 4, art. 17 pkt 7, 8 i 13, art. 19, ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym, b/ art. 1 (1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./, 2/ naruszenie przepisów materialnych przez ich niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 Kc w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 3 listopada 1950 r. w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuca się naruszające prawo oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona uchwała godzi w prawa właścicielskie skarżącej, nadmiernie w nie ingerując, "dopasowuje" postanowienia zaskarżonego planu do ustaleń studium, została podjęta pomimo naruszeń procedury planistycznej, wprowadzenie przestrzeni publicznej na terenie prywatnym, naruszenie zasad proporcjonalności i zasady równości podmiotów w takim samym stanie faktycznym i prawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione mogą być uznane za zasadne.
W pierwszym rzędzie godzi się zauważyć, że nie zasługują na uwzględnienie takie argumenty podniesione przez stronę, że w żadnym razie gmina nie może w miejscowym planie zagospodarowania, jako prawie obowiązującym na określonym terenie danej gminy, ściśle wskazanych terenów przeznaczyć pod realizację celów publicznych. Takie stanowisko nie znajduje oparcia w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też w Konstytucji RP a nawet we wskazanych przepisach prawa międzynarodowego. Jeżeli zatem w akcie polityki przestrzennej gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, określony obszar został przeznaczony pod realizację wskazanych celów, w niniejszej sprawie pod budownictwo mieszkaniowe, sport i rekreację, to z uwagi na zamierzenia właściciela nieruchomości realizacji zabudowy związanej z mieszkalnictwem, w jego ocenie tylko taki rodzaj przeznaczenia może być ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Pogląd taki nie może być zaakceptowany, jak to słusznie wskazuje się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Gmina ma bowiem pełne prawo do ustalenia w planie na przedmiotowym terenie wszystkich sposobów jego wykorzystania, stosownie do możliwości, jakie daje jej alternatywne postanowienie studium. Odpowiednia regulacja planu, uwzględniająca warunki przestrzenne terenu, nie może być skutecznie kontestowana. Właściciel terenu, który w związku z tym nie będzie miał możliwości korzystania z niego w zamierzony sposób, ma uprawnienia wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do dążenia do usunięcia występujących kolizji.
Nie jest też zasadne, jak to prawidłowo ocenił Sąd pierwszej instancji, kwestionowanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną wyłożenia projektu planu do publicznej wiadomości przed uzyskaniem stanowiska właściwego organu w sprawie zgody na przeznaczenie terenu leśnego na inne cele, bowiem ten problem nie dotyczy terenu, co do którego strona legitymuje się interesem prawnym. Stąd nie może ona twierdzić, że jej interes prawny został zaskarżoną uchwałą naruszony, zaś ta przesłanka warunkuje możliwość uwzględnienia skargi. Nie można się również dopatrzyć w podnoszonych pod adresem zaskarżonego wyroku naruszenia zasady równości i proporcjonalności.
Jako słuszny natomiast Naczelny Sąd Administracyjny potraktował zarzut sprowadzający się w istocie do przedwczesnego oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pod względem oceny legalności zaskarżonej uchwały w sytuacji konsekwentnego podnoszenia przez stronę zarzutu jej niezgodności z uchwałą intencyjną /o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego/. Zwłaszcza w tym zakresie strona wykazała się istotną aktywnością, w tym w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, przedstawiając przy braku w aktach jednoznacznych dokumentów potwierdzających stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie dodatkową dokumentację i składając oświadczenia do protokołu z rozpraw, na które natomiast, pomimo prawidłowego powiadomienia, nie stawiał się przedstawiciel ani też pełnomocnik gminy.
Okoliczność podnoszona przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną ma szczególnie istotne znaczenie. Nie powinno budzić wątpliwości, że uchwała o przystąpieniu do sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako bezwzględnie poprzedzająca wszelkie prace planistyczne związane już konkretnie z trybem postępowania w sprawie planu, powinna ściśle określać obszar gminy, który tym planem będzie z woli rady gminy, jako jej organu stanowiącego, objęty. Jeżeli więc wnosząca skargę kasacyjną strona konsekwentnie podnosi, że obszar objęty zaskarżoną uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie odpowiada obszarowi ujętemu w uchwale intencyjnej - jest od niego większy i dotyczy to nieruchomości należącej do strony, to okoliczność ta powinna być przez Sąd pierwszej instancji odpowiednio wnikliwie zbadana i oceniona zwłaszcza poprzez zażądanie od gminy przedłożenia stosownej dokumentacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku ograniczył się w tym względzie natomiast do stwierdzenia, że uchwała intencyjna była zmieniana w stopniu uzasadniającym uznanie zarzutu strony za bezpodstawny, nie wyjaśnił jednak na podstawie przedstawionej w uzasadnieniu analizy dokumentacji planistycznej szczegółowo, czy nastąpiła taka zmiana tej uchwały, która dotyczyła zakresu obszaru nią objętego przed przystąpieniem do sporządzenia projektu planu powodująca, że zarzut podniesiony przez stronę jest faktycznie nieuprawniony. Na rozprawach przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Gmina nie była reprezentowana, a jedynie stawiła się strona skarżąca, co uniemożliwiło przedstawienie przez obie strony /organ gminy i skarżącą spółkę/ na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego, rzeczywistej sytuacji faktycznej w omawianym zakresie. Wydaje się oczywiste, że gdyby w toku ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji okazało się, wbrew deklarowanemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzeniu, nie popartemu jednoznacznym materiałem dowodowym, zgromadzonym w aktach sprawy w dniu wydania tego wyroku, iż uchwała w sprawie planu wykracza i to w istotnym zakresie, obszarowo poza teren objęty uchwałą intencyjną, to w takiej sytuacji mogłoby dojść do stwierdzenia, że w odniesieniu do części obszaru gminy nie doszło do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, co skutkowałoby stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu planistycznego, jako nie poprzedzonego w odpowiednim zakresie bezwzględnie wymaganą ustawą uchwałą o przystąpieniu do jego sporządzenia.
Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś w myśl ust. 2 integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Tenże artykuł w ust. 6 przewiduje, że przed podjęciem uchwały organ wykonawczy gminy /wójt, burmistrz, prezydent miasta, wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Dopiero w następnej kolejności wskazanej w art. 15 ust. 1 ww. ustawy organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu miejscowego.
Wprawdzie w przepisie tym nie ma wyraźnie mowy o tym, że projekt planu miejscowego musi być zgodny z uchwałą o przystąpieniu do sporządzania tego planu, jednakże funkcjonalna wykładnia art. 14 i 15 jednoznacznie wskazuje na to, że zasadą sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest przygotowanie planu miejscowego natomiast jego uchwalenie wbrew postanowieniom rady gminy wyrażonym w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu powoduje rażące naruszenie określonych w tych przepisach zasad postępowania planistycznego. Dorozumiana wola rady gminy wynikająca już z samego projektu planu miejscowego, o objęciu tym planem innego, niż określony w uchwale, o której mowa w art. 14, to jest o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, obszaru, uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego.
Należy zauważyć, że konsekwentne podnoszenie w sprawie przez stronę powyższego zarzutu, a nawet jego eksponowanie, przy jednoczesnym braku aktywności Gminy, która nie przedstawiła do akt Sądu pierwszej instancji wystarczająco czytelnych materiałów, spowodował iż Naczelny Sąd Administracyjny powziął wątpliwość, czy sprawa w należyty sposób w danym zakresie została wyjaśniona.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 (1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.
Niezależnie od powyższego wypada zauważyć, że Sąd pierwszej instancji ferując wyrok nie powinien w jego uzasadnieniu w sposób nadmiernie krytyczny odnosić się do działań strony skarżącej polegających jedynie na korzystaniu z środków prawnych, które w danym momencie jej przysługiwały. Zwłaszcza stwierdzenie sprowadzające się do tego, że działania strony "nie zasługują na aprobatę", jest całkowicie nieadekwatne do występującego w sprawie stanu faktycznego. Zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, a nie ocena, czy korzystanie przez stronę ze służących jej środków prawnych zasługuje, czy też nie zasługuje na aprobatę.