Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 436/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. s.k. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.
Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.
Postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu wszczęte na wniosek Z.D. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. sp. z o.o. pozwolenia na wykonanie fundamentów i montaż 23 wież elektrowni wiatrowych typu [...] każda i wysokości [...] m, w tym wysokość wieży [...] m na działkach nr ew. [...] - bez infrastruktury technicznej.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: GINB), po rozpatrzeniu zażalenia Z.D. uchylił ww. postanowienie w całości. W ocenie GINB rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2008 r. nie jest uwarunkowane uprzednim zakończeniem postępowania sądowego, którego przedmiotem jest decyzja GINB z [...] kwietnia 2017 r. znak: [...].
Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 436/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. s.k. na ww. postanowienie GINB z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...].
Sąd wyjaśnił, że postanowienie Wojewody dotyczyło zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia opisanego w tej decyzji. Powodem zawieszenia postępowania było niezakończenie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, dotyczącego decyzji GINB z dnia [...] kwietnia 2017 r. uchylającej decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2016 r. stwierdzającej nieważność ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2008 r.
Sąd I instancji stwierdził, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego należy, ze względu na jego przedmiot, do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie administracyjne. Ponadto, zagadnienie to jest zagadnieniem prawnym o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji.
W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie można uznać, że warunkiem rozpoznania wniosku Z.D., o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2008r. jest rozpoznanie przez Sąd skargi na decyzję GINB z dnia [...] kwietnia 2017 r.
W skardze kasacyjnej T. s.k. (dawniej II. s.k.) zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 in fine k.p.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku:
- podzielenia przez Sąd I instancji stanowiska wyrażonego przez GINB i w konsekwencji błędnego przyjęcia, że w postępowaniu przed Wojewodą nie występuje zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy jej rozpoznanie, mimo, że wynik postępowania obecnie toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie ze skargi na decyzję GINB z dnia [...] kwietnia 2017 r., dopiero przesądzi o prawidłowości i legalności zawartych przez organ wytycznych, skierowanych do Wojewody, będącego organem właściwym do ponownego rozpoznania sprawy,
- całkowitego pominięcia przez Sąd I instancji okoliczności przywołanych w skardze, przemawiających za koniecznością zawieszenia postępowania przed Wojewodą, wskazujących, że to organ przekazujący sprawę do ponownego rozpoznania musi wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a wskazania te i ocena prawna są dla organu I instancji bezwzględnie wiążące, podczas gdy w niniejszej sprawie legalność i prawidłowość wytycznych zawartych w decyzji GINB, w tym wskazań zobowiązujących Wojewodę do: (1) uwzględnienia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przepisu art 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych ("UIEW"), mimo iż przepis ten nie obowiązywał w dacie wydania pozwolenia na budowę, które to wskazanie stanowi niedopuszczalne zobowiązanie do zastosowania do oceny legalności decyzji przepisów, które weszły w życie wiele lat po tym, kiedy pozwolenie na budowę stało się ostateczne, (2) zbadania, czy przy wydawaniu przez Starostę pozwolenia na budowę doszło do oczywistego, tj. bezspornego i niewątpliwego naruszenia konkretnego przepisu prawa, a w przypadku uznania przez Wojewodę, że do naruszenia tego doszło, czy skutki społeczno-ekonomiczne wywołane wydaniem pozwolenia na budowę są skutkami niemożliwymi do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa, jest obecnie przedmiotem badania w postępowaniu przed NSA, którego wynik i ocena prawna wyrażona w wydanym w nim wyroku NSA jest dla organów w sprawie, w tym dla Wojewody wiążąca, co w sposób oczywisty przemawiało za koniecznością zawieszenia postępowania przed Wojewodą, wobec występującego w sprawie zagadnienia wstępnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowało bowiem wadliwym uznaniem przez Sąd I instancji, że pomiędzy postępowaniem przed NSA, a postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez Wojewodę nie istnieje bezpośrednia zależność, uzasadniająca zawieszenie postępowania przed Wojewodą z urzędu na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie postanowienia GINB w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wadliwe i nieuprawnione było przyjęcie przez Sąd I instancji, że wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu toczącym się wówczas przed Wojewodą w przedmiocie ponownego rozpoznania sprawy nie było w żaden sposób uzależnione od wyniku postępowania przed NSA (będącego wówczas na etapie WSA), a tym samym błędne uznanie, że w sprawie nie występują okoliczności przemawiające za koniecznością zawieszenia postępowania toczącego się przed Wojewodą, a rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego polegającego na przesądzeniu o prawidłowości zawartych przez GINB wytycznych, skierowanych do Wojewody, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Przyjęcie stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prowadzi do absurdalnej wręcz sytuacji, pozostającej w sprzeczności z zasadą ekonomiki postępowania, w której w czasie, kiedy sądy administracyjne będą decydowały o prawidłowości wytycznych co do dalszego postępowania i oceny prawnej zawartej w decyzji, w międzyczasie zapadną kolejne decyzje, według tychże wytycznych, a które będą podlegały zaskarżeniu. Prowadzenie przez organ I instancji postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy legalność i prawidłowość wytycznych, według których ma zostać wydane rozstrzygnięcie w sprawie stanowi przedmiot badania przed sądem administracyjnym, powoduje także całkowity chaos w sytuacji prawnej uczestników postępowania, a przy tym znaczne zwiększenie jego kosztów.
Nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje także fakt, że brak prawnej możliwości zastosowania w stosunku do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 Ul EW nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych żadnych wątpliwości.
W związku z zaskarżeniem decyzji GINB oczywistym było, że do czasu rozstrzygnięcia postępowania przed NSA prawomocnym wyrokiem sądowym, postępowanie przed Wojewodą nie może się toczyć. Wojewoda nie mógł prowadzić postępowania w taki sposób, jakby decyzja GINB była prawomocna i wytyczne oraz ocena prawna w niej zawarte nieodwracalnie wiązały Wojewodę.
Sąd I instancji nie odniósł się w jakimkolwiek stopniu do argumentacji skarżącej, gdy tymczasem spółka w sposób jednoznaczny wykazała, że wynik postępowania przed NSA (wówczas będącego na etapie WSA) jest zagadnieniem kluczowym dla rozstrzygnięcia postępowania przed Wojewodą - nie jest bowiem jeszcze przesądzone, jaka ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania powinny wiązać Wojewodę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.).
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanej we wniesionej kasacji podstawy.
Rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie wymagało, czy złożenie skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w trybie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniające zawieszenie postępowania przed organem administracji publicznej ponownie rozpatrującym sprawę. To wokół tego zagadnienia koncentruje się bowiem argumentacja skarżącej kasacyjnie Spółki.
Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego można klasyfikować tylko takie zagadnienia, których rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu administracji publicznej lub sądu powszechnego. Z uwagi na to, że zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą jego bieg i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, nie należy przy interpretacji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stosować wykładni rozszerzającej (zob. B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 377-378, nb 8). W konsekwencji zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. są takie okoliczności, które uniemożliwiają załatwienie istoty sprawy administracyjnej (por. wyroki NSA z dnia 7 października 2010 r., II OSK 1543/09, z dnia 2 grudnia 2010 r., II GSK 1028/09, z dnia 21 kwietnia 2020 r. II OSK 2284/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących kwestii prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2021 r. II OSK 1283/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd.
Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Należy podkreślić, że zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, jak to czyni skarżąca kasacyjnie lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym wykazać bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., I OSK 2108/11; z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1570/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., II OSK 803/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd I instancji trafnie zatem ocenił, że rozstrzygnięcie sprawy ze skargi na decyzję GINB z dnia [...] kwietnia 2017 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak rozstrzygnięcie sądu administracyjnego nie uniemożliwia rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji w ponownie prowadzonym postępowaniu. Niezależnie od wyroku wydanego w sprawie ze skargi na decyzję wydaną w trybie art. 138 § 2 k.p.a., organ administracji może samodzielnie rozstrzygnąć sprawę.
Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 436/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. s k. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniosła I. s.k. z siedzibą w [...].
Pismem z dnia [...] października 2019 r. R. Ł. i A. Ł. wnieśli o dopuszczenie od udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu prowadzonym przed Naczelnym Sadem Administracyjnym o sygn. akt II OSK 1334/19. Interes prawny uzasadnili bezpośrednim sąsiedztwem inwestycji od nieruchomości będącej ich własnością.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 33 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej: p.p.s.a.) osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Jeżeli przepis szczególny przewiduje, że strony postępowania przed organem administracji publicznej są zawiadamiane o aktach lub innych czynnościach tego organu przez obwieszczenie lub w inny sposób publicznego ogłaszania, osoba, która brała udział w postępowaniu i nie wniosła skargi, a wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony, jeżeli przed rozpoczęciem rozprawy złoży wniosek o przystąpienie do postępowania (§ 1a). Jeżeli wynik postępowania sądowego nie dotyczy interesu prawnego osób, o których mowa w § 1 i 1a, a żądają one dopuszczenia do udziału w postępowaniu, sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie. Na postanowienie przysługuje zażalenie (§ 1b). Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym.
Przepisy te znajdują zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, zgodnie z art. 193 p.p.s.a.
Rozpoznając niniejszy wniosek należało mieć na uwadze, że poddane kontroli Sądu I instancji postanowienie dotyczące zawieszenia postępowania, zostało wydane w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z [...] maja 2008r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "[...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na wykonanie fundamentów i montaż 23 wież elektrowni wiatrowych typu [...] V90-3 o mocy 3 MW każda i wysokości 149 m, w tym wysokość wieży 105 m na działkach nr ew. [...],[...], obręb [...]; nr ew. [...], obręb [...]; nr ew. [...],[...], obręb [...] i nr ew. [...], obręb [...]- bez infrastruktury technicznej. Natomiast spornym pozostawało, czy postępowanie prowadzone przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie , w sprawie ze skargi na decyzję GINB z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] uchylającą w całości decyzję Wojewody [...]z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] (stwierdzającą nieważność ww. decyzji Starosty [...]) i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jest zagadnieniem wstępnym w niniejszej sprawie. Dostrzec trzeba, że w uzasadnieniu ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. GINB stwierdził, iż rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji będzie zobowiązany do określenia granic obszaru, w którym zabroniona jest zabudowa mieszkaniowa ze szczególnym uwzględnieniem nieruchomości z zabudową mieszkaniową. Rzutować to będzie na ustalenie kręgu stron tego postępowania.
Dlatego też odnosząc się do wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wywołanym złożoną w niniejszej sprawie skargą kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że rolą sądów administracyjnych nie jest dokonywanie ustaleń faktycznych za organ administracji publicznej, a jedynie - stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) - dokonanie kontroli zaskarżonych aktów administracyjnych pod względem zgodności z prawem, co polega na badaniu, czy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie narusza reguł postępowania administracyjnego oraz czy ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada rzeczywistości. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że kwestia właściwego ustalenia stron postępowania musi być przedmiotem ustaleń organu prowadzącego postępowanie nieważnościowe.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.